STS, 21 de Diciembre de 1996

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia pronunció, con fecha 13 de octubre de 1992, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1525/90, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: >.

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: Centro de Documentación Judicial

residencia el acuerdo sobre la urgente ocupación en el compromiso de la Exma. Diputación Provincial de adquisición de terrenos con destino al campus universitario, basándose en el convenio suscrito entre aquélla, Ayuntamiento de Lugo, Xunta de Galicia y la Universidad, fundamentación toda ella perfectamente compatible con los trámites del procedimiento expropiatorio ordinario y que no refleja en modo alguno la razón última de elegir el procedimiento de urgente ocupación en acuerdo que, carente de motivación en los términos expuestos, debe reputarse contrario a Derecho, con estimación del recurso>>.

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Xunta de Galicia presentó ante la Sala de instancia escrito, solicitando que se tuviese por preparado recurso de casación contra la misma, a lo que dicha Sala accedió mediante providencia de 14 de enero de 1993, en la que ordenó remitir las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo previo emplazamiento de las partes por treinta días, cuya resolución fue recurrida en súplica por el representante procesal de Don Pedro Francisco por considerar que la cuantía del asunto no excedía de seis millones de pesetas y porque se trataba de un acto emanado de un órgano de la Comunidad Autónoma, y que, después de oídas las demás partes que se opusieron al recurso, fue desestimado por auto de 10 de febrero de 1993.

Dentro del término al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Xunta de Galicia, al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación, fundándose, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, en el único motivo de haber infringido la Sala de instancia en su sentencia lo dispuesto por el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa en relación con el artículo 56 de su Reglamento y el artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, que regula el procedimiento expropiatorio de urgencia, debe interpretarse a la luz del artículo 3.1 del Código civil, lo que representa una apuesta en favor de la interpretación evolutiva marcada por las necesidades y aspiraciones de los nuevos tiempos, entre las que está la normalidad en la urgencia de las obras a emprender por las Administraciones Públicas, de manera que, en la actualidad, el procedimiento expropiatorio de urgencia es el ordinario y normal en la expropiación forzosa, y, en todo caso, la urgencia se ha declarado con base en elementos y hechos objetivos obrantes en el expediente administrativo, cual es el Convenio de Colaboración suscrito el 4 de julio de 1988 entre la Consejería de Educación y Ordenación Universitaria, la Universidad de Santiago, la Diputación Provincial de Lugo y el Ayuntamiento de Lugo, del que se deriva la necesidad de contar con el servicio lo antes posible dado que el proyecto técnico para su ejecución estaba ya realizado, sin que se pueda poner en cuestión, en contra de lo que se afirma en la sentencia recurrida, que el Decreto impugnado cuente con suficiente motivación aunque sea breve, ya que, por otra parte, se remite a todo lo actuado en el procedimiento administrativo, del que se desprende la necesidad de acudir al procedimiento previsto por el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare conforme a derecho el acto recurrido.

Comparecido el mismo Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Diputación Provincial de Lugo, como coadyuvante en el recurso de casación interpuesto por la Xunta de Galicia, y la Procuradora Doña María Luisa Noya Otero, como recurrida, en nombre y representación de Don Pedro Francisco , se tuvo, mediante providencia de 22 de marzo de 1994, por interpuesto recurso de casación por el mencionado Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Xunta de Galicia, y a la Procuradora Sra. Noya Otero por comparecida y parte recurrida en nombre y representación de Don Pedro Francisco , si bien, mediante escrito presentado con fecha 4 de mayo de 1994, el Procurador Sr. Vázquez Guillén renunció a la representación de la Diputación Provincial de Lugo, en cuyo nombre se personó, en calidad de recurrida, la misma Procuradora Doña María Luisa Noya Otero, a cuyo fin presentó el correspondiente poder, y con fecha 20 de febrero de 1995 se dictó providencia, por la que se mandó unir al recurso de casación tanto el escrito presentado por uno y otro Procuradores, teniendo al primero por renunciado a la representación y a la segunda por comparecida y parte recurrida en nombre y representación de la Diputación Provincial de Lugo, al mismo tiempo que se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Xunta de Galicia, por el único motivo de casación aducido, del que se mandó dar traslado por copia a la representación procesal de los recurridos Don Pedro Francisco y Diputación Provincial de Lugo para que, en el término de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso de casación, poniéndole mientras tanto de manifiesto las actuaciones en Secretaría.

