STS, 1 de Abril de 2003

La parte dispositiva de la sentencia cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLO. Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado en representación de la Administración General del Estado contra las liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles giradas por la Diputación Provincial de Burgos, que se describen en el encabezamiento de esta sentencia, y en consecuencia declarar ajustadas a derecho dichas liquidaciones. Ello sin hacer expresa condena en las costas procesales causadas".

Esta sentencia fue notificada al Abogado del Estado el día 15 de abril de 1998.

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO - CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL DUERO, representada por el Abogado del Estado, presentó con fecha 17 de Abril de 1998, escrito de preparación del recurso de casación, en el que manifestó su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad (indicándose, ciertamente, que la Administración del Estado está legitimada al haber sido parte en el procedimiento -art. 96-3 L.J.-).

La Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Burgos, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, acordó por Providencia de fecha 24 de Abril de 1998 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE BURGOS, representada por la Procuradora de los Tribunales Dª María Eva de Guinea Ruenes, compareció y se personó como parte recurrida.

El Abogado del Estado representante y defensor de la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL DUERO (aunque, formalmente, sólo se indica "en la representación y defensa que por Ley ostenta") presentó escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que expuso los antecedentes que consideró convenientes, reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad y formuló dos motivos casacionales con sus correspondientes fundamentos de derecho, suplicando a la Sala dictar sentencia por la que, con estimación del presente recurso, se case y anule la recurrida, se estime el recurso contencioso-administrativo nº 58/97 y, en consecuencia, se anulen las cuatro liquidaciones por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles del ejercicio 1996 giradas por la Diputación Provincial de Burgos y se ordene, asimismo, la devolución de las cantidades ingresadas en el pago de las mismas, más los intereses de demora.

Esta Sala Tercera -Sección Primera- del Tribunal Supremo acordó por Auto de fecha 30 de Abril de 1999, declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la Sentencia de 30 de Marzo de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso nº 58/97, en relación a la liquidación nº 000101172975 (Embalse de Uzquiza); y la inadmisión de dicho recurso con relación a las restantes liquidaciones impugnadas (por falta de cuantía) declarando la firmeza de la sentencia recurrida (respecto de estas).

Dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la representación procesal de la DIPUTACION PROVINCIAL DE BURGOS, parte recurrida, presentó escrito de oposición, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "se sirva dictar sentencia que desestime el recurso; imponiendo, en todo caso, las costas al recurrente".

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 25 de marzo de 2003, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Para la mejor comprensión de los dos motivos casacionales y más acertada resolución del presente recurso de casación es conveniente exponer los antecedentes y hechos más significativos y relevantes.

La Diputación Provincial de Burgos (por delegación de competencias de los respectivos Ayuntamientos) procedió a practicar diversas liquidaciones, a la Confederación Hidrográfica del Duero, por los bienes inmuebles correspondientes a los embalses de Arlanzón y Uzquiza, sitos respectivamente en los términos municipales de Pineda de la Sierra e Ibeas de Juarros y Villasur de Herreros, por el concepto de I.B.I. Urbana, ejercicio 1996. Sólo tiene cuantía para la admisión del presente recurso de casación la nº 000101172975. TN- Embalse Uzquiza, por importe de 6.735.168 ptas. Esta liquidación, que es la que interesa, fue notificada a la Confederación Hidrográfica del Duero el día 2 de septiembre de 1996.

No conforme, la Confederación interpuso recurso de reposición, que le fue denegado por acuerdo de la Diputación de 7 de noviembre de 1996.

