STS, 9 de Abril de 2003

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Piélagos se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 29 de Marzo de 2000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 13 de Mayo de 2000, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida o subsidiariamente se revoquen parcialmente en coherencia con los motivos de casación articulados y fundamentados en el propio escrito de casación.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 6 de Noviembre de 2001, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Asociación para la Defensa de las Recursos Naturales de Cantabria) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 9 de Enero de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 6 de Marzo de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de Abril de 2003, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó en fecha 9 de Marzo de 2000, y en su recurso contencioso administrativo nº 1954/98, por medio de la cual se estimó el formulado por la "Asociación para la Defensa de las Recursos Naturales de Cantabria" (ARCA) contra el acuerdo del Ayuntamiento de Piélagos de fecha 25 de Septiembre de 1998, que aprobó el Estudio de Detalle (en adelante, ED) para la definición del vial previsto en el Plan General de Ordenación Urbana y señalamiento de alineaciones y rasantes de parcela correspondiente al paraje "Entre Lindes", de la localidad de Liencres, promovido por la mercantil "Grupo Zabalo Gutiérrez S.L.".

La Sala de instancia, como decimos, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló el ED impugnado. Lo hizo, en consonancia con las alegaciones que la Asociación actora había expuesto en la demanda con base en dos razones, que fueron las siguientes, tal como las resumimos: A) La primera, porque el Plan General, del que deriva el ED, es disconforme a Derecho al clasificar el suelo como urbano, no siéndolo en realidad. B) La segunda, porque el ED se ha extralimitado del ámbito territorial fijado en el Plan General, pues incluye parcelas de suelo no urbanizable y no está de acuerdo con la modificación del trazado del vial en el Plan General.

Contra esa sentencia ha formulado el Ayuntamiento de Piélagos recurso de casación, en el cual esgrime ocho motivos de impugnación, a los que vamos a responder seguidamente, si bien ya desde ahora anunciamos su desestimación.

En el primer motivo se alega infracción de los artículos 41, 42 y 43 de la L.J. en relación con su artículo 39, y de la jurisprudencia que lo ha interpretado. Se funda el motivo en la circunstancia de no haber aceptado la Sala de Cantabria la desviación procesal que se alegó en la contestación a la demanda consistente en que, habiéndose impugnado en el escrito de interposición sólo el acto de aprobación del ED, después en la demanda se realizó además otra impugnación distinta, a saber, la impugnación indirecta del Plan General, con base en la cual se estimó el recurso contencioso administrativo y se anuló el ED.

Esta Sala, al resolver el recurso de casación n 11803/98 (sentencia de 23 de Octubre de 2002), también formulado por el Ayuntamiento de Piélagos, contestó a igual argumento lo siguiente, plenamente aplicable ahora:

Respecto de la impugnación indirecta del Plan General y del Estudio de Detalle, repetiremos aquí lo que recientemente hemos dicho ante alegación semejante en el recurso de casación en interés de la ley nº 3458/2001, interpuesto también por el Ayuntamiento de Piélagos (Sentencia de 23 de Octubre de 2002):

El artículo 39-4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1956 (actual artículo 26-2 de la nueva Ley de 13 de Julio de 1998) dispone que "la falta de impugnación directa de una disposición de carácter general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior" (es decir, con fundamento en que la disposición general no es conforme a Derecho).

La claridad de esa norma excusa de mayores explicaciones, si bien no sobrarán las siguientes:

1. - No cabe confundir un recurso directo contra una disposición de carácter general (lo que es un auténtico recurso contra la norma) con un recurso indirecto (que no constituye propiamente un recurso contra la norma sino contra su acto de aplicación, con base en la ilegalidad de aquella; en este caso, la ilegalidad de la disposición no se esgrime como una pretensión autónoma sino sólo como un motivo de impugnación del acto).

2. - Por esa razón no es necesario que en el recurso indirecto se cite en el escrito de interposición la norma en cuya ilegalidad ha de fundarse, sino sólo el acto de aplicación que se recurre. La ilegalidad de la disposición es sólo un motivo de impugnación que, como tal, no tiene por qué expresarse en el escrito de interposición. Ni es procedente ampliar el recurso contencioso administrativo, dirigido contra el acto, a la disposición general cuya ilegalidad se alega, ya que en la impugnación indirecta el objeto procesal es el acto y no la disposición.

