STS, 10 de Abril de 2001

En la indicada fecha de 7 de noviembre de 1995, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 270/1995, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: Primero.- DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por OLTRA,

11 S.A. contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo central de 25 de septiembre de 1991, de que se hizo suficiente mérito, por entender que se ajusta a Derecho. Segundo.- DESESTIMAR las demás pretensiones de la actora. Tercero.- No hacer especial pronunciamiento sobre costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la entidad OLTRA 11 S.L. preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por el ABOGADO DEL ESTADO recurrido su oportuno escrito deoposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 4 de abril de 2001, fecha en la qua ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Los hechos determinantes de las presentes actuaciones son, en esencia, los siguientes:

1. El 19 de octubre de 1990, la empresa OLTRA 11 S.L. presentó escrito en la Delegación de Hacienda de Madrid en solicitud del aplazamiento y fraccionamiento del pago de la deuda tributaria, ya liquidada, por el importe de 25.191.000 pesetas, correspondiente al gravamen complementario de la Tasa Fiscal sobre el Juego, creado por la Ley 5/1990, de 29 de junio, referente a las máquinas recreativas del tipo "B" y "C", alegando, en síntesis, (a), que, dada la entidad de la deuda, se le había producido una grave tensión de tesorería que no había podido prever ni paliar, ahora, con nuevas medidas; (b), que se había visto obligada a destruir parte de sus activos y a reducir parte de sus plantillas; (c), que, si no se le concedía el fraccionamiento solicitado, se vería obligada a mayor destrucción de activos y de puestos de trabajo y a la declaración judicial de suspensión de pagos; y, (d), que instaba, pues, además, la dispensa de garantías, por carecer de bienes y no poder presentar aval bancario, o la concesión del fraccionamiento con la garantía de prenda sin desplazamiento.

2. En escrito fechado el 20 de octubre del mismo año 1990, OLTRA 11 S.L. expuso a la Delegación de Hacienda de Madrid, como complemento del anterior escrito, que podrían servir como garantía del fraccionamiento instado las fianzas que, por valor de 35.000.000 pesetas, tiene constituídas en la Caja General de Depósitos, en base a lo que señalan los artículos 28.1 y 2, 48.1 y 51.2.c) del Real Decreto 593/1990, de 27 de abril, aprobatorio del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar.

3. El 22 de noviembre de 1990, la Dirección General de Recaudación del Ministerio de Economía y Hacienda acordó desestimar el aplazamiento y fraccionamiento solicitados, porque "no se aprecia en dicha solicitud el requisito de falta de tesorería que establece el artículo 55.1 del Reglamento General de Recaudación, RGR, aprobado por el Decreto 3154/1968, de 14 de noviembre" (vigente al tiempo de los hechos).

4. Interpuesta reclamación económico administrativa contra el citado acuerdo, el TEAC lo confirmó, mediante resolución de 25 de septiembre de 1991, en razón a que, (a), el artículo 52.1 del RGR de 1968 dice que "liquidada que sea la deuda tributaria, la Administración podrá, graciable y discrecionalmente, aplazar o fraccionar el pago de la misma, previa petición de los obligados"; (b), habiendo hecho uso Oltra 11 S.L. de tal facultad, la Dirección General de Recaudación la denegó por los motivos antes expuestos, pues, según el artículo 55.1 del propio RGR, sólo son estimables las solicitudes de aplazamiento y fraccionamiento de pago "cuando la situación de la tesorería -de la solicitante-, discrecionalmente apreciada por la Administración, le impida efectuar el pago"; (c), cuanto alega Oltra 11 S.L. sobre su situación de tesorería ha sido examinado y valorado por la Dirección General de Recaudación, pues la motivación del acuerdo denegatorio impugnado consiste en que no se aprecia que la falta de tesorería de la reclamante le impida efectuar el pago de la deuda cuyo fraccionamiento solicita; y, (d), derivándose del examen de las actuaciones que la tramitación del expediente se ajusta a las normas procedimentales en vigor, se entiende que no existen motivos, en este caso, para revocar el acuerdo denegatorio que, en uso de sus facultades discrecionales, ha dictado la Dirección General de Recaudación.

