STS, 17 de Mayo de 2003

UTE Cervera promovió recurso de alzada per saltum, ante el Consejo de Ministros, con fecha de 12 de julio de 2000, impugnando las liquidaciones claves 13-L-3020 y 13-L-3021, de la Tasa Código 17001, por Dirección e Inspección de Obras, en relación con las obras Autovía variante de Cervera, de Madrid a Francia por Barcelona, N-II, punto kilométrico 516 al 523, conexión del Eix Transversal y Acceso al Polígono Industrial de Lérida, estimando que el Decreto 137/1960, aplicado para su exacción no se ajusta a la legalidad.

Ante la falta de resolución expresa, UTE Cervera estimó presuntamente denegado el recurso y el día 11 de abril de 2001 presentó escrito de recurso contencioso y, posteriormente, el día 16 de febrero de 2002, formalizó demanda en la que alegó como Hechos los siguientes:

1. - UTE Cervera se constituyó mediante escritura pública otorgada en Madrid el 13 de enero de 1998, para la realización de las obras Autovía Variante de Cervera, C N-II de Madrid a Francia por Barcelona, PK 516.600 a 523.00.

2. - El contrato administrativo para la ejecución de las obras fue otorgado el 2 de febrero de 1998.

3. - El contrato se suscribió bajo la modalidad de abono total del precio a la recepción de la obra terminada, conforme al art. 7 del Real Decreto 704/1997, de 16 de mayo.

4. - La Demarcación de Carreteras del Estado en Cataluña designó Ingeniero DIRECCION000 de las Obras a don Bruno .

   En la modalidad contractual elegida desaparece la medición de la obra ejecutada y la emisión de la certificación correspondiente de obras.

   Así se le hizo constar a la Subdirección General de Administración y Gestión Financiera del Ministerio de Fomento, en comunicación de 17 de diciembre de 1999.

5. - La única certificación emitida por el DIRECCION000 Facultativo de las obras de referencia es la que figura en el expediente administrativo, folio 2, de fecha 29 de abril de 2000.

   A pesar de todo lo anterior, el 12 de junio de 2000 se giró a la actora la liquidación de tasa por Gestión de Dirección e Inspección de Obras, nº 950001083104, sin acompañar justificante alguno.

6. - La liquidación ascendió a 135.943.290 ptas., siendo obvio que el DIRECCION000 Facultativo de Obras, junto con los ayudantes de que se haya servido, en una obra que ha durado dos años, y en la que ha emitido una sola certificación, no puede percibir honorarios por tal importe.

7. - El importe de la ejecución de la obra no guarda relación con los servicios de Dirección e Inspección a cargo del DIRECCION000 Facultativo, por lo que al elegir aquél como base liquidable se desnaturaliza la tasa y se grava una supuesta manifestación de capacidad económica del sujeto.

8. - UTE Cervera ha abonado una tasa que representa el 4% del importe de la ejecución de la obra, por lo que si el beneficio industrial del contratista se fija legalmente en el 6% es obvio que la actora ha soportado mayor coste fiscal que los beneficios reportados por dicha obra, evidenciándose así el carácter confiscatorio del tributo.

9. - La norma aplicada para la exacción, el Decreto 137/1960, de 4 de febrero vulnera el principio de equivalencia de las tasas, así como el de no confiscatoriedad, y en último término el de legalidad.

   Pues si bien la Ley de Tasas de 1989 mantuvo las vigentes hasta entonces fijó como límite temporal el principio de legalidad, el cual, once años después, no ha sido cumplido, al no poderse entender por tal la sucinta referencia que la Ley de 1998 (sic) hace a la misma, incluyéndola en el listado de tasas a exigir por la Administración estatal.

10. - Las objeciones anteriores concurren en la tasa girada.

    Se acompaña como documento num. Tres copia del contrato de obras.

11. - Interpuesto el recurso de alzada per saltum, el mismo ha sido denegado presuntamente por silencio administrativo.

    Alegó los Fundamentos de Derecho que estimó pertinentes y Suplicó una sentencia por la que se declare la nulidad de las liquidaciones, por no resultar conforme a Derecho el Reglamento aplicado para la exacción y cálculo de la cuota de la tasa a la que se contraen.