El Abogado del Estado, en la especial representación que por ministerio de la Ley ostenta y en nombre de la Confederación Hidrográfica del Duero, interpuso el recurso contencioso-administrativo nº 58/97 ante la Sala correspondiente, con sede en Burgos, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, y, en el momento procesal oportuno, presentó, con la misma doble representación indicada, escrito de demanda, en el que alegó sucintamente, lo que sigue: 1º.-/ La Confederación Hidrográfica no es el sujeto pasivo del I.B.I. Urbana, porque no es el titular de los embalses, sino que lo es el Estado. La Confederación Hidrográfica del Duero no es, pues, el sujeto pasivo del Impuesto, porque no es la propietaria, ni usufructuaria, ni titular de un derecho de superficie, ni tampoco la titular de una concesión administrativa, sino que, simplemente, le corresponde, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 29/1985, de 2 de Agosto, de Aguas, la utilización, administración y explotación de los embalses, conservando los mismos su calificación jurídica originaria. 2º.-/ El embalse de Uzquiza tiene la naturaleza de dominio público hidráulico y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 a) de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, se halla exento del I.B.I. Urbana. 3º.-/ El aprovechamiento de este embalse es público y gratuito, pues el Estado se limita a cobrar "el canon de regulación" y "el canon de utilización del agua", establecidos y regulados en la Ley 29/1985, de 2 de Agosto, de Aguas, que tienen la naturaleza de tasas.

Sustanciado el recurso contencioso administrativo, la Sala de instancia dictó sentencia, con fecha 30 de marzo de 1998, cuya casación se pretende ahora, desestimando el recurso, conforme, en esencia, a los dos siguientes fundamentos jurídicos: 1º.- La Confederación Hidrográfica del Duero es "un a modo de sustituto del contribuyente"; y 2º. La exención no ha sido solicitada, luego tal exención no ha sido declarada.

Arguye la Diputación Provincial recurrida que el recurso contencioso administrativo fué interpuesto por el Abogado del Estado "en representación de la Confederación Hidrográfica del Duero" (según consta en el escrito inicial y en la demanda) y que, en cambio, el presente recurso de casación, fué preparado, ante el Tribunal a quo, "en representación de la Administración del Estado", como así se reconoce en la providencia de dicho Tribunal de 24 de abril de 1998 y en la de esta Sala del Tribunal Supremo de 22 de junio de 1998, y, por lo tanto, no habiendo sido parte la Administración del Estado en el procedimiento de instancia, termina afirmando que dicha Administración carece de legitimación activa para promover este recurso casacional.

Y añade, con base en la dualidad Estado-Confederación, que, como ésta última, que fué parte en el recurso de instancia, tiene personalidad jurídica propia, la mecánica de la descentralización permite la paradoja de que un servicio personalizado del Estado demande a la Diputación por haberse limitado, ésta, a ejecutar un acto propio del Estado, cual es la aprobación del Catastro en el que se consigna como titular de los bienes a la Confederación (situación que, al implicar que el mismo Estado elabore el catastro consignando la titularidad de los bienes a favor de otra Administración descentralizada, que, de esta forma, y defendida por el propio Abogado del Estado, pretende no estar sujeta al Impuesto alegando que no puede ser titular de los bienes sobre los que éste recae, constituye un fraude de Ley).

Ninguno de esos razonamientos puede gozar de virtualidad.

El primero de ellos cae por su base con sólo tener en cuenta que, en la vía jurisdiccional de instancia, el Abogado del Estado recurrente actúa, según se expresa en el escrito inicial del recurso, en el escrito acompañado de 30 de diciembre de 1996 y en el escrito de demanda, "en la especial representación que por ministerio de la Ley ostenta (artículo 447 de la LOPJ) y en nombre de la Confederación Hidrográfica del Duero", y ello implica que interviene bien sólo en representación y en nombre de ésta última o bien, además, en representación y en nombre de la Administración del Estado (como puede inferirse del contenido del citado precepto y del tenor del anterior entrecomillado), y, por tanto, el que en la sentencia recurrida, en el escrito de preparación del recurso de casación y en las consecuentes providencias referidas más arriba, se tenga como parte recurrente, tanto en la instancia como en la presente alzada, a la Administración del Estado, exclusivamente, no puede interpretarse, si se analiza todo el contexto procedimental, más que como un error material, consistente en confundir la Administración del Estado con el Organismo Autónomo, la Confederación Hidrográfica del Duero, verdadero titular del interés jurídico aquí cuestionado, (por mor de la intervención del Abogado del Estado mediante una fórmula representativa excesivamente genérica), o, en su caso, como un olvido, al no considerar que, a través del Abogado del Estado, está actuando, además de la Administración del Estado, la citada Confederación.

En cualquier caso, tal cuestión ni tiene, ni puede tener, la trascendencia que le otorga la parte recurrida.

