STS, 25 de Abril de 2003
| Ponente | D. Santiago Martínez-Vares García |
| ECLI | ES:TS:2003:2864 |
| Número de Recurso | 318/1999 |
| Procedimiento | RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO |
| Fecha de Resolución | 25 de Abril de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Abril de dos mil tres.
Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Sexta, integrada por los Excmos Sres. Magistrados del margen, el recurso nº 318 de 1.999, interpuesto por el Procurador Don Jacinto Gómez Simón, en nombre y representación de Doña Angelina y Doña Carla y Doña Encarna , contra acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de mayo de 1.999, por el que se declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la Expropiación Forzosa para la realización de obras del proyecto de desvío del río Llobregat desde el puente de MERCABARNA hasta el mar, con inclusión de medidas correctoras de impacto ambiental. Como Administración demandada compareció la del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado. La cuantía del proceso se fijó como indeterminada
El recurso se interpuso ante esta Sala y Sección del Tribunal Supremo el día 30 de agosto de 1.999.
En ese escrito se solicitó la formación de pieza separada de medidas cautelares en la que se acordó oír a la Administración demandada por término de diez días dictándose Auto en 23 de noviembre siguiente desestimando la petición de suspensión de la ejecutividad del acuerdo recurrido, e interpuesto recurso de súplica frente al mismo y tramitado en forma, fue desestimado por Auto de 11 de febrero de 2.000.
Recibido el expediente y practicados los emplazamientos ordenados, mediante Providencia de 7 de enero de 2.000 se entregó el expediente al Procurador Sr Gómez Simón para que dedujera la demanda en el plazo de veinte días. Dentro del plazo concedido se presentó el escrito correspondiente en el que se solicitó la nulidad del acuerdo recurrido interesándose por medio de otrosí el recibimiento del pleito a prueba.
Mediante Diligencia de Ordenación de 22 de febrero de 2.000 se entregó el expediente al Sr. Abogado del Estado para que en el plazo de veinte días contestase la demanda, lo que realizó dentro del plazo concedido solicitando la desestimación del recurso oponiéndose al recibimiento del pleito a prueba al no existir discrepancia en cuanto a los hechos.
Por Auto de 31 de marzo de 2.000 la Sala acordó recibir el pleito a prueba concediendo para ello plazo para proponerla y practicarla, llevándose a cabo con el resultado que consta en Autos, y seguidamente dio traslado a las partes para que formularan los escritos de conclusiones en los que ratificaron sus pretensiones respectivas.
Concluido el procedimiento la Sala dejó los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo que tuvo lugar en la audiencia del día 22 de abril de 2.003, en el que efectivamente se deliberó, votó y falló.
Constituye el objeto del proceso la impugnación del acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de mayo de 1.999, por el que se declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la Expropiación Forzosa para la realización de obras del proyecto de desvío del río Llobregat desde el puente de MERCABARNA hasta el mar, con inclusión de medidas correctoras de impacto ambiental que, entre otros propietarios, afecta a la finca Ca l'Arana de 653.374 m2 que pertenece en régimen de proindiviso con otros familiares a Doña Angelina y Doña Carla , según le consta al Ministerio de Medio Ambiente, por aparecer con ese carácter el inmueble en el Registro de la Propiedad y por haberse comunicado ese aspecto al citado Ministerio mediante escrito de 23 de abril de 1.999.
La demanda suplica de la Sala una sentencia que anule el acuerdo recurrido del Consejo de Ministros citado, y apoya esa pretensión en la inexistencia de justificación, en la resolución impugnada, de la "urgencia" que legitima la utilización del procedimiento expropiatorio previsto en el art. 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y en la inexistencia de urgencia en la realización de las actuaciones pretendidas. De contrario la defensa de la Administración opone que el Acuerdo combatido posee motivación suficiente demostrativa de la necesidad del procedimiento de urgencia elegido y que existen razones objetivas que amparan la urgencia ya que no ha existido demora en el proceder de la Administración.
El Acuerdo del Consejo de Ministros que se recurre arranca del "Convenio de colaboracion en infraestructuras y medio ambiente en el delta del Llobregat" firmado en 16 de abril de 1.994 por el desaparecido Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, la Generalidad de Cataluña, el Ayuntamiento del Prat de Llobregat, el Consell Comarcal del Baix Llobregat, la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona y el Ayuntamiento de Barcelona, con el objetivo de concretar y ejecutar diversas obras en el delta de dicho río, configurado como plataforma, con un potencial económico singular a nivel internacional y con unas elevadas potencialidades de cara al desarrollo de Cataluña y España, atendiendo con especial énfasis a la protección ambiental y equilibrio del ecosistema del citado delta.
