STS, 30 de Noviembre de 2004

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia el 29 de febrero de 2000 cuyo fallo dice: "Que estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo deducido por Ayuntamientos de Cuntis, Caldas de Reis y Moraña contra silencio administrativo a escritos 19, 22 y 18 -07-97 que pedía la nulidad del Decreto de 11/10/96 (DOG 22/10) sobre utilidad pública y urgente ocupación de bienes y derechos para la obra Encoro de Caldas de Reis en el río Umia, clave OH.136.306, dictado por Consello de la Xunta de Galicia; y en consecuencia anulamos la resolución recurrida así como el Decreto 375/96, de 11 de octubre, sólo en cuanto declara la urgente ocupación de los bienes afectados, por no ser conformes a Derecho con los efectos o consecuencias expresas en el FJ II, in fine. Sin imposición de costas."

Por escrito de 16 de noviembre de 2000, la representación procesal de la Xunta de Galicia se interpone recurso de casación, basado en dos motivos, el primero de los cuales, invocado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, denuncia la infracción de los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 y 56 de su Reglamento aprobado por Decreto de 24 de abril de 1957; y el segundo motivo de casación, al amparo del mismo artículo 88.1.d), se sustenta en la infracción de la jurisprudencia de este Alto Tribunal que determina los requisitos que han de concurrir para la declaración de la urgente ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada.

Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que declare haber lugar al recurso, case y anule la sentencia recurrida, y en su lugar desestime el recurso contencioso-administrativo.

Admitido el recurso de casación y conferido traslado para formular la oposición al mismo, mediante escrito de 25 de febrero de 2002 la representación procesal de los Ayuntamientos de Cutis y Moraña evacuan dicho trámite, en el que tras alegar cuanto estima procedente suplica a la Sala que declare la inadmisibilidad del recurso, por no cumplir lo establecido en el artículo 89.2 de la Ley Jurisdiccional; y subsidiariamente, que se declare no haber lugar al recurso, y todo ello con imposición de las costas a la recurrente.

Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 16 de noviembre de 2004, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí,

En el recurso de casación que enjuiciamos se impugna por la representación procesal de la Xunta de Galicia la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de veintinueve de febrero de dos mil, que, en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 10.234, 10.235 y 10.236 de 1997, estimó en parte dichos recursos interpuestos por los Ayuntamientos de Caldas de Reis, Cuntis y Moraña contra el Decreto 375/1996, de once de octubre, que declaraba la utilidad pública y urgente ocupación de bienes afectados por el embalse de Caldas de Reis en el río Umia -clave 04136.306-.

Antes de entrar a conocer de los motivos del recurso es conveniente hacer referencia al contenido del Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Galicia que fue publicado en el Diario Oficial de Galicia, el día veintidós de octubre de mil novecientos noventa y seis, y fechado el once del mismo mes y año, bajo el número 375 de 1.996. En él, se decía lo siguiente:

"Con fecha 17 de septiembre de 1.996 el presidente del Organismo Autónomo Augas de Galicia aprobó definitivamente el anteproyecto de la obra de la presa de Caldas de Reis en el río Umia. Clave OH.136.306.

La obra indicada aparece recogida en el proyecto de directrices del Plan Hidrológico de las Cuencas de Galicia-Costa.

Los bienes y derechos en los que se concreta la declaración de urgente ocupación aparecen recogidos y valorados en el citado anteproyecto.

La competencia para la declaración de urgente ocupación la tiene atribuida la Xunta de Galicia en virtud del artículo 2 del Decreto 24/1987, de 29 de enero, sobre asunción de competencias en materia de obras hidráulicas.

En virtud de todo lo expuesto y en aplicación del artículo 28.2º del Estatuto de autonomía de Galicia y de los artículos 10 y 52 de la Ley de expropiación forzosa, a propuesta del conselleiro de Política y Vivienda, previa deliberación del Consello de la Xunta de Galicia en su reunión del día once de octubre de mil novecientos noventa y seis,

Dispongo: Artículo único.- Declarar la utilidad pública y la urgente ocupación de los bienes y derechos necesarios y que se concretan en el expediente administrativo instruido, a los efectos de expropiación, en el anteproyecto de la obra de la presa de Caldas de Reis en el río Umia. Clave OH.136.306.

Santiago de Compostela, once de octubre de mil novecientos noventa y seis".