3. - El argumento del Ayuntamiento recurrente de que la posibilidad de la impugnación indirecta sólo la tienen las terceras personas que no hubieran utilizado previamente el recurso directo contra la disposición general o la misma persona pero sólo por motivos de impugnación diferentes, carece de todo apoyo normativo y jurisprudencial, significa una restricción de la legitimación no amparada por norma alguna y su aceptación sería tanto como dar al traste con una norma tradicional del contencioso administrativo español que, en cuanto carente de apoyo legal, violaría el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24-1 de la Constitución Española. El artículo 39-4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no establece excepciones ni condicionamientos y los Jueces y Tribunales no pueden establecerlos, en contradicción con aquel precepto constitucional.

El Ayuntamiento de Piélagos formula como segundo motivo de impugnación al amparo del artículo 88-1-c), a saber, la infracción de los artículos 203 y 204 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al no haber sido notificada a las partes la designación y el cambio de Magistrado Ponente en la instancia, que apareció como tal en la sentencia.

El argumento no es atendible.

Aun siendo ciertos los datos procesales en que se funda el motivo (y muy poco probable la tesis opuesta del error material en la consignación en la sentencia del nombre de la Sra. Magistrada ponente), no por ello han de conducir a la estimación del motivo.

La obligación que el artículo 203-2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial impone al Tribunal de notificar a las partes el nombre del Magistrado Ponente no tiene una finalidad caprichosa o meramente rituaria, sino material y específica: es un medio para que las partes puedan velar por la imparcialidad del Tribunal, recusando a aquellos Magistrados en quienes pueda concurrir alguna causa legal de recusación, lo que sería imposible si su identidad permaneciera desconocido para los litigantes.

Ahora bien, en la cumplida exposición de este motivo, (que casi alcanza los ocho folios), la Corporación recurrente no dice en absoluto que en la Sra. Magistrada que fue ponente en la instancia pueda concurrir una causa de recusación, limitándose sólo a consignar la existencia de la infracción procesal, desconectada de cualquier resultado material concreto. No es que este Tribunal exija en casos como el presente que en casación se alegue y se prueba la existencia de una causa de recusación en algún miembro de la Sala de instancia, (lo que ni siquiera sería procesalmente viable en esta vía extraordinaria que es el recurso de casación), pero sí que, al menos, la parte exponga o simplemente cite los hechos de los que pudiera a primera vista deducirse la probable existencia de una causa de recusación; es ésta una carga procesal bien liviana y razonable, de cumplimiento sencillo, y que puede evitar resultados procesales absolutamente perversos, como sería el de decretar una nulidad de actuaciones, con el consiguiente coste de esfuerzo y tiempo, para que, al fin de cuentas, la parte interesada no formulara recusación alguna por la inexistencia de causa legal para ello, inexistencia incluso quizá previamente conocida.

En tercer lugar se alega infracción de los artículos 259 de la L.E.C. y de los artículos 43 y 80 de la L.J. por incongruencia omisiva, "al no exponer las razones por las que opta decididamente y de modo exclusivo por las tesis de la actora frente a las sustentadas por el Ayuntamiento, a las que no presta la mínima atención ni siquiera para rebatirlas o para manifestar el por qué de su inaplicación al caso".

Tampoco este motivo puede ser aceptado.

En su contestación a la demanda, el Ayuntamiento de Piélagos dedicó la primera parte de sus fundamentos de Derecho a negar que la entidad actora hubiera actuado de forma procesalmente correcta para poder impugnar indirectamente el Plan General (fundamentos de Derecho primero y segundo) dedicando apenas unas líneas y sólo en plano hipotético al problema de la naturaleza urbana o no urbana del suelo, y, la segunda, que llamó fondo del asunto, la dedicó a la extralimitación del ED, llamando la atención sobre la falta de definición del Plano C-1 del Plan General, sobre la poca fiabilidad de los planos catastrales y sobre la opinión de los técnicos municipales, que incluso se condicionaba al resultado contrario de la prueba procesal que habría de practicarse.