Con fecha 18 de mayo de 1995, la Procuradora Doña María Luisa Noya Otero presentó escrito de oposición al recurso de casación en nombre y representación de Don Pedro Francisco , aduciendo, en primer lugar, la inadmisibilidad del mismo por no exceder la cuantía del recurso de seis millones de pesetas, y alegando, en segundo lugar, que el único motivo invocado se basa en la infracción de preceptos abstractos, al mismo tiempo que se dan por reproducidos los argumentos de la sentenciarecurrida porque del convenio formalizado entre la Diputación, la Universidad, la Xunta y el Ayuntamiento no se desprende la necesidad de urgente ocupación, por lo que terminó con la súplica de que se dicte sentencia desestimatoria del recurso de casación y confirmatoria de la recurrida con imposición de costas a la Administración recurrente.

Transcurrido el plazo concedido sin haberse formalizado oposición al recurso por la representante procesal de la Diputación Provincial de Lugo, se declaró caducado el trámite sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 121 de la Ley Jurisdiccional, si bien la Procuradora Doña María Luisa Otero Noya acreditó que, con fecha 18 de mayo de 1995, había evacuado el traslado para oposición al recurso de casación en representación de la Diputación Provincial de Lugo, adjuntando copia del escrito presentado en su día, en el que, en lugar de oponerse al recurso de casación interpuesto por la Xunta de Galicia, se formulaba nuevo recurso de casación contra la misma sentencia por el mismo motivo invocado por el representante procesal de aquélla y además por otro nuevo motivo, solicitando que se anulase la sentencia recurrida, por lo que, con fecha 10 de octubre de 1995, se dictó providencia mandando unir dicho escrito a las actuaciones y declarando caducado el trámite para formalizar por la representación procesal de la Diputación Provincial de Lugo la oposición al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Xunta de Galicia, ya que el escrito presentado no era de oposición al mentado recurso de casación sino de formalización de un nuevo recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sala de instancia, lo que no es admisible al haber comparecido en el único concepto que era posible de recurrida, ya que no había preparado recurso de casación ante la Sala de instancia, cuya providencia se notificó a todas las partes comparecidas con fecha 2 de noviembre de 1995, y, con fecha 7 de febrero de 1996, se declaró concluso el recurso de casación y pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 10 de diciembre de 1996, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la Ley.

No merece especial reflexión la inadmisibilidad del recurso de casación planteada por la representación procesal de uno de los recurridos, quien, en contra de lo por él mismo expresado al interponer el recurso contencioso-administrativo, ahora sostiene que el asunto es de cuantía no superior a seis millones de pesetas, por lo que la sentencia pronunciada en la instancia no es susceptible de recurso de casación, según lo dispuesto por el artículo 100.2 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en relación con el artículo 93.2 b) de la misma, a pesar de que durante la sustanciación del proceso en la instancia ha mantenido, correctamente, que el asunto era de cuantía indeterminada dado su objeto, consistente en la pretensión de que se anulase el Decreto 291/1990, de 9 de mayo, de la Junta de Galicia, por el que se declara la necesidad de urgente ocupación de los bienes y derechos a expropiar para la construcción de la Escuela Técnica Superior de Ingenieros Agrónomos en el Campus Universitario de Lugo, que no es susceptible de fijación de cuantía conforme a las reglas establecidas por los artículos 49 a 51 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por lo que tal motivo de inadmisión debe ser rechazado.

La representación procesal de la Administración recurrente esgrime, como único motivo de casación, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4 de la Ley de esta Jurisdicción, la infracción, que atribuye a la Sala de instancia de los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 de su Reglamento así como del artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, porque considera que dicha Sala no ha interpretado los citados preceptos de la Ley de Expropiación Forzosa y de su Reglamento conforme a la realidad social, pues, partiendo de la base de que el procedimiento de urgencia es el ordinario y normal en las expropiaciones forzosas, tal urgencia, como concepto jurídico indeterminado, fue correctamente apreciada en el caso enjuiciado ya que, en virtud del convenio de colaboración suscrito entre la Junta de Galicia, la Universidad de Santiago, la Diputación Provincial de Lugo y el Ayuntamiento de Lugo, se trataba de potenciar un auténtico servicio público en beneficio de los intereses generales con la construcción de la Escuela Superior de Ingenieros Agrónomos en el Campus Universitario de Lugo, lo cual se recoge expresamente en el Decreto de declaración de urgencia impugnado y resulta patente de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo, por lo que el Tribunal "a quo", al afirmar que dicho Decreto carece de motivación, vulnera el referido precepto de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Son tres las cuestiones que en este recurso de casación suscita la Administración que acordó la urgente ocupación de los bienes y derechos necesarios para la construcción de un centro universitario en el territorio de su Comunidad Autónoma: la primera, el carácter normal y ordinario del procedimiento expropiatorio de urgencia, de lo que deduce la indebida interpretación que la Sala de instancia ha realizado de lo dispuesto por los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 de su Reglamento; la segunda, la existencia de una situación de urgencia debidamente apreciada, en contra de lo expresado en lasentencia recurrida, y la tercera, la correcta y adecuada motivación del acto impugnado al recoger lo actuado en el procedimiento al efecto tramitado, cada una de las que analizaremos por separado.