Se hace igualmente preciso recordar que la Sala de instancia en el fundamento de derecho segundo de la sentencia recurrida expuso, sobre la necesidad de la urgente ocupación, lo que sigue: "Pues bien, en el presente caso, con señalar que el Decreto impugnado aparece huérfano de motivación justificativa de la declaración de urgencia, el expediente administrativo tampoco revela la concurrencia de circunstancias excepcionales que determinaran la urgencia declarada por el referido Decreto, que pudieran proporcionarle aquella motivación indirecta, pues, de una parte, el mismo Anteproyecto descartó que la construcción del embalse tuviera como finalidad la regulación del río Umia, a fin de evitar las riadas o inundaciones que padecía la villa de Caldas de Reis en las avenidas invernales, al expresarse allí que el estudio acometido en el año 1992, ponía de manifiesto que la construcción del embalse no solucionaba el problema de las inundaciones, pues las mismas era provocadas -como queda dicho- por los ríos Chain, Bermaña y Follente.

No ignora esta Sala que la cubrición de las necesidades de abastecimiento de agua para fines urbanos, industriales y agrícolas, puede tener virtualidad, para integrar una situación anómala o excepcional que justifique la declaración de urgencia, pero tal aptitud no es reconocible a las necesidades de abastecimiento concurrentes en el momento en que la Administración decide proyectar el embalse. En efecto, tanto el Plan como el Anteproyecto no refieren una situación de desabastecimiento alarmante o inquietante, centrándose, más bien, en señalar que la actuación reguladora proyectada tenga por objeto la ampliación del suministro respecto de municipios que presentaban déficit de recursos, el suministro de núcleos periféricos, como, en fin, solventar los déficit en épocas de estiaje, poniendo todo el énfasis en el aseguramiento del suministro en el horizonte de los años 2002 y 2012.

Siendo ello así, ya se advierte que no estamos en presencia de circunstancias excepcionales que según aquella doctrina jurisprudencial motivarían la declaración de urgencia, como así resulta de los propios términos de aquellos instrumentos en cuanto indican claramente que estamos ante un proyecto de futuro próximo y no de futuro inmediato, por cuanto la obra cuestionada no está pensada para subvenir a necesidades perentorias o apremiantes que no puedan satisfacerse con medidas transitorias o complementarias, factibles y posibles, como allí se expresa, hasta en tanto la Administración, ajustando la potestad expropiatoria a los cauces del procedimiento ordinario, pueda proceder a la ocupación de los terrenos afectados y acometer la construcción de la obra. En definitiva, como ya se razonó anteriormente, la construcción del embalse "puede justificar la expropiación de los terrenos afectados por tal obra, pero no ponen de relieve la urgente necesidad de dar satisfacción inmediata a dicho interés" (STS 30 de septiembre de 1992). En consecuencia, ya no es tanto que el Decreto impugnado en el orden formal carezca absolutamente de motivación, como que la motivación que de forma Indirecta lo podría legitimar resulta "insuficiente a los fines pretendidos por el mismo, cual es la declaración de urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación" (STS 21 de diciembre de 1996, 9 de marzo de 1993 y 30 de septiembre de 1992), por lo que se está en el caso de estimar el motivo, con la declaración de que no se está en presencia de una nulidad de pleno derecho o radical, como pretende el recurrente, al no encajar el vicio apreciado en ninguno de los supuestos del art. 62 de la Ley 30/92 y sí ante un acto o resolución que incurre en simple vulneración de aquellos preceptos de la Ley de expropiación forzosa y su Reglamento, con los efectos propios de la anulabilidad, que lo han de ser conforme a la resolución preconizada por reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, en el sentido de que la consecuencia de la declaración de nulidad del expediente expropiatorio, cuando resulta físicamente imposible de reponer las cosas a su estado primitivo, como es el caso, pues ya se produjo la ocupación de las fincas y la obra ya se inició, no es la retroacción de dicho expediente a su iniciación sino la indemnización de los daños y perjuicios que se les hayan causado a los recurrentes por la ocupación ilegal de sus bienes (STS 11 de noviembre de 1993, 21 de junio de 1994, 18 de abril de 1995 y 16 de marzo de 1996, entre otras), a determinar en fase de ejecución de sentencia".

Expuesto lo que antecede vamos a examinar los motivos sobre los que sustenta el presente recurso.

El primero de los motivos de casación se interpone al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29 de 1.998, de 13 de julio, por infracción de los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 de su Reglamento.

Conviene recordar aquí, según declaramos en nuestra sentencia de cuatro de junio del actual, el texto de los dos preceptos de la Ley de Expropiación Forzosa y su Reglamento que rigen en lo que atañe a la utilización por la Administración expropiante del denominado procedimiento de urgencia.