Añade la exposición del Acuerdo que "entre las actuaciones previstas en el mismo, figura el desvío y canalización del río Llobregat en su tramo final hasta su desembocadura en el mar, obra calificada de interés general, razón por la que su financiación debe correr a cargo de los Presupuestos Generales del Estado, y con la que se pretende aumentar la capacidad hidráulica de dicho río. A este respecto, la ejecución del desvío posibilitará entre otros objetivos, la implantación de la nueva depuradora de aguas residuales del Prat del Llobregat, manteniendo en el margen izquierdo la reserva para instalaciones medioambientales de tratamientos de residuos y disponiendo de una superficie de espacios libres y parques casi ocho veces superior a la prevista en el Plan General Metropolitano de 1.976, pasando de una superficie actual de 14,93 Has a 116,85 Has de este tipo de espacios, todo ello sin perjuicio de otras actuaciones igualmente importantes que permitirán tanto el incremento de la superficie disponible para la ampliación del Puerto y del Aeropuerto de Barcelona, como la mejora de los accesos a esta instalaciones a través de la adecuada conexión con el resto del delta en general.
A este respecto, el citado proyecto de desvío con la correspondiente inclusión de medidas correctoras de impacto ambiental, fue aprobado por la Resolución de la Secretaría de Aguas y Costas del Ministerio de Medio Ambiente con fecha de 20 de noviembre de 1.998, aprobación que llevaba implícita la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados.
Como consecuencia de la aprobación de dicho proyecto, fue necesario modificar parcialmente el Plan General Metropolitano que regula el nuevo cauce del río Llobregat y su entorno, modificación que resultó aprobada por Resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 25 de noviembre de 1.998.
Con fecha 10 de febrero de 1.999 la Secretaría de Estado de Aguas y Costas encomendó al Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña el estudio y preparación del expediente general de expropiación de los bienes y derechos afectados por la ejecución de las obras del proyecto de referencia, así como las actuaciones necesarias hasta la ocupación y el pago, suscribiéndose el oportuno convenio con fecha 3 de marzo de 1.999.
La urgencia de la ocupación de los bienes y derechos afectados por las obras previstas viene determinada por la necesidad de disponer a la mayor brevedad de los terrenos necesarios a fin de iniciar las obras, que, dada su relevancia y necesidad, constituyen una demanda social prioritaria que precisa atenderse, además debe darse cumplimiento al calendario previsto para actuaciones ya iniciadas que se incardinan con las ahora previstas, como la Depuradora del bajo Llobregat. Por ello es preciso acudir al procedimiento excepcional para la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación forzosa que prevé el artículo artículo 52 de la Ley de Exporpiación forzosa, de 16 de diciembre de 1.954, modificado parcialmente por la ley 11/1.996, de 27 de diciembre, de Medidas de Dsiciplina Presupuestaria, pues se dan los requisitos y condiciones exigidos por el artículo 56.1 del Reglamento de 26 de abril de 1.957.
El trámite de información pública ha sido cumplimentado mediante la correspondiente publicación, entre otros anuncios oficiales, en el Boletín Oficial del Estado de 12 de abril de 1.999, en el que se promenorizan los bienes y derechos afectados de expropiación.
La Dirección de Servicios del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña ha remitido una valoración de los depósitos previos a la ocupación de los terrenos a expropiar que se concreta en 569.254.176 pesetas.
La declaración de urgencia de la ocupación de los bienes y derechos afectados por las expropiaciones a que da lugar la ejecución de las obras del proyecto corresponde acordarla en Consejo de Ministros, de conformidad con lo estipulado en el artículo 52 de la citada Ley de expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1.954".
El Acuerdo hace también referencia a los dictámenes y trámites preceptivos a los que se refiere en su exposición y de los que ya hemos dejado constancia.
Esta Sala en sentencia de 18 de mayo de 2002 ha sentado que "la excepcionalidad que, para declarar la urgente ocupación, prevé el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa no deriva de circunstancias de orden público o cualquier otra ajenas al proyecto sino de la imperiosa necesidad de ejecutar inmediatamente unas obras, que no permita emplear el procedimiento expropiatorio común u ordinario, cuya diferencia con el de urgencia no es otra que la de ser posible la ocupación de los bienes antes de tramitar el expediente administrativo de justiprecio, artículo 52.7ª de la Ley de Expropiación Forzosa".
Y en esa misma sentencia añadía que "esta Sala ha repetido incansablemente que para declarar la urgente ocupación de los bienes afectados por la expropiación, a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada, conforme a lo establecido concordadamente por los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 de su Reglamento, es necesario, en primer lugar, que concurran circunstancias excepcionales que exijan acudir a tal procedimiento y, en segundo lugar, que el acuerdo, en el que se declara dicha urgencia, esté debidamente motivado con la exposición de las indicadas circunstancias que lo justifican", Sentencias de 22 y 30 de septiembre, 3 de octubre y 3 de diciembre de 1992, 9 de marzo de 1993, 19 de septiembre de 1994, 23 de enero, 16 de marzo y 7 de mayo de 1996, 22 de diciembre de 1997, 3 de diciembre de 1998 y 19 de julio de 1999.