La regla interpretativa contenida en el artículo 3.1 del Código civil, invocada por la Administración Autonómica recurrente al desarrollar su motivo de casación, efectivamente establece que las normas se interpretarán según la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, pero el precepto tiene un contenido más amplio y trascendente que ese al determinar que >, regla hermeneútica que ha sido rigurosamente respetada por la Sala de instancia en su sentencia al considerar el procedimiento expropiatorio de urgencia como excepcional.

El artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, regulador del procedimiento expropiatorio de urgencia, establece literalmente que > y el artículo 58 de su Reglamento se refiere >, cuyas palabras no dejan lugar a duda, sin que su contexto, los antecedentes históricos y legislativos o la realidad social permitan otra interpretación que la literal.

El contexto del aludido precepto no sugiere otra interpretación que la de ser un procedimiento excepcional porque el ordinario es el que se estructura en los cuatros momentos lógicos a que alude la Exposición de Motivos de la Ley: a) autorización; b) aplicación a un bien o derecho en concreto; c) fijación de la indemnización y d) consumación de la relación que se establece entre la Administración y el expropiado por el pago y la toma de posesión, y de aquí que la propia Ley de Expropiación Forzosa, en sus artículos 48 y 51 , sólo permita la ocupación de la finca por vía administrativa o el ejercicio del derecho expropiado cuando se hubiese hecho efectivo el justo precio, previamente fijado, o se consignase válidamente, salvo el supuesto excepcional contemplado en el artículo 52 que analizamos.

Los antecedentes históricos y legislativos se encuentran en la Ley de 7 de octubre de 1939, promulgada bajo el apremio de circunstancias singulares, que el legislador consideró como un instrumento normativo de utilización excepcional por razones de urgencia, al mantenerse para todos los demás supuestos en pleno vigor la Ley promulgada el 10 de enero de 1879, de manera que, al incorporar a la vigente Ley la citada de 1939 con la redacción de su mentado artículo 52, la utilización del procedimiento de urgencia debería atemperarse, a diferencia de lo que había sucedido al aplicar en ocasiones aquélla, a su carácter estrictamente excepcional, como se reconoce expresamente en la citada Exposición de Motivos de la Ley de 16 de diciembre de 1954.

La realidad social tampoco permite otra interpretación que la del carácter excepcional del procedimiento expropiatorio de urgencia para evitar las consecuencias, difícilmente reparables o subsanables, de actuaciones administrativas inspiradas en el principio de los hechos consumados, que se prodigan lamentablemente en contra del espíritu y finalidad del instituto expropiatorio, contemplados por los artículos 33.3 de la Constitución y 349 del Código civil y acogidos por el sistema regulado en la actual legislación expropiatoria, que sólo excepcionalmente permite la utilización del procedimiento de urgencia cuando lo requieran las circunstancias concretas, debidamente justificadas y con suficiente motivación de la resolución que lo acuerde o decida.

En nuestra Sentencia de 7 de mayo de 1996 (recurso 265/94, fundamento jurídico quinto) dijimos que puede considerarse plenamente consolidada la orientación jurisprudencial de esta Sala, tendente a constreñir el procedimiento expropiatorio de urgencia, contemplado por los artículos 52 de la Ley de Expropiación Forzosa y 56 a 59 de su Reglamento, a sus justos términos de excepcionalidad, de manera que > (Sentencias de esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo de 22 y 30 de septiembre de 1992, 3 de octubre y 3 de diciembre de 1992, 9 de marzo de 1993, 19 de septiembre de 1994, 23 de enero de 1996 y 16 de marzo de 1996- recurso de casación 6197/96, fundamento jurídico primero).