5. Formulado, contra la resolución del TEAC, el recurso contencioso administrativo número 270/1995, la Sección Octava de la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional lo ha desestimado, en sentencia de 7 de noviembre de 1995, en base a que: (a), no pueden invocarse con éxito ni vocablos que, desconectados del Texto de la norma, parezcan implicar una obligación para la Hacienda, como el de «concederán» a que alude la parte recurrente, recogido en el art. 53.2, del Reglamento de referencia, que, por otro lado, se matiza con referencia a los «casos», «condiciones» y «procedimiento» regulado en el Capítulo VII, Título I, Libro I de aquél, y se concreta en qué Autoridades «concederán», lógicamente en su caso, los aplazamientos solicitados, pero sin imponer a nadie tal concesión, ni tampoco preceptos como el del art. 34.4 de la Ley General Presupuestaria, añadido por la Ley 4/1990, de 29 abril, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, que sigue haciendo referencia a los «casos» contemplados en el Reglamento General de Recaudación, y que sólo incluye excepciones a la regla general de exigencia de garantías para poderse conceder el aplazamiento o fraccionamiento de las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública, pero que, en ningún caso, dispone la obligación de conceder tales medidas, graciables y discrecionales, se insiste, como además, no podía ser de otro modo; (b), Tampoco pueden acogerse las pretensiones de la actora en orden a un pretendido derecho a obtener el aplazamiento y fraccionamiento que solicita sin garantías, o, como expresa, a un derecho a la dispensa de garantías, puesto que, siendo lapropia concesión de aquellas medidas graciable y discrecional, con mayor razón, si es que cabe, ostentaría el mismo carácter su concesión sin garantías, frente a la regla general, de la exigencia de estas que resulta con claridad del art. 56 del mencionado Reglamento, con las únicas salvedades del art. 34.4 de la Ley General Presupuestaria, una de ellas referente a una cifra de deuda, que aquí no concurre, y otra alusiva a aspectos, como el de que el deudor carezca de bienes suficientes para garantizar la deuda y la ejecución de su patrimonio afecte al mantenimiento de la capacidad productiva y del nivel de empleo de la actividad económica respectiva, o de que se produjeran graves quebrantos para los intereses de la Hacienda Pública, que, obviamente, y por lo que razonado queda, no concurren simplemente porque el deudor los invoque a su favor, sino que han de alegarse y acreditarse, correspondiendo a la Administración, también discrecionalmente, la apreciación de su existencia, como es propio de las medidas de referencia e incluso de la propia apreciación de la situación de la tesorería del deudor, a tenor del art. 55 del Reglamento aplicable, lo que impide también entender que la dispensa de garantías constituya un derecho para aquél y una obligación a cargo de la Hacienda Pública; (c), En el supuesto de autos el Director General de Recaudación, con fecha 22 de noviembre de 1990, desestimó la petición de aplazamiento formulada por la hoy actora para el pago de la deuda tributaria de que se trata, por razón de que «no se aprecia en dicha solicitud el requisito de falta de tesorería que establece el art. 55.1 del Reglamento General de Recaudación», de modo que apreció discrecionalmente, y de acuerdo con dicho precepto, la situación de la tesorería del deudor en el sentido indicado, y, conforme al art. 52.1 de aquél, rechazó, también discrecionalmente, la petición de aplazamiento y fraccionamiento, citando en su resolución dichos preceptos, de modo que, por un lado, sí motivó suficientemente la denegación de la solicitud, aunque se tratara de una motivación sucinta, por lo que cumplió con las exigencias que resultan del art. 43 de la ya vieja Ley de Procedimiento Administrativo y hoy del art. 54 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, mientras que, por otra parte, la Administración sí se hallaba habilitada, por las normas de referencia, para el ejercicio de tal potestad graciable y discrecional, tanto en lo que afecta a la apreciación de la situación de la tesorería, como en lo que atañe a la concesión o no de lo solicitado, sin que, por parte de esta Sala, puedan revisarse, con garantías de mayor acierto, tal apreciación y tal resolución que necesariamente han de moverse en el ámbito de la discrecionalidad, una vez constatadas las mencionadas habilitaciones, salvo que, contra lo que es elemental, pudiera decidir por sí y ante sí, sin más razón que su propia autoridad, que se había producido desviación de poder en el ejercicio de dichas facultades discrecionales, único supuesto examinable, lo que ni siquiera se invoca con fundamentos razonables, como tampoco se indica en qué consiste la pretendida infracción del procedimiento establecido; y, (d), Tampoco pueden ser acogidas las pretensiones de la parte actora basadas en supuestos quebrantamientos de los principios que resultan de los arts. 14, 103.1 y 106.1 de la Constitución, toda vez que, en lo que atañe al de igualdad, al margen de que no se señalan términos comparativos para poder deducir qué supuestos iguales se han resuelto en forma desigual, es difícilmente admisible que, tratándose de facultades graciables o discrecionales, pueda producirse tal quebrantamiento dada la propia naturaleza de los actos graciables, mientras que, en lo que atañe a los otros dos preceptos, referidos a que la Administración ha de actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho y a que los Tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa, puede invocarse que el ejercicio de potestades de tales características ha de presumirse conforme a Derecho, salvo que resulte lo contrario, y que, correspondiendo a los Tribunales el control de la legalidad, y no el de la discrecionalidad, también con la salvedad de la desviación de poder, no cabe que aquéllos invadan esferas de actuación administrativa que, por su propia naturaleza, se dejan a la apreciación de la Administración, máxime cuando, además de potestades discrecionales, ejerce éstas otras de naturaleza graciable, en cuanto que, como expresa una Sentencia del Tribunal Supremo de 25 mayo 1994, «la arbitrariedad y la discrecionalidad no son predicables de lo graciable», lo que ha de determinar la desestimación del recurso.