El artículo 52 de la Ley en lo que ahora importa resaltar, dice en su primer párrafo que "excepcionalmente y mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podrá declararse urgente la ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada. En el expediente que se eleve al Consejo de Ministros deberá figurar, necesariamente, la oportuna retención de crédito, con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusión del expediente expropiatorio y la realización efectiva del pago, por el importe a que ascendería el justiprecio calculado en virtud de las reglas previstas para su determinación en esta ley". Y el artículo 56 del Reglamento, también en su párrafo primero, expresa que "el acuerdo en que se declare la urgente ocupación de bienes afectados por una expropiación, deberá estar debidamente motivado, con la exposición de las circunstancias que, en su caso, justifican el excepcional procedimiento previsto en el art. 52 de la ley y conteniendo referencia expresa a los bienes a que la ocupación afecta o el proyecto de obras en que se determina, así como al resultado de la información pública en la que por imposición legal, o en su defecto, por plazo de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate".

Sobre estos preceptos existe una jurisprudencia consolidada de esta Sala que los glosa e interpreta, afirmando, así en las Sentencias de dieciocho de mayo de dos mil dos y veinticinco de abril de dos mil tres, entre las recientes, que "la excepcionalidad que, para declarar la urgente ocupación, prevé el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa no deriva de circunstancias de orden público o cualquier otra ajenas al proyecto sino de la imperiosa necesidad de ejecutar inmediatamente unas obras, que no permita emplear el procedimiento expropiatorio común u ordinario, cuya diferencia con el de urgencia no es otra que la de ser posible la ocupación de los bienes antes de tramitar el expediente administrativo de justiprecio, artículo 52.7ª de la Ley de Expropiación Forzosa". Y en dichas Sentencias se añade que "esta Sala ha repetido incansablemente que para declarar la urgente ocupación de los bienes afectados por la expropiación, a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada, conforme a lo establecido concordadamente por los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 de su Reglamento, es necesario, en primer lugar, que concurran circunstancias excepcionales que exijan acudir a tal procedimiento y, en segundo lugar, que el acuerdo, en el que se declara dicha urgencia, esté debidamente motivado con la exposición de las indicadas circunstancias que lo justifican", Sentencias de 22 y 30 de septiembre, 3 de octubre y 3 de diciembre de 1992, 9 de marzo de 1993, 19 de septiembre de 1994, 23 de enero, 16 de marzo y 7 de mayo de 1996, 22 de diciembre de 1997, 3 de diciembre de 1998 y 19 de julio de 1999.

Pues bien el examen del Decreto recurrido, emanado del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Galicia, muestra que el mismo está ayuno y desprovisto de cualquier motivación o razonamiento que justifique la excepcionalidad del procedimiento al que se acude para llevar a cabo la expropiación de que se trata como pusimos de relieve más arriba al transcribir su contenido. De su texto únicamente se deduce la voluntad del Consejo de Gobierno de ejecutar la expropiación siguiendo ese procedimiento excepcional, pero sin que contenga razón alguna que justifique las circunstancias extraordinarias que amparan esa decisión.

Es cierto que la Sala de instancia no se conformó al estimar el recurso, con constatar el hecho de que el Decreto recurrido estaba horro de motivación en torno a la excepcionalidad del procedimiento que había puesto en marcha la Administración expropiante, y así, de conformidad con la Jurisprudencia de esta Sala al respecto, dijo "si bien debe matizarse que aquella motivación puede actuarse o resultar por vía indirecta, si en el expediente existe constatación de las razones que impulsaron a optar por aquel procedimiento, o dichas razones resultan notorias por la naturaleza de la obra pública motivadora del expediente expropiatorio" (STS 25 de octubre de 1982, 4 de abril y 6 de junio de 1984, 22 y 30 de septiembre, 3 de octubre y 3 de diciembre de 1992, 22 de diciembre de 1997, entre otras). E, indagando en esa línea de la motivación indirecta que pudiera de deducirse del expediente, la Sala de instancia concluyó afirmando que "el mismo Anteproyecto descartó que la construcción del embalse tuviera como finalidad la regulación del río Umia, a fin de evitar las riadas o Inundaciones que padecía la villa de Caldas de Reis en las avenidas invernales, al expresarse allí que el estudio acometido en el año 1992, ponía de manifiesto que la construcción del embalse no solucionaba el problema de las inundaciones, pues las mismas era provocadas - como queda dicho- por los ríos Chain, Bermaña y Follente". A lo anterior, añadió otros argumentos que ya transcribimos, y a los que nos remitimos, y que se tomaron del fundamento de Derecho tercero de la Sentencia recurrida.

