STS, 5 de Julio de 2006

El Ayuntamiento de Pontevedra interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 1037/1996 contra la resolución del Director General de Telecomunicaciones del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, de fecha 4 de marzo de 1996, que acordó:

"Primero.- Declarar la extinción de las concesiones de servicio y demanial aneja cuyas referencias y titulares se relacionan en el Anexo a esta Resolución, debido a que, transcurrido el tiempo por el que fue otorgada la concesión, la solicitud de prórroga por parte del concesionario fue presentada fuera del plazo establecido al efecto en el artículo 36, punto 4, del Real Decreto 844/1989 .

La extinción de las referidas concesiones tendrá efectos desde la fecha de caducidad que para cada una de ellas se indica en el Anexo.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 27 del Anexo II del Real Decreto 1773/1994 , el concesionario deberá proceder al desmantelamiento de las instalaciones en el plazo máximo de tres meses contados desde la fecha de notificación de la presente resolución, incurriendo en caso contrario en las responsabilidades que se deriven de dicho incumplimiento".

En su escrito de demanda, de 19 de diciembre de 1997, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimando el presente recurso contencioso-administrativo y anulando y dejando sin efecto la resolución impugnada del Iltmo. Sr. Director General de Telecomunicaciones del 4 de marzo de 1996, declarar el derecho del Ayuntamiento de Pontevedra a obtener la prórroga de las concesiones de servicio y de dominio público radioeléctrico de su titularidad (referencia POPO-8200006); con expresa imposición de costas a la Administración demandada".

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 22 de mayo de 1998, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "confirmando en todos sus extremos la resolución recurrida".

Con fecha 27 de marzo de 2000 el Ayuntamiento de Pontevedra presentó escrito de ampliación de demanda y suplicó sentencia "anulando y dejando sin efecto las resoluciones impugnadas del Ilmo. Sr. Director General de Telecomunicaciones del 4 de marzo de 1996 y la presunta desestimatoria del recurso ordinario formulado contra ella, declarar el derecho del Ayuntamiento de Pontevedra a obtener la prórroga de las concesiones de servicio y dominio público radioeléctrico de su titularidad (Rfª. POPO-8200006); con expresa imposición de costas a la Administración demandada".

El Abogado del Estado contestó a dicha ampliación de demanda con fecha 12 de marzo de 2001 y suplicó sentencia "confirmando en todos sus extremos la resolución recurrida".

No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Novena, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 21 de octubre de 2003, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo nº 1037/96, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Saturnino Estévez Rodríguez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Pontevedra, contra la resolución dictada por la Dirección General de Telecomunicaciones de fecha 4 de marzo de 1996, confirmada por silencio del Ministro de Fomento, debemos anular y anulamos dichas resoluciones por no ser ajustadas al ordenamiento jurídico. No ha lugar a la imposición de las costas procesales causadas en esta instancia".

Con fecha 25 de febrero de 2004 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 476/2004 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por "infracción, por no aplicación, del art. 45 del Real Decreto 844/1989, de 7 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Desarrollo de la Ley 31/1997, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones , en relación con el dominio público radioeléctrico y los servicios de valor añadido que utilicen dicho dominio".

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por "aplicación indebida del Real Decreto 1773/1994, de 5 de agosto , y concretamente de los arts. 23 a 26 de su Anexo II , así como las disposiciones de carácter general de la Ley 30/1992, título sexto".

El Ayuntamiento de Pontevedra presentó escrito de oposición al recurso y suplicó sentencia "desestimando íntegramente el recurso de casación, confirmando la sentencia recurrida; o, subsidiariamente, para el supuesto de que se estimase el recurso de casación, se estime, al mismo tiempo, el recurso contencioso-administrativo entablado por esta representación, y se anulen y dejen sin efecto las resoluciones administrativas impugnadas, declarando el derecho del Ayuntamiento de Pontevedra a obtener la prórroga de las concesiones de servicio y de dominio público de su titularidad; todo ello con expresa imposición de costas a la Administración recurrente".

Por providencia de 1 de febrero de 2006 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 27 de junio siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 21 de octubre de 2003, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Pontevedra y anuló la resolución del Director General de Telecomunicaciones del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, de fecha 4 de marzo de 1996, que había acordado declarar la extinción de las concesiones de servicio y demanial aneja atribuida a aquella Corporación Municipal.