El presente recurso de casación, promovido al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se funda en los siguientes motivos de impugnación:

1. Infracción del artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, LPA, y de la jurisprudencia relativa a la "motivación' de las resoluciones administrativas, porque, (a), la sentencia recurrida da por buena y suficiente la motivación contenida en las resoluciones de la Dirección General de Recaudación y del TEAC, sin explicar el por qué no se ha apreciado en la solicitud de Oltra 11 S.L. el requisito de la falta de tesorería, y, aunque estima que la Dirección General sí motivó la denegación del aplazamiento y fraccionamiento del pago de la deuda tributaria, entendiendo así cumplidas las exigencias del citado artículo 43 de la LPA, reconoce, sin embargo, que se trata de una motivación sucinta (en la que no se hace juicio de por qué se ha llegado a tal conclusión); y, (b), la sentencia parte de la existencia de un hecho, la no apreciación del requisito de la falta de tesorería de la obligada al pago, pero ese pretendido hecho sólo se enuncia, mas no se justifica, detalla ni explica, constituyendo, pues, una mera fórmula convencional, a modo de passe-partout o comodín, que nada precisa ni concreta.B) Infracción de los artículos 9, 24, 103 y 106 de la Constitución, pues al haber obviado la sentencia de instancia cualquier análisis y control de la facultad ejercida discrecionalmente por la Administración en el acuerdo objeto de disquisición y por aquélla confirmado, se ha confundido lo que es discrecionalidad con lo que ha resultado ser una verdadera arbitrariedad, ya que la sumisión de la Administración a la Ley y al derecho (ex artículo 103 de la Constitución) equivale a una prohibición generalizada de áreas de inmunidad, y tal prohibición no se ha tomado en consideración porque, (a), la facultad discrecional explicitada en el artículo 52.1 del RGR de 1968 no es absoluta, sino que debe atemperarse al requisito establecido en los artículos 55.1 de dicho RGR y 34.2 de la Ley General Presupuestaria ("situación de tesorería que impida efectuar el pago dentro de plazo", "carecer de bienes suficientes para garantizar la deuda", "afectar la ejecución de su patrimonio al mantenimiento de su capacidad productiva y del nivel de empleo de la actividad económica respectiva" y/o "producción de graves quebrantos a los intereses de la Hacienda Pública"); (b), todos los actos de la Administración son reglados, unos conforme a tipos preestablecidos de emanación legal, y otros conforme a fines específicos o a una razón justificante que, en concordancia con el principio de objetividad de la actuación administrativa (articulo 103 de la Constitución), debe aplicarse en el acto cuestionado mediante la concreta cita de los "hechos determinantes" de la decisión discrecional, en forma asequible a la revisión jurisdiccional y no acudiendo a abstractas acepciones de motivación; y, (c), en el caso de autos, la discrecionalidad se ha actuado, pues, al margen de la Ley, al contravenirse la finalidad específica perseguida por la misma, cual es la de permitir el fraccionamiento del pago cuando se carece de la tesorería suficiente, hecho determinante que es una realidad objetiva no susceptible de una valoración discrecional.