Frente a lo que exponemos el motivo sostiene la excepcionalidad de la expropiación que nos ocupa, y, por tanto, la justificación del Decreto que acordó la urgente ocupación, haciendo referencia, por ejemplo, al hecho de que la referida obra aparece recogida en el proyecto de directrices del Plan Hidrológico de las Cuencas de Galicia-Costa, por lo que el Decreto cuestionado contiene suficiente motivación, si se quiere sucinta, pero que se debe considerar bastante. Esa razón no es atendible porque el instrumento en el que se basa es un proyecto de directrices, y el Plan al que se refiere no se aprobó sino hasta que se dictó el Real Decreto 103 de 2003, de 24 de enero, del Ministerio de Medio ambiente, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 6 de febrero siguiente.

La extensión del motivo que pretende desvirtuar la conclusión que obtuvo la Sala de instancia, no cambia la decisión de la misma que esta Sala confirma, en cuanto a la valoración que hizo de los elementos probatorios que existían en el expediente. No concurrían las circunstancias excepcionales que justificasen la decisión de urgente ocupación adoptada, y llevaba razón la Sala cuando entendió que se estaba "ante un proyecto de futuro próximo y no de futuro inmediato, por cuanto la obra cuestionada no está pensada para subvenir a necesidades perentorias o apremiantes que no puedan satisfacerse con medidas transitorias o complementarias, factibles y posibles, como allí se expresa, hasta en tanto la Administración, ajustando la potestad expropiatoria a los cauces del procedimiento ordinario, pueda proceder a la ocupación de los terrenos afectados y acometer la construcción de la obra. En definitiva, como ya se razonó anteriormente, la construcción del embalse "puede justificar la expropiación de los terrenos afectados por tal obra, pero no ponen de relieve la urgente necesidad de dar satisfacción inmediata a dicho interés" (STS 30 de septiembre de 1992). En consecuencia, ya no es tanto que el Decreto impugnado en el orden formal carezca absolutamente de motivación, como que la motivación que de forma indirecta lo podría legitimar resulta "insuficiente a los fines pretendidos por el mismo, cual es la declaración de urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación" (STS 21 de diciembre de 1996, 9 de marzo de 1993 y 30 de septiembre de 1992 ).

El segundo de los motivos también se articula al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, en cuanto la Sentencia incurre en infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que se concrete, en relación con los requisitos que han de concurrir para la declaración de urgente ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada. Este motivo se halla vinculado al anterior, y en él se pretende, con cita de varias Sentencias de esta Sala, conseguir el mismo objetivo no obtenido en el precedente, y que no es otro que sustituir la conclusión a la que llegó la Sala por la de la Administración recurrente.

Trata el motivo de combatir la expresión, que atribuye a los recurrentes, de que la doctrina de este Alto Tribunal sobre la excepcionalidad de las razones que permitan la utilización del procedimiento de urgencia en la expropiación es una jurisprudencia rígida, y mantiene, que bien al contrario, es una jurisprudencia atenta a las circunstancias de cada caso, y al examen de las necesidades que se tratan de solucionar con cada obra o realización concreta a acometer por la Administración.

Arrancando de esa idea, hace un extenso y pormenorizado examen de las diversas sentencias que cita, y desgrana en cada caso las razones que a juicio de esta Sala concurrían en cada supuesto para justificar la decisión de urgente ocupación adoptada. Pero, olvida, que como ella misma dice, se trata de una jurisprudencia atenta a las circunstancias de cada caso y al examen de las necesidades que se tratan de solucionar con cada obra o realización concreta a acometer por la Administración, y, por ello, la valoración de esas circunstancias correspondía hacerla a la Sala de instancia que concluyó, como ya expusimos, negando que concurriera la excepcionalidad precisa para utilizar el procedimiento de urgencia señalando que "tanto el Plan como el Anteproyecto no refieren una situación de desabastecimiento alarmante o inquietante, centrándose, más bien, en señalar que la actuación reguladora proyectada tenía por objeto la ampliación del suministro respecto de municipios que presentaban déficit de recursos, el suministro de núcleos periféricos, como, en fin, solventar los déficit en épocas de estiaje, poniendo todo el énfasis en el aseguramiento del suministro en el horizonte de los años 2002 y 2012", apreciación que esta Sala comparte y confirma, lo que nos permite alcanzar, sin duda, la conclusión de que el motivo debe rechazarse.

Al desestimarse íntegramente el recurso procede de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa imposición de las costas causadas a la Administración recurrente.