La Sala de instancia no rebate uno a uno los argumentos de la contestación a la demanda, pero no cabe duda que resuelve el pleito con suficiente y acertada motivación. En efecto, después de contestar al Ayuntamiento sobre la posibilidad de la impugnación indirecta del Plan General (con cita de su anterior sentencia de 14-9-1998, dictada en el recurso contencioso administrativo 1721/96, en el cual, como se deduce de nuestra sentencia de 23 de Octubre de 2002, dictada en el recurso de casación nº 11803/98, se impugnó una licencia concedida por el Ayuntamiento y en el que también fue demandante la Asociación aquí actora), después de ello, estudia, con cita de otra sentencia anterior, la doctrina jurisprudencial del carácter reglado del suelo urbano y valora la prueba pericial practicada en el pleito, llegando a la conclusión de que el suelo no es urbano por no contar con los servicios urbanísticos exigidos y no encontrarse en la malla urbana.

Con este argumento hubiera bastado para estimar el recurso contencioso administrativo. Lo que después razona la Sala en el fundamento de Derecho sexto es sólo a mayor abundamiento, aunque no lo diga, y en él valora la prueba pericial, luego de una lectura atenta de la misma (como lo demuestra la cita pormenorizada que hace de cifras y porcentajes), y lo hace confiando en los razonamientos del perito y no en la afirmación que el Ayuntamiento dio en su contestación a la demanda.

Esta operación de la Sala de instancia y su explicación podrá no ser aceptada por el Ayuntamiento de Piélagos, pero constituye una respuesta suficiente a las alegaciones de las partes y, en concreto, a las bastante escuetas del Ayuntamiento, (el cual, incluso, no hizo en su contestación ninguna sobre el problema básico de la naturaleza del suelo, ni con referencia al criterio de los servicios ni al de la consolidación).

Así pues, los hechos de los que partió el Tribunal de instancia para tomar su decisión fueron los adecuados según las alegaciones de las partes, y este Tribunal Supremo no puede, ni siquiera acudiendo al remedio de la integración de los hechos (artículo 88-3 de la L.J. 29/98), partir de otros distintos que alterarían la valoración que de la prueba ha hecho la Sala de Santander.

A continuación se alega la infracción del artículo 632 de la L.E.C., al haberse vulnerado las reglas de la sana crítica en la apreciación de la prueba pericial.

Tampoco este motivo puede ser aceptado, ya que la valoración que de una prueba hizo el Tribunal de Cantabria no es absurda, irracional o arbitraria. Y ello es así por las siguientes razones:

1. - El que el Sr. Perito advierta, lo que le honra, la poca precisión de los planos que le dijeron que manejara (lo que le llevó, por cierto, a usar otro obtenido del Centro de Gestión Catastral, más actual y preciso, que, en su opinión, demuestra más ostensiblemente las diferencias), no impidió que el Sr. Perito llegara, aún con esas cautelas, a unas conclusiones claras y precisas, que la Sala aceptó, en uso de sus facultades de valoración de la prueba pericial.

2. - El que la Sala de instancia nada diga del criterio de la consolidación carece de trascendencia: la pregunta a que el Sr. Perito contestó (y consiguientemente, la respuesta que dio) son igualmente ineficaces: pues ni en aquélla ni en ésta aparece cuál es el área concreta y específica que ha de tenerse en cuenta para hacer el cómputo, según el Plan, y ni siquiera si el Plan señala alguna.

En el motivo quinto se alega la infracción del artículo 1218 del C.C. en relación con el 596-3 de la L.E.C., al haber ignorado la Sala la fuerza probatoria de ciertos documentos públicos obrantes en el expediente.

Esos documentos no se citan específicamente en el motivo, (con fecha y contenido), lo que no es correcto procesalmente, habida cuenta de la relevancia que la propia parte les da.

Pero, en todo caso, ni el informe del Sr. Arquitecto Municipal de 18 de Septiembre de 1998 ni el del Secretario de la misma fecha, estudian para nada el problema de la clasificación del suelo, limitándose el primero a decir que sigue los dictados del Plan General, lo que, como puede comprenderse, es totalmente insuficiente en un pleito en el que la parte actora comienza precisamente afirmando la ilegalidad del Plan General en esta materia.