Conferido el correspondiente trámite, el Abogado del Estado contestó a la demanda, en escrito presentado el 12 de abril de 2002, en el que alegó los siguientes Hechos:

Único.- Se rechazan las valoraciones contenidas en el relato fáctico de la demanda.

Expresó los Fundamentos de Derecho que estimó pertinentes y terminó suplicando la declaración de inadmisibilidad del recurso, y subsidiariamente su desestimación.

Sin recibimiento a prueba, la Sala concedió el trámite de conclusiones a las partes, que lo evacuaron por su orden e insistieron en las respectivas pretensiones de sus escritos principales.

Finalmente se señaló el día 6 de mayo de 2003 para votación y fallo, en que tuvo lugar.

Habiendo opuesto la representación del Estado la excepción de inadmisibilidad de la demanda, se impone resolverla ante todo, según dispone el art. 68.1.a) de la Ley de la Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio.

Funda la excepción el Abogado del Estado en que, al tratarse de liquidaciones tributarias, su revisión corresponde a los Tribunales Económico-Administrativos, por lo que se debió formular la oportuna reclamación ante el Tribunal Regional de Cataluña, o alternativamente, per saltum, ante el Tribunal Central.

Está acreditado en las actuaciones que la Demarcación de Carreteras del Estado en Cataluña, órgano periférico perteneciente a la Dirección General de Carreteras, del Ministerio de Fomento, giró dos liquidaciones a UTE Cervera, ambas de fecha 29 de abril de 2000, con números de justificante 950001083104-4 y 950001083105-3, por importes respectivos de 135.943.290 y 9.485.257 ptas.

Sin duda, la competencia ordinaria para conocer de una revisión de las mismas correspondía o bien al propio órgano de quien procede el acto, merced al recurso de reposición que autoriza el art. 1 del Real Decreto 2244/1979, de 7 de septiembre, por el que se Reglamenta el Recurso de Reposición previo al Económico-Administrativo, o bien en primera instancia, al Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña, a través de la oportuna reclamación económico- administrativa, en virtud de la competencia asignada por el art. 10 del Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, de Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas.

Pero en el caso presente, la recurrente acudió a la vía excepcional que autoriza el art. 107.3 de la Ley de la Jurisdicción ya citada, al acudir directamente al órgano de quien procedía el acto, ésto es, el Consejo de Ministros.

El Abogado del Estado ha argüido que en materia tributaria debe prevalecer el num. 4 del mismo precepto, que remite a su legislación específica las reclamaciones económico-administrativas.

Pero esta Sala ha apurado al máximo las posibilidades de coexistencia del recurso per saltum con el régimen propio de dichas reclamaciones, declarando en tres ocasiones al menos la posibilidad de utilizar el recurso per saltum para obtener la nulidad de liquidaciones tributarias, siempre que se utilice con toda su pureza, sin mezclarlo con la otra vía procedimental, pues ambas son incompatibles.

Abrió el camino la sentencia de 22 octubre 1997, Recurso contencioso-administrativo núm. 832/1994, en la que, entre otros razonamientos, se afirmó que el recurso de reposición previo a la vía económico-administrativa o, directamente, ésta, ya existía durante la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y, sin embargo, se consideraba admisible en materia tributaria el recurso «per saltum» del entonces artículo 113.2 de la dicha Ley de 1958 y que, aunque la Disposición Adicional Quinta.2 de la Ley 30/1992 no prevé expresamente -como lo hace su párrafo 1- la aplicación subsidiaria de sus propias disposiciones para la revisión en vía administrativa de actos dictados en materia tributaria, no debe desconocerse, partiendo del hecho de que la interpretación literal no es más que un primer paso en el elenco de los criterios hermenéuticos fijados en el artículo 3.1 del Código Civil, que las disposiciones de la Ley 30/1992 son también aplicables con carácter supletorio, pues, entre otras normas, el artículo 9.2 de la Ley General Tributaria, establece que «tendrán carácter supletorio las disposiciones generales del Derecho Administrativo y los preceptos del Derecho Común»; y que, por último, la Disposición Adicional Quinta de la Ley 30/1992 no tiene, en realidad, otra finalidad que la de salvaguardar en su integridad la normativa específica por la que se rige la materia tributaria ante la promulgación de una nueva Ley sobre el procedimiento administrativo, conservándose de esta forma el «statu quo» existente en la referida materia a la entrada en vigor de la citada Ley.