Tampoco existe el fraude de Ley imputado, pues (sin perjuicio de que en esta casación no es factible revisar la valoración probatoria, explícita o implícita, contenida en la sentencia de instancia), del certificado de 27 de enero de 1997 y demás documentos obrantes en el expediente y en el recurso contencioso administrativo, se infiere que en el Inventario de Bienes Inmuebles del Patrimonio Propio de la Confederación no figuran inscritas las presas de Urquiza y Arlanzón, por ser de titularidad estatal, y de constar en otros documentos o registros, como pueden ser el Catastro o la Relación de Bienes Adscritos a la Confederación, sólo lo hacen en concepto, precisamente, de adscritos a dicho Organismo, al que incumbe, legalmente, "su utilización, administración y explotación".

El primer motivo casacional se formula porque la sentencia de 30 de marzo de 1998, al tener a la Confederación Hidrográfica del Duero por sujeto pasivo del Impuesto, incurre en infracción del art. 65 de la Ley de Haciendas Locales, de los arts. 30 y 36 de la LGT y de los arts. 2.c), 20 y 35 de la Ley de Aguas (motivo, éste, invocado al amparo del ordinal cuarto del art. 95.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción).

Los argumentos esgrimidos por el Abogado del Estado son literalmente como sigue:

Este motivo se articula porque las cuatro liquidaciones que obran en los Autos se giraron a nombre de "Confederación Hidrográfica del Duero"; y, dados los hechos probados, que no se discuten en esta vía casacional, la Confederación Hidrográfica del Duero de ninguna forma podía ser considerada sujeto pasivo del Tributo, según lo que establece el art. 65 de la Ley de Haciendas Locales.

El art. 20 de la Ley de Aguas establece que las Confederaciones Hidrográficas tienen "personalidad jurídica propia y distinta de la del Estado". Por su parte, en art. 2 de la misma Ley establece que constituyen dominio público hidráulico del Estado las Aguas Continentales, sus Cauces, e incluso los Lechos "de los Embalses superficiales en cauces públicos". En consecuencia, los Embalses son propiedad del Estado, y así se admite en la Sentencia recurrida.

Pues bien, el artículo 65 de la Ley de Haciendas Locales exige para ser sujeto pasivo que se dé la cualidad de ser propietario, o titular de un derecho real o de una concesión administrativa, circunstancias que en ningún modo se dan en este caso: se trata de bienes propiedad del Estado, cuyas liquidaciones se han girado a cargo de la Confederación Hidrográfica del Duero; de donde se han girado a quien no es sujeto pasivo; debiéndose tener en cuenta también que, según el art. 30 de la Ley General Tributaria, esta cualidad se determina por la Ley, y que, según el art. 36, esta posición no puede modificarse por actos o convenios.

Y no puede argumentarse en contrario, como hace el Fundamento Tercero de la Sentencia recurrida, las facultades que tiene la Confederación respecto a la administración y explotación de los embalses. Estas facultades ni le atribuyen la propiedad, ni un derecho real de usufructo o de superficie, que es lo que exige el art. 65 de la Ley de Haciendas Locales. Y tampoco puede hablarse de sustituto del contribuyente, como dice la Sentencia, puesto que, según el art. 32 de la Ley General Tributaria, es la Ley, y únicamente la Ley, la que establece la cualidad de sustituto del contribuyente.

La Sala (como se dijo en la sentencia de 28 de diciembre de 2002, referida al IBI del ejercicio de 1995 del mismo embalse de Urquiza) acepta este primer motivo casacional, por las razones que a continuación aduce:

La determinación en toda liquidación tributaria del sujeto pasivo concreto no es un dato baladí, sino fundamental, de manera que si se señala erróneamente a una persona física o jurídica que no sea el verdadero sujeto pasivo, la liquidación incurre en un claro vicio de anulabilidad, en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley General Tributaria, que considera como un elemento fundamental de toda liquidación la determinación del sujeto pasivo, al que debe notificarse la liquidación con los datos que expresa.