No obstante lo acabado de exponer, es evidente, a la vista de todos los elementos de que se dispone y, en especial, de lo razonado por la sentencia de instancia, que el presente recurso de casación no puede gozar del predicamento que la recurrente le atribuye, habida cuenta que:

1. Bien estemos ante la presencia, dentro del marco textual e intencional de los artículos 52.1 y 55.1 del RGR de 1968 y 34.2 de la LGT (tras la modificación introducida, en éste último, por la Ley 4/1990, de 19 de junio), de lo que doctrinalmente se conoce como un "concepto jurídico indeterminado", implícito, como única solución viable para la materialización de la concesión del aplazamiento o fraccionamiento de la deuda tributaria liquidada e impagada, en los requisitos conceptualmente exigidos en los mencionados preceptos, o bien ante una propia "facultad discrecional", condicionada, como todas ellas, por la necesaria concurrencia de los elementos reglados que en esencia la conforman, y de los que no puede prescindir para que su ejercicio resulte atemperado a derecho, entre ellos, en especial, el fin para el que ha sido otorgada y los hechos determinantes que la justifican, LO CIERTO ES QUE los presupuestos fáctico jurídicos del comentado concepto jurídico indeterminado y, en su caso, los hechos determinantes de la mencionada facultad discrecional (como son, según antes se ha indicado, los al efecto reseñados en los citados artículos

   55.1 del RGR de 1968 y 34.2 de la LGT, es decir, "la situación - negativa- de tesorería que impida efectuar el pago dentro del plazo", "la carencia de bienes suficientes para garantizar la deuda", "la afectación del mantenimiento de la capacidad productiva y del nivel de empleo de la actividad económica respectiva como consecuencia de la ejecución del patrimonio" y/o "la producción de graves quebrantos para los intereses de la Hacienda Pública") son elementos sine qua non para la viabilidad del otorgamiento del aplazamiento y fraccionamiento cuestionados, que han de ser, obviamente, aducidos y constatados objetivamente por la parte u obligada tributaria que solicita la indicada quita o espera en el pago.

2. De modo y manera que, si tales condicionantes no han quedado acreditados por quien tiene el interés o la carga de demostrarlos, no era factible ni objetivamente lógica la concesión del aplazamiento y/o fraccionamiento de la deuda, como en este caso ha acontecido, según han dejado sentado, en función de los datos de contraste obrantes en el expediente y/o facilitados por la entidad Oltra 11 S.L., en sus respectivas resoluciones, la Dirección General de Recaudación y el TEAC, mediante una frase, "no se aprecia en la solicitud el requisito de falta de tesorería que establece el artículo 55.1 del RGR", que, a pesar de su aparente carácter sucinto y escueto, es la traducción valorativa global y suficientemente motivada del análisis ponderativo de todo lo al respecto alegado e intentado probar por la parte para la obtención de lo pedido.

3. La sentencia de instancia, a su vez, no ha hecho más que contrastar, ex novo, los mismos elementos de juicio utilizados por los dos órganos administrativos previamente intervinientes, y ha llegado, de igual modo que ellos, a la misma conclusión fáctica y, por derivación, técnico jurídica sentada en sus resoluciones, por lo que es evidente que su valoración probatoria y la interpretación jurídica que del resultado de la misma ha efectuado en sus Fundamentos de Derecho no puede ser objeto de revisión, ni de nuevo análisis, en esta vía casacional, como reiteradamente ha declarado la jurisprudencia de esta Sala, cuando, a mayor abundamiento, la conclusión a que ha llegado, suficientemente motivada, no deviene vulneradora de precepto legal imperativo alguno, ni es ilógica, ni absurda o contraria a las reglas de la sanacrítica, buen criterio y máximas de experiencia, ni ha desvirtuado las normas o principios del ordenamiento que rigen la interpretación, sobre todo tasada o legal, de las pruebas practicadas (con la inteligencia, además, de que la interesada, a pesar de lo que ha argüído en sus escritos alegatorios, no ha solicitado, en la vía jurisdiccional de instancia, el recibimiento del pleito a prueba).