Partiendo de estas consideraciones es como la recurrente pretende obtener la nulidad del Acuerdo impugnado al que niega la urgencia que le legitime. Centra su argumento en el párrafo del Acuerdo en el que se afirma que:
"La urgencia de la ocupación de los bienes y derechos afectados por las obras previstas viene determinada por la necesidad de disponer a la mayor brevedad de los terrenos necesarios a fin de iniciar las obras, que, dada su relevancia y necesidad, constituyen una demanda social prioritaria que precisa atenderse, además debe darse cumplimiento al calendario previsto para actuaciones ya iniciadas que se incardinan con las ahora previstas, como la Depuradora del bajo Llobregat. Por ello es preciso acudir al procedimiento excepcional para la urgente ocupación de los bienes y derechos..."
Funda la crítica en que el Acuerdo resalta que hay una importante demanda social en orden al acometimiento de las obras para cuya realización se ha puesto en marcha el expediente de expropiación. Afirma que con esos criterios no puede existir una expropiación ordinaria puesto que todas gozarían de la condición de urgente cuando sólo son acreedoras a esa condición aquéllas en las que concurran situaciones excepcionales.
En esta línea la demanda se refiere también al párrafo de la exposición del Acuerdo en el que se habla de obras ya en marcha como la depuradora de aguas residuales del Prat del Llobregat y la disposición de superficies de espacios libres y parques superiores a los existentes y el incremento de superficie disponible para la ampliación del Puerto y el Aeropuerto de Barcelona. Concluye que todas esas razones pueden justificar la expropiación pero no su urgencia.
La Sala tiene declarado en sentencias de 3 de diciembre de 1.992 y 10 de diciembre de 1.997 que la apreciación de la urgencia en la expropiación constituye un concepto jurídico indeterminado que si bien debe alcanzar la única solución justa posible permite a la Administración un cierto margen de apreciación en la consideración de las circunstancias excepcionales y en la motivación del acuerdo de urgente ocupación.
Para ello es preciso conjugar la excepcionalidad que requiere el artículo 52 de la Ley con la motivación de las circunstancias que lo justifiquen y el contenido que exige el artículo 56 del Reglamento de 26 de abril de 1.957, que hace referencia expresa a los bienes afectados o al proyecto de obras en que se determina.
Teniendo en cuenta todo lo anterior del contenido del Acuerdo la Sala deduce que no concurre la excepcionalidad que impone el artículo 52 de la Ley de Expropiación forzosa puesto que en las circunstancias en que se produce la actuación administrativa no resulta precisa la urgente ocupación de los bienes afectados y la decisión adoptada no está suficientemente motivada.
Del propio Acuerdo así se desprende. El mismo se inserta en el Convenio de Colaboración en Infraestructuras y Medio Ambiente en el delta del Llobregat firmado entre distintas Administraciones Públicas Territoriales con intereses coincidentes en el ámbito geográfico sobre el que poseen competencias, firmado en abril de 1.994, y entre cuyas actuaciones figura el desvío y canalización del río Llobregat, proyecto que aprueba definitivamente la resolución de 20 de noviembre de 1.998 de la Secretaría de Estado de Aguas y Costas del Ministerio de Medio Ambiente, y que esta Administración encomendó en cuanto al estudio y preparación del expediente general de expropiación de los bienes y derechos afectados por el proyecto al Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña.
Lo que acredita el acuerdo con las razones que esgrime es que las obras son de especial importancia y afectan al interés general al que las Administraciones en ellas empeñadas sirven, pero esos fines pueden lograrse aplicando el procedimiento general o común de la Ley de Expropiación Forzosa, sin recurrir al de urgencia concebido para situaciones de excepcional urgencia que no existen o concurren en este supuesto. Proceder de otro modo es dejar sin razón de ser ni contenido al procedimiento general.
La trascendencia de las obras, que no se pone en duda, y sus efectos beneficiosos que el Acuerdo resalta, dimanan del hecho de que la ejecución del proyecto libera terrenos que son imprescindibles para ejecutar actuaciones ya en marcha como la depuradora del bajo Llobregat, y el que esos terrenos facilitarán la ampliación de instalaciones ya existentes como el Puerto y el Aeropuerto de Barcelona con las repercusiones a que también se refiere el Acuerdo relativas al desarrollo económico de Cataluña y España por medio de esas obras de interés general.
Pero como expone la demanda, y coincidimos en ese criterio, eso no justifica la excepcionalidad del procedimiento de urgencia. En consecuencia procede estimar la demanda y anular el Acuerdo recurrido que no es conforme a derecho.
No ha lugar a la imposición de costas al no concurrir en las partes las circunstancias de mala fe o temeridad a que se refiere el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción.
Vistos los artículos citados y demás de general aplicación
EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY
Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
Que debemos desestimar el recurso nº 318 de 1.999, interpuesto por el Procurador Don Jacinto Gómez Simón, en nombre y representación de Doña Angelina y Doña Carla y Doña Encarna contra acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de mayo de 1.999, por el que se declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la Expropiación Forzosa para la realización de obras del proyecto de desvío del río Llobregat desde el puente de MERCABARNA hasta el mar, con inclusión de medidas correctoras de impacto ambiental, que debemos anular por no ser conforme con el ordenamiento jurídico. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, , definitivamente juzgando, que deberá ser publicada en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez- Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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