Nadie discute que el embalse de Uzquiza, sito en el término municipal de Villasur de Herreros (Burgos), tiene la naturaliza de dominio público hidráulico de titularidad estatal, de manera que, en principio, si los embalses hubieran estado sujetos al I.B.I. Urbana, en 1996, el sujeto pasivo sería el Estado, es decir, la Administración General del Estado, y más concretamente el entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, no la Confederación Hidrográfica del Duero, Organismo Autónomo dependiente de dicho Ministerio, y que, como Organismo de Cuenca, sólo le correspondería, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 29/1985, de 2 de Agosto, de Aguas, su gestión, administración y explotación, y, por tanto, la liquidación y el recibo incurrieron en el error de considerar como titular de dicho embalse a la Confederación Hidrográfica del Duero, en lugar de consignar como tal al Estado, Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, razón por la cual la liquidación era inválida.

La sujeción pasiva regulada en los artículos 61 y 65 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, se basa fundamentalmente en determinar derechos existentes sobre el bien inmueble de que se trate y la persona que es titular de los mismos y, así, estos derechos son: la propiedad, el usufructo, el derecho de superficie o una concesión administrativa, pero tales preceptos, en especial el artículo 61, parten de la previa subsunción del bien inmueble dentro del concepto normativo de "bienes inmuebles de naturaleza urbana", circunstancia esencial que suele denominarse como bien inmueble sujeto al I.B.I.

Esta cuestión concreta no ha sido planteada, ni en vía administrativa, ni en la jurisdiccional de instancia, por lo que es ajena al presente recurso de casación, sin embargo, pese al rigor dialéctico de este recurso, la Sala puede y debe, al menos "obiter dicta" exponer que los embalses, en sentido estricto, es decir, el lecho y el agua embalsada de las simples presas o de los saltos de agua, formando parte o no de las Centrales Hidroeléctricas, no han estado sujetos al I.B.I. Urbana, cuando sean parte de tales Centrales, hasta el 31 de Diciembre de 1998, según doctrina reiterada y completamente consolidada de esta Sala Tercera, y, por el contrario, sujetos, cuando de centrales hidroeléctricas se trate, a partir del 1 de Enero de 1999, fecha en que entró en vigor la Ley 50/1998, de 30 de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, que consideró los embalses, incluído el lecho de los mismos, como inmuebles de naturaleza urbana, a efectos de la sujección al I.B.I.- Urbana.

En realidad, la controversia acerca de si la Confederación Hidrográfica del Duero era o no sujeto pasivo del I.B.I.- Urbana, por el embalse de Uzquiza, perteneciente al dominio público hidráulico, ha sido mal planteada, porque antes de discutir los derechos o competencias que dicha Confederación tenía sobre dicho embalse, en correcta lógica jurídica era obligado determinar si tenía la consideración de bien inmueble de naturaleza urbana, a efectos del I.B.I., es decir si constituía o no hecho imponible, "prius" lógico que hemos contestado en sentido negativo.

El segundo motivo casacional se formula porque la sentencia recurrida, al condicionar la exención al previo reconocimiento administrativo, incurre en infracción del artículo 64. a) de la Ley de Haciendas Locales (tanto en la redacción vigente en el ejercicio de 1995, como en la actual por la Ley 13/96) (motivo, éste, invocado también al amparo del ordinal cuarto del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional).

Los razonamientos que esgrime el Abogado del Estado son como sigue:

Se articula este segundo motivo por entender que los embalses en cuestión se encuentran exentos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. El art. 64, en su primer apartado, establece, en la redacción aplicable, lo siguiente:

"Gozarán de exención los siguientes bienes: los que sean propiedad del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, estén directamente afectos en la Defensa Nacional, Seguridad Ciudadana y a los Servicios Educativos y Penitenciarios, asímismo las carreteras, los caminos, los de dominio público marítimo terrestre e hidráulico y las demás vías terrestres que sean de aprovechamiento público y gratuito".

Y no cabe duda que en este caso nos encontramos ante bienes que constituyen dominio público hidráulico, por tanto exentos.

La circunstancia de aprovechamiento público y gratuito se predica únicamente, según el propio texto de la Ley, de "las demás vías terrestres"; pero, en todo caso, nos encontramos ante bienes de aprovechamiento público y gratuito, según razonó adecuadamente el Abogado del Estado en su demanda, páginas a las que nos remitimos. Se trata de embalses de aprovechamiento público, y que prestan un servicio a la comunidad general, y además gratuito, puesto que la explotación en ninguna forma genera un lucro para el patrimonio ni del Estado, ni del Gestor.