La Sala de instancia consideró como hechos probados los siguientes:

"a).- Con fecha 7 de julio de 1982, se otorgó al Ayuntamiento actor una concesión para el establecimiento y utilización de un enlace radioeléctrico particular, la cual se transformó en concesión administrativa de servicio público y demanial aneja por resolución de la Dirección General de Telecomunicaciones de 1 de marzo de 1991 (publicada en el BOE de 12 de marzo), en la que se establecía un tiempo de duración de la concesión de cinco años a partir del 14 de julio de 1990, prorrogable a petición del interesado en las condiciones establecidas en el art. 36 del RD 844/1989. b).- Con fecha 26 de julio de 1995, el Ayuntamiento recurrente presenta solicitud de prórroga de dicha concesión y, a continuación, consta en el expediente la resolución aquí impugnada por la que se declara la extinción de la concesión por haber transcurrido el tiempo de la misma, habiéndose presentado la solicitud de prórroga fuera de plazo (art. 36.4 del RD 844/1989 )."

La estimación del recurso contencioso-administrativo procedía, según el tribunal sentenciador, porque "[...], en el expediente administrativo no existe la menor constancia de que la Administración demandada hubiese tramitado procedimiento alguno para declarar la extinción de la concesión de servicio y demanial aneja de la titularidad del recurrente, por falta de solicitud de prórroga en plazo. En consecuencia, no constando que en el caso que nos ocupa se haya tramitado un procedimiento que haya servido de base a la resolución impugnada, resulta necesario apreciar su nulidad radical, porque no es que se hayan omitido trámites esenciales, sino que falta el procedimiento mismo, lo que supone que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido".

Esta Sala se ha pronunciado ya en diversas ocasiones sobre la cuestión que ahora es objeto de debate, referida precisamente a las declaraciones administrativas de extinción de las concesiones que incorpora la misma resolución del Director General de Telecomunicaciones de fecha 4 de marzo de 1996.

En efecto, mediante la nuestra de 30 de mayo de 2003 estimamos el recurso de casación número 6316/1998, interpuesto por el Abogado del Estado contra una sentencia de contenido similar a la ahora impugnada. En aquel supuesto el Ayuntamiento de Alcantarilla impugnaba la citada resolución del Director General de Telecomunicaciones de fecha 4 de marzo de 1996 que había declarado la extinción de la concesión de servicio y demanial aneja, una vez transcurrido el plazo por el que fueron otorgadas, sin que fuera solicitada prórroga por parte del concesionario en la forma establecida en el artículo 36 del Real Decreto 844/1989. La Sala de instancia apreció el mismo defecto al considerar que no figuraba "ninguna actuación procedimental que preceda a la adopción de la Resolución extintiva adoptada".

Casamos aquella sentencia tras hacer en la nuestra, entre otras, las siguientes consideraciones:

"[...] Es cierto que el ' Reglamento de desarrollo de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre , de Ordenación de las Telecomunicaciones, en relación con el uso del dominio público radioeléctrico y los servicios de valor añadido que utilicen dicho dominio', aprobado por el Real Decreto 844/1989, de 7 de julio, dispone en su artículo 36.1 que toda concesión se otorgará con carácter temporal; en el 36.4 que si el concesionario deseare prorrogar la concesión deberá solicitarlo con un mes de antelación a la finalización de la misma; y en el 45 a) que la concesión se extinguirá por el transcurso del tiempo para el que se otorga, sin concesión de prórroga.

Pero además, y con independencia de ello, es cierto que en el debate procesal no se cuestionó, ni por tanto debe cuestionarlo el órgano judicial, que al tiempo de dictarse la resolución administrativa impugnada (4 de marzo de 1996) había transcurrido el plazo para el que se otorgó la concesión, sin que el concesionario hubiera solicitado su prórroga.

[...] Así las cosas, hemos de estimar aquel primer motivo de casación, en el que se denuncia la infracción de esos artículos 36 y 45 y la aplicación indebida de los artículos 69 y 84.1 y 2 de la Ley 30/1992 , argumentando, en síntesis, que la extinción de la concesión se había producido ope legis sin necesidad de incoación de expediente y por el mero transcurso del tiempo sin haber solicitado la prórroga, limitándose la comunicación de la Administración a constatar una circunstancia de hecho que había producido sus efectos por ministerio de Ley.

En efecto, en un supuesto como el que ha quedado descrito, no era en realidad necesaria más actuación procedimental que la consistente en el dictado de la resolución declarando la extinción operada por ministerio de la ley.

A lo sumo, podría echarse en falta en abstracto, es cierto, el trámite de la previa audiencia del interesado. Pero esta omisión, relevante y transcendente en numerosos supuestos, no lo es, ya en concreto, en un caso como el de autos, en el que no se cuestionan ni los hechos ni las razones jurídicas en que se sustenta la decisión de la Administración, y en el que tal decisión no aborda más que una cuestión estrictamente jurídica, que, como tal, puede ser objeto de debate y contradicción, sin merma alguna del derecho de defensa, dentro de los cauces o vías de impugnación, ya administrativa, ya jurisdiccional.