Sostiene la Administración recurrente que, en todo caso, existía una auténtica situación de urgencia que no ha valorado correctamente la Sala de instancia por mantenerse en un plano meramenteformalista sin analizar la realidad subyacente.

Tal afirmación no es exacta porque, si bien es cierto que la sentencia recurrida alude exclusivamente a las causas justificativas de la declaración de urgencia recogidas en la motivación del propio Decreto que la declaró (no determinantes de una actuación urgente, sino compatibles, como declara el Tribunal "a quo", con los trámites del procedimiento expropiatorio ordinario), sólo se esgrime en el expediente tramitado al efecto otra razón, no recogida por el Decreto ni mencionada por la Sala de instancia en su sentencia, para intentar justificar la urgencia, cual es la existencia de un proyecto ya confeccionado y presupuestado que, de llevarse a cabo la expropiación por el procedimiento ordinario, determinaría el desfase de los precios del mismo, pero este argumento tampoco explica la urgencia en conseguir el fin de la expropiación, que no es otro que la construcción de un edificio en el Campus Universitario de Lugo para albergar la Escuela Técnica Superior de Ingenieros Agrónomos.

Ni las circunstancias que se publican como motivación de la declaración de urgente ocupación ni esta otra que se silencia son justificación suficiente para acudir a dicho procedimiento excepcional para ocupar de inmediato los bienes y derechos afectados por la expropiación, pues ninguna de ellas explica la necesidad de construir urgentemente tal sede para el indicado centro universitario, y, en consecuencia, falta el requisito de la excepcionalidad, exigido legalmente para usar el procedimiento de urgencia contemplado por el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, lo que acarrea la nulidad radical del Decreto impugnado por adolecer de un vicio insubsanable (Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 1991, 6 de octubre de 1993, 1 de febrero de 1994, 16 de marzo de 1996 y 7 de mayo de 1996).

Finalmente, se alega por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente que el Decreto, declarando la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación para la construcción de la Escuela Técnica Superior de Ingenieros Agrónomos en el Campus Universitario de Lugo, está suficientemente motivado con la exposición de las circunstancias que lo justifican.

No se puede negar que el Decreto anulado por la Sala de instancia contiene una motivación, pero la Sala de instancia no lo anuló por incumplir lo dispuesto por el artículo 43.1 a) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, con lo que dicha Sala no ha podido infringir este precepto, en contra lo que opina la representación procesal de la Administración recurrente en casación, sino que lo declaró contrario a Derecho porque la motivación del mismo no justificaba en absoluto la utilización del procedimiento expropiatorio de urgencia, con lo que desconoce la exigencia del artículo 56.1 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957, que impone >.

No estamos, por tanto, ante un acto absolutamente inmotivado sino ante el que contiene una motivación insuficiente e inadecuada a los fines pretendidos por el mismo, cual es la declaración de urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación.

En todo caso, la omisión en el Decreto combatido de la exposición de las circunstancias justificativas del procedimiento de urgencia, aunque éstas existiesen realmente (lo que no sucede), supondría la falta o defecto del segundo de los requisitos exigidos, determinante de la causa de anulabilidad prevista por el artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (entonces aplicable), y no una mera irregularidad no invalidante, según hemos declarado en nuestra citada Sentencia de 16 de marzo de 1996, puesto que produciría indefensión al impedir a los interesados afectados conocer las razones justificativas de la necesidad de urgente ocupación y, por consiguiente, les privaría de la posibilidad de discutir o cuestionar ésta, con lo que se lesionaría el contenido esencial de su derecho de propiedad que, aunque susceptible de privación conforme a lo dispuesto en el citado artículo 33.3 de la Constitución, debe serlo, según este mismo precepto establece, de conformidad con lo dispuesto en las leyes, las que, según acabamos de decir, exigen inexcusablemente la adecuada motivación del acuerdo, que declare la urgente ocupación de los bienes o derechos afectados por la expropiación, con exposición de las circunstancias que justifiquen tan excepcional procedimiento previsto en el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Por las razones expuestas se debe desestimar el único motivo de casación invocado en el presente recurso, al que, por consiguiente, no ha lugar con imposición de las costas procesales causadas en el mismo a la Administración recurrente, según establece el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 101 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.