La Sala acepta este segundo motivo casacional, sencillamente porque está fuera de lugar lo que al respecto se dice en la sentencia recurrida. En efecto, los embalses, en el sentido y con el alcance antes expuesto, nunca estuvieron sujetos ni a la antigua Contribución Territorial Urbana, ni a la nacida de la Ley 41/1964, de 11 de junio, de Reforma Tributaria, ni hasta 1999 en el I.B.I. y, por tanto, carecía de sentido, y así sucede en el presente caso, plantear su exención.

Por tanto, si el embalse de Uzquiza no estaba sujeto en 1996 al I.B.I. - Urbana nadie, ni la Administración General del Estado - Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, ni la Confederación Hidrográfica del Duero, tenía por qué solicitar exención alguna.

Resulta ciertamente paradójico que haya sido la Administración General del Estado, Ministerio de Economía y Hacienda, Centro de Gestión Catastral, Gerencia Territorial de Burgos, la que incluyó "motu proprio" el embalse de Uzquiza como sujeto del I.B.I. al proceder a elaborar la Ponencia de Valores, que como se sabe se inició con la determinación de los bienes inmuebles sujetos, con una total descordinación y falta de la debida comunicación previa con el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y, sobre todo, con el Organo Autónomo Confederación Hidrográfica del Duero, conducta que al final ha desencadenado una controversia inútil sobre su exención (artículo 64.a de la Ley 39/1988), siendo así que tal embalse no estaba sujeto (artículo 62.2 de la Ley 39/1988).

Y, no debe olvidarse, además, que, como consta en la documentación de los autos de instancia que los embalses de Urquiza y Arlanza no son utilizados para la producción de energía eléctrica, no existe, en ellos, hasta la fecha (27 de enero de 1997), ninguna Central Hidroeléctrica ni aprovechamiento hidroeléctrico (no siendo de aplicación, por tanto, lo declarado en las sentencias de esta Sección y Sala del Tribunal Supremo de 15 de enero de 1998 y 21 de enero de 1999 aducidas por la Diputación, y no dejando de ostentar los embalses de autos, en consecuencia, a pesar de los usos a que se destinan, el carácter de "dominio público hidráulico").

La Sala acepta este segundo motivo casacional, y como también aceptamos el primero, procede estimar el presente recurso de casación, lo que implica casar y anular la sentencia recurrida.

Estimado el recurso de casación, procede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 1, ordinal 3º, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, que la Sala resuelva lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate, a cuyo efecto debe estimarse el recurso contencioso administrativo nº 58/1997, interpuesto por la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL DUERO, y declarar que el embalse de Uzquiza, sito en el término municipal de Villasur de Herreros (Burgos), no estaba sujeto en 1996 al I.B.I.- Urbana, con la consecuente anulación de la liquidación nº 000101172975, por este concepto impositivo, sujeto pasivo: La Confederación Hidrográfica del Duero, ejercicio 1996, por importe de 6.735.168 pesetas.

Procede no acordar la especial imposición de las costas de instancia y en cuanto a las causadas en este recurso de casación, que cada parte pague las suyas.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución,

Estimar el recurso de casación nº 4318/98, en la parte admitida por razón de la cuantía, interpuesto por la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL DUERO, contra la sentencia, s/n, dictada con fecha 30 de marzo de 1998, por la Sala de lo Contencioso Administrativo -con sede en Burgos- del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 58/1997, seguido a instancia de la misma entidad, sentencia que se casa y anula.

Estimar el recurso contencioso-administrativo nº 58/1997, interpuesto por la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL DUERO, en la parte admitida por razón de la cuantía, concretamente respecto de la liquidación por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana, nº 000101172975, ejercicio 1996, por importe de 6.735.168 pesetas, embalse de Uzquiza, sito en el término municipal de Villasur de los Herreros, declarando que este embalse no estaba sujeto en 1996 a dicho Impuesto, y anulando en consecuencia dicha liquidación, así como la resolución denegatoria presunta del respectivo recurso de reposición.

No acordar la especial imposición de las costas de instancia, y en cuanto a las causadas en este recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.