Vino después la sentencia de 14 junio 1999, recurso contencioso-administrativo núm. 197/1998, en el que también se salvó la excepción de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía del Estado, entendiendo, como ahora, que se estaba en presencia de un recurso contencioso-administrativo, producido contra un acto de naturaleza tributaria, en el cual, en vez de seguir las vías económico-administrativa y jurisdiccional correspondientes, se había acudido a impugnar el acto directamente ante el Consejo de Ministros con apoyo en un vicio de ilegalidad del Reglamento en cuya virtud se produjeron los actos administrativos inicialmente impugnados, insistiendo en que la inadmisibilidad debía declararse en virtud de la disposición adicional quinta , ap. 2, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece que la revisión de actos en vía administrativa y en materia tributaria se ajustará a lo dispuesto en los arts. 153 a 171 de la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de la misma, debiendo significarse que la propia Ley 30/1992 excluye de su ámbito material todas las reclamaciones y recursos en materia tributaria, incluida la aplicación de la vía impugnatoria prevenida en el art. 107.3, párrafo 2º, de la propia norma -mantenida, por cierto, tras la Ley de Reforma 4/1999, de 13 de enero-, según el cual, «los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición».

La referida sentencia de 14 de junio de 1999, en su Fundamento Tercero, rechazó este criterio, aduciendo que -al igual que ocurre en el presente supuesto-, aparte de que la representación del Estado no especificaba la concreta causa de inadmisibilidad que sería aplicable del elenco de las consignadas en el art. 82 de la Ley Jurisdiccional de 1956, entonces aplicable, aunque no podría ser, lógicamente, otra que la comprendida en el ap. c), en relación con el 37, hoy la del ap. c) del art. 69, en relación con el 25, de la Ley Jurisdiccional vigente es lo cierto que la aplicación preferente de los procedimientos administrativos en materia tributaria y la previsión legal -disposición adicional quinta - de la Ley 30/1992, ya citada, no constituye, como ya declaró la Sentencia de 22 de octubre de 1997, argumento que excluya la aplicación, con carácter supletorio, de los principios generales que sobre los recursos administrativos establece el Título VII de la precitada Ley 30/1992, afirmando textualmente que "El recurso administrativo «per saltum» del art. 107.3 de la Ley Procedimental Común es, pues, una vía impugnatoria hábil en el marco de las actuaciones tributarias, al margen de las vías clásicas del recurso de reposición previo a la reclamación económico-administrativa y de esta última misma".

La sentencia de 14 de junio de 1999, por cierto, cita también otros tres precedentes del criterio asumido, contenidos en las sentencias de esta misma Sala de 15 de junio de 1995, relativa a una petición de devolución de ingresos indebidos por cotizaciones adicionales por horas extraordinarias, 11 de octubre de 1997 y 31 de enero de 1998, dictadas en materia de liquidación de cuotas camerales permanentes de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid.

Concluimos con la cita de la sentencia de 8 de octubre de 2001, recurso contencioso- administrativo num. 1475/2000, que avanza en esta línea jurisprudencial en el sentido de precisar que la utilización del recurso per saltum presupone, lógicamente, que el tema controvertido no se esté discutiendo, paralelamente, en las vías administrativas o jurisdiccionales previstas legalmente como ordinarias, excluyéndose que pueda ser utilizada por la parte recurrente en paralelo con la vía económico-administrativa, ante el contrasentido que supondría la posibilidad de resoluciones contradictorias.

Los razonamientos y precedentes citados conducen a la desestimación de la excepción de inadmisibilidad en el presente supuesto en que, además, consta que la vía del num. 3 del art. 117 es la única utilizada por la recurrente.

Debemos, en consecuencia, pasar a examinar la invocada ilegalidad del Decreto 137/1960, de 4 de febrero.

Opone la recurrente, en primer término, la nulidad radical y absoluta del Decreto 137/1960, de 4 de febrero, en que se fundan las liquidaciones impugnadas, imputándole la vulneración de los artículos 31 y 133.1 CE, 2 LGT, 10 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, de 13 de abril, así como del art. 26 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, preceptos que establecen el principio de legalidad en materia tributaria.