Desde otra perspectiva, la sentencia 176/1996, de 31 de octubre, del Tribunal Constitucional, por la que se ha declarado la inconstitucionalidad y la nulidad del gravamen complementario de la Tasa Fiscal sobre el Juego creado por el artículo 38.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, no puede incidir, sin embargo, negativamente, en las conclusiones que acabamos de dejar sentadas, porque, no constando que Oltra 11 S.L. impugnase temporáneamente las liquidaciones impositivas del citado Gravamen complementario cuyo aplazamiento o fraccionamiento de pago ha sido el objeto de controversia en las presentes actuaciones, y estándose, pues, en consecuencia, ante unas deudas tributarias firmes y consentidas, de las que únicamente se ha pretendido conseguir, en estos autos, su quita parcial o su espera, es evidente que:

1. La propia Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, en su artículo 120.1 ("la estimación de un recurso interpuesto contra una disposición general implicará la derogación o reforma de dicha disposición, sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma"), vigente al tiempo de los hechos (y reflejado en el actual artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998, de 13 de julio), establecía, según se ha dejado expuesto -y es precepto aplicable tanto en los casos de recurso administrativo como en los de naturaleza jurisdiccional, que la anulación no afectaba a los actos anteriores firmes y consentidos, como no podía ser de otra forma ante la vigencia del principio constitucional de seguridad jurídica y ante el hecho de que ni siquiera en el caso máximo de nulidad de disposiciones generales, como es el de la inconstitucionalidad de los actos con fuerza de Ley -artículo 40.1 de la Ley 2/1979, de 3 de octubre, Orgánica del Tribunal Constitucional-, puede aceptarse una solución diferente.

   Es más, como este último Tribunal ha indicado en la sentencia 45/1989, de 20 de febrero, no sólo deben declararse no susceptibles de revisión las situaciones decididas mediante sentencia con eficacia de cosa juzgada, sino también -por exigencias del mencionado principio de seguridad jurídica- las derivadas de actuaciones administrativas que hubieran ganado firmeza, para evitar que resulte de peor condición quien acudió a los Tribunales sin éxito, en impugnación de actos aplicativos de disposiciones generales administrativas declaradas nulas, con fundamento en que vulneraban o contradecían otras de rango superior, que quien, teniendo la misma posibilidad, consintió la resolución administrativa que las aplicaba (como se ha declarado en las sentencias de esta Sección y Sala de 2 de julio de 1992, 4 de mayo de 1993, 14 y 20 de octubre de 1995, 17 de octubre y 9 y 21 de diciembre de 1996, de enero de 1999 y 17 de marzo de 2001).

2. En esa última sentencia 45/1989, de 20 de febrero del Tribunal Constitucional, se ha adoptado la llamada "doctrina prospectiva" que, a diferencia del principio retroactivo (es decir, el de la fuerza "ex tunc", o desde el momento en que se dictó, de la erradicación de la norma o Ley anulada) declara la nulidad de la Ley inconstitucional sólo "pro futuro", conservándose los efectos anteriores producidos en aplicación de la Ley censurada (pues tal "doctrina prospectiva" funciona de hecho como un estímulo a la declaración de inconstitucionalidad de las Leyes, con la finalidad de que estas declaraciones de inconstitucionalidad no se traduzcan en catástrofes sociales y políticas si hubiesen necesariamente de proyectarse sobre miles -en los casos de Leyes Tributarias- de actos dictados durante los largos años pasados en su aplicación).

Procediendo, por tanto, desestimar el presente recurso de casación, deben imponerse las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.3 de la LJCA (versión del año 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,