En este orden de ideas, no ha de olvidarse: Que los defectos de forma sólo determinan la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados, y que esta regla, de relativización de los vicios de forma, que no determinan per se la anulabilidad, sino sólo cuando al vicio se anuda alguna de esas consecuencias, es también predicable, al menos en procedimientos de naturaleza no sancionadora como el que ahora nos ocupa, cuando el vicio o defecto consiste en la omisión del trámite de audiencia. Si el no oído dispone de posibilidades de defensa de eficacia equivalente, la omisión de la audiencia será o deberá calificarse como una irregularidad no invalidante. En otras palabras, los vicios de forma adquieren relevancia cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva y real de garantías. La indefensión es así un concepto material, que no surge de la sola omisión de cualquier trámite. De la omisión procedimental ha de derivarse para el interesado una indefensión real y efectiva, es decir, una limitación de los medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses. Limitación que, por lo expuesto, no cabe apreciar en el supuesto enjuiciado. En fin, el principio de economía procesal refuerza lo dicho, pues si lo susceptible de debate, y en realidad no debatido, es una estricta cuestión jurídica, cuya decisión no depende de elementos de prueba cuya disponibilidad se vea afectada por el paso del tiempo, sería contrario a aquel principio retrotraer las actuaciones para que la Administración volviera a adoptar la decisión que adoptó y que defiende como correcta en este proceso."

En la sentencia de 23 de junio de 2003 desestimamos otro recurso de casación (número 9833/1998 ) interpuesto por la empresa afectada contra la sentencia dictada el día 15 de julio de 1998 por la misma Sala de lo Contencioso Administrativo (en aquel caso, por su Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que, a diferencia de la precedente, en el recurso número 1077/1996 había confirmado la validez de la Resolución de la Dirección General de Telecomunicaciones de fecha 4 de marzo de 1996.

En lo que aquí importa, ante un motivo de casación en el que se aducía tanto la infracción del artículo 45 del Real Decreto 844/1989 como de los artículos 23, 24 y 25 del Real Decreto 1773/1994, de 5 de agosto , de adecuación de determinados procedimientos administrativos a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en materia de telecomunicaciones, reiteramos los argumentos de la sentencia de 30 de mayo de 2003 respecto de la ausencia de procedimiento. Y, por lo que se refiere al artículo 45 del Real Decreto 844/1989, reafirmamos que ciertamente era posible la citada prórroga de la concesión, pero que si, como entonces ocurría y constaba admitido por el propio recurrente y establecido por la sentencia de instancia, la solicitud de prórroga no se hizo con un mes de antelación, la concesión había quedado extinguida "como acertadamente expone la sentencia" de instancia.

A la luz de estos precedentes debemos estimar el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , tras analizar conjuntamente los dos motivos aducidos. En ellos se denuncia tanto la inaplicación del artículo 45 del Real Decreto 844/1989, de 7 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Desarrollo de la Ley 31/1997, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones, en relación con el dominio público radioeléctrico y los servicios de valor añadido que utilicen dicho dominio, como la aplicación indebida de los artículos 23 a 26 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1773/1994, de 5 de agosto (anexo II ), para el otorgamiento, modificación y extinción de concesiones en materia de telecomunicaciones.

El motivo será estimado pues, en efecto, constando que no fue solicitada en tiempo oportuno la solicitud de prórroga, el referido artículo 45 del Real Decreto 844/1989 legitimaba a la Administración para, sin más, proceder a declarar extinguida la concesión por el transcurso del tiempo para el que fue otorgada. No era preciso, según hemos mantenido en las sentencias anteriormente citadas a cuya exposición nos remitimos, acudir a un procedimiento específico distinto del mero dictado de la resolución que declaraba la extinción concesional operada por ministerio de la ley.

Casada la sentencia y en trance de "resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate" ( artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional) procede igualmente la desestimación del recurso contencioso-administrativo pues las alegaciones de la demanda versaban, en lo sustancial, sobre la nulidad del acuerdo por ausencia del procedimiento para su adopción, cuestión a la que hemos dado la respuesta ya expresada. Y si no era preciso procedimiento específico alguno, mal puede acogerse el argumento impugnatorio de que aquél incurrió en caducidad por el transcurso de seis meses entre el hecho determinante y la decisión final administrativa. Debiéndose añadir, por último, que el acuerdo declaratorio de la extinción no estaba subordinado a la necesidad de un pronunciamiento previo sobre la concesión de la prórroga extemporáneamente solicitada.

En cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , cada parte satisfará las de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimar el recurso de casación número 476/2004 interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada con fecha 21 de octubre de 2003 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 1037 de 1996, que casamos.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 1037/1996 interpuesto por el Ayuntamiento de Pontevedra contra la resolución del Director General de Telecomunicaciones del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, de fecha 4 de marzo de 1996 que declaró la extinción de las concesiones de servicio y demanial aneja atribuida a aquella Corporación Municipal.

Cada parte satisfará las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Óscar González.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.