Y respecto de la posible extralimitación del ED, valga lo que decimos a continuación.

La Sala de instancia no dice expresamente que en la comparación entre los documentos obrantes en el expediente administrativo y la prueba pericial opte por dar prevalencia a ésta. Ahora bien, de esa circunstancia no puede deducirse nada más y nada menos que el Tribunal de Santander haya ignorado los documentos obrantes en el expediente administrativo. Lo que dice, bien expresivamente, es que da prevalencia a la prueba pericial. Dice así: "... el informe pericial emitido en sede jurisdiccional corrobora...". Pues bien, esta Sala cree que esa forma de expresar la valoración de la prueba, como comparación conjunta de las obrantes en el pleito y en el expediente administrativo, es correcta y suficiente, a la vista sobre todo de la extensión, precisión y seriedad que mostró en su informe el Sr. Perito, (designado a la suerte), a salvo lo que hemos dicho y diremos sobre la clasificación del suelo urbano por consolidación.

Se alega después la infracción del artículo 78 del T.R.L.S. de 9 de Abril de 1976 en relación con el 21 del Reglamento de Planeamiento.

Se dice que el suelo de que se trata es urbano por el criterio de la consolidación, ya que el Sr. Perito manifiesta no poder determinar, ni por lo tanto afirmar, que en los terrenos situados en el ámbito litigioso fuera insuficiente el grado de consolidación.

Ocurre que ni en el expediente administrativo ni en la contestación a la demanda se encuentra la afirmación de técnicos municipales que hayan dicho que esos terrenos son urbanos por el criterio de la consolidación. Este Tribunal Supremo no ha encontrado una tal afirmación concreta y específica ni en el expediente (donde el Sr. Arquitecto Municipal se limitó a afirmar que el suelo era urbano porque lo decía el Plan; véase respuesta 2.b) a las alegaciones de ARCA), ni en la contestación a la demanda (donde, y sólo en hipótesis, se alegó en cuatro líneas algo sobre urbanización básica, y no desde luego sobre el criterio de la consolidación).

Así que queda sólo, sobre este extremo, lo que dijo el Sr. Perito judicial. Y lo que dijo tiene muy poco valor, porque ni la pregunta ni su respuesta especifican cuál es el área que ha de tomarse en cuenta y que sólo puede ser diseñada por el propio Plan, (..."en la forma en que el Plan determine...", según el artículo 78-a) del T.R.L.S. de 1976).

En el motivo séptimo se alega infracción del artículo 14 del TR-1976, 91 del TR-1992 y 65 del Reglamento de Planeamiento, preceptos que prevén que los ED pueden "reajustar alineaciones y rasantes".

Dejando al margen el hecho de que este motivo, constatada la disconformidad a Derecho del ED a causa de la ilegalidad del Plan General (al clasificar como urbano un suelo que no lo es), resulta ya inútil porque no puede servir de base a la casación de la sentencia recurrida; dejando aparte esa circunstancia, hemos de precisar que esa función de reajustar alienaciones y rasantes no contiene la de variar el límite del suelo urbano establecido en el Plan General, incluyendo parcialmente fincas clasificadas como suelo no urbanizable, ni el desplazamiento al Este de ciertas parcelas catastrales en nada menos que 28 metros. Estas determinaciones del ED son puras y simples infracciones del Plan General.

Finalmente se alega la infracción del artículo 1214 del Código Civil, al no haber probado la parte actora los hechos que ha alegado en su favor.

Esa prueba sí se ha realizado, y es la pericial llevada a cabo por un perito designado a la suerte, y que ha emitido un muy serio dictamen pericial, debidamente valorado por la Sala de instancia.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar al Ayuntamiento de Piélagos en las costas del mismo (artículo 139-2 de la L.J. 29/98). En virtud de lo dispuesto en su aparado tercero, esta condena en costas sólo alcanza a la cifra global, por todos los conceptos, de 3.000'00 euros, visto el contenido y características de la oposición de la parte recurrida en esta vía casacional.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.