Al respecto ha de recordarse que la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales, de 26 de diciembre de 1958, estableció que los tributos de tal naturaleza existentes en la referida fecha, y no arbitrados por una ley, quedarían suprimidos de no ser convalidados, con o sin modificación, en el plazo de seis meses, contados desde su entrada en vigor, plazo que fue prorrogado hasta el 31 de diciembre de 1959 por el Decreto Ley de 9 de julio del mismo año, dentro de cuya prórroga se promulgó el Decreto 2306/1959, de 24 de diciembre, el cual convalidó sin modificación de bases, tipos o tarifas, las siguientes tasas del Ministerio de Obras Públicas: canon de regulación de los ríos y tarifas de riego y de prestación de trabajos facultativos de vigilancia, dirección e inspección de la explotación de obras y servicios públicos a cargo del Ministerio indicado.

En este contexto apareció, poco después, una extensa serie de Decretos, en la que se inscribe el ahora impugnado, 137 de 1960, de 4 de febrero.

Como dijo la sentencia de esta Sala de 20 de febrero de 1999, recurso de casación 7892/1992, desestimando similar impugnación dirigida contra los Decretos 133, 138 y 144 de 1960, todos ellos relativos a tasas y exacciones en materia de tarifas de riego y aprovechamientos hidráulicos, el principio de reserva de Ley, fue introducido en materia tributaria por la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales citada y después por la Ley General Tributaria 230/1963, de 28 de diciembre, ésta en diversos preceptos, singularmente por lo que ahora interesa en el art. 10, pero con referencia a las exacciones anteriores a su vigencia no podían tener la fuerza y significación que adquirieron después, sobre todo a la luz de los criterios que brindan los artículos 31.3 y 133.1 CE -citados como infringidos por UTE recurrente-, así como la copiosa jurisprudencia constitucional y de esta Sala citada asimismo por dicha UTE.

Los Decretos que acabamos de citar cuentan con los títulos de legalidad que les suponen las leyes preconstitucionales de 7 de julio de 1911 y 24 de agosto de 1933, que, de alguna manera, como razonó la sentencia citada, seguida por otras muchas -sentencias de 4 de octubre de 1995, con cita de otras siete más, 10 de febrero y 23 de septiembre de 1997, 20 de febrero y 19 de junio de 1998-, realizaron al menos una previsión legal del establecimiento de dichas tasas.

Y de la misma manera el Decreto 137/1960 invoca en su preámbulo la Ley de Presupuestos de 30 de junio de 1896 (Gaceta del 2 de julio) que ratificó la Instrucción de 9 de abril de 1886, al imputar los devengos facultativos a los contratistas de obras públicas.

El Decreto cumplió, por tanto, con la finalidad de convalidar la tasa por prestación de trabajos facultativos de replanteo, dirección, inspección y liquidación de las obras realizadas mediante contrato, según dispuso la citada Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales.

Por todo ello, debemos mantener la validez del Decreto cuestionado.

Afirmada la legalidad del Decreto impugnado, los restantes argumentos utilizados por la UTE recurrente no pueden siquiera ser examinados, pues la vía impugnatoria utilizada descansaba exclusivamente en la tésis de la ilegalidad del instrumento normativo habilitador de la tasa.

No pueden, en el seno del recurso per saltum, abordarse cuestiones -como la adecuación coste de la tasa y servicio prestado-, que tenían su lugar exacto de discusión en la vía económico- administrativa, la cual no puede ser entreverada con la propia del recurso contencioso directo del art. 107.3 de la Ley 30/1992, como precisó la doctrina que desarrollamos en el segundo de los Fundamentos.

En este sentido, la objeción que opone el Abogado del Estado está perfectamente ajustada al iter escogido por la entidad recurrente.

Tan solo el argumento de la confiscatoriedad, que también opone la entidad recurrente, podría examinarse desde el punto de vista de la impugnación por razones de legalidad, apurando los límites estrictos de dicho planteamiento.

Pero este argumento descansa siempre en una afirmación muy simple, cuota por encima de la riqueza que sirve de sustrato a la base imponible, superioridad que no ha sido demostrada, como tampoco se ha acreditado el menoscabo patrimonial sufrido por la recurrente, y para cuya apreciación no basta ni con la minoración de la ganancia esperada (de todos modos, el coste de la tasa debió ser previsto por la contratante) ni con el elevado coste de la misma.

En este sentido no se puede apreciar la infracción del art. 31.1 C.E.

Por ello debemos desestimar el recurso, sin hacer imposición de costas, a tenor de lo que dispone el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción 29/1998.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.