Evolución del criterio de selectividad de las ayudas de estado en relación con las medidas fiscales
| Autor | Luis Ortiz Blanco y Rosario León Jiménez |
1. INTRODUCCIÓN.
Con arreglo al artículo 87 del Tratado CE, “serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen con falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones”.
Para que una determinada medida pueda ser calificada como ayuda de estado, y entrar en el ámbito de aplicación del artículo 87 del Tratado, debe por tanto reunir, entre otros requisitos, el de selectividad o especificidad, en el sentido de que debe favorecer a determinadas empresas o producciones1. Este elemento es lo que diferencia las ayudas de estado de las medidas generales de política económica de un Estado miembro, las cuales se aplican a todos los operadores, empresas y producciones, sin dar lugar a ventajas de unos sobre otros.
La frontera entre las medidas generales y las ayudas de estado no siempre está clara, agudizándose este problema en el caso de las medidas de política fiscal y social. Es muy claro el ejemplo según el cual una exención fiscal que se aplica en favor de una determinada empresa constituye una ayuda de estado del artículo 87 del Tratado CE, mientras que una rebaja del tipo del impuesto de sociedades vigente en un determinado Estado miembro, aplicable a todas las empresas sin distinción de sectores o actividades, es una medida general que no entra en el ámbito de aplicación del artículo 87 del Tratado CE.
Sin embargo, en otros casos, la distinción no es tan evidente y es preciso proceder a un análisis mucho más profundo para determinar frente a qué tipo de medida nos encontramos. La diferencia es importante, si tenemos en cuenta los diferentes cauces procedimentales que la legislación comunitaria ha establecido para tratar uno y otro caso. Así, en materia de ayudas de estado (artículos 87 a 89 del Tratado CE), la Comisión tiene competencia exclusiva para determinar si una medida constituye o no una ayuda compatible con el mercado común, a través de un procedimiento que sólo depende de ella y relativamente rápido. Sin embargo, en el caso de las medidas generales, si éstas dan lugar a distorsiones o, como se ha llamado en el ámbito fiscal, resultan “perniciosas”, la vía que ofrece el Tratado es la armonización de legislaciones (artículos 96 y 97), cuya competencia corresponde al Consejo de la UE y se lleva a cabo a través de un procedimiento mucho más lento y complejo.
En efecto, según lo dispuesto en el artículo 96 del Tratado CE, cuando la Comisión comprueba que existen diferencias en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados que distorsionan la competencia en el mercado común, procede a consultar a los Estados miembros interesados, con vistas a alcanzar un acuerdo sobre la eliminación de la distorsión en cuestión. Si estas consultas no producen una solución satisfactoria, la Comisión puede proponer al Consejo la adopción de las Directivas necesarias a tal fin, las cuales deberán ser adoptadas por mayoría cualificada. Las competencias escapan, por tanto, de la esfera de la Comisión, al contrario que ocurre en el procedimiento de ayudas de estado, en el que la Comisión gode amplias competencias que le atribuye el propio Tratado.
En los últimos años, se ha podido observar un importante avance por parte de la Comisión Europea, en su interpretación del criterio de selectividad o especificidad de las ayudas de estado, especialmente en relación con las medidas fiscales susceptibles de entrar en el ámbito de aplicación del artículo 87 del Tratado CE.
Esta evolución, como se analizará más abajo, se ha producido a partir de la publicación por parte de la Comisión de la “Comunicación relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas”, en diciembre de 19982. La adopción de esta Comunicación responde al cumplimiento del compromiso asumido frente al Consejo, tras la adopción del Código de Buena Conducta, de aclarar su política con respecto a las ayudas de estado y las medidas fiscales.
2. SELECTIVIDAD DE LAS MEDIDAS SEGÚN EL CRITERIO TRADICIONALMENTE APLICADO POR LA COMISIÓN.
La Comisión y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante, TJCE) han interpretado tradicionalmente el concepto de selectividad entendiendo que una medida es general cuando beneficia a cualquier empresa, sector o región de un Estado miembro. Sin embargo, han considerado que estamos en presencia de una ayuda de estado cuando la medida se aplica a favor de una empresa, un conjunto de empresas, un sector de la economía, una rama de actividad, sólo a las empresas situadas en una determinada zona geográfica o a empresas que comparten características comunes, como las empresas públicas o las PYME.
Algunos de los casos que ilustran la aplicación del criterio tradicional de la Comisión son los siguientes:
En el asunto Comisión c. Francia3, la medida fiscal controvertida consistía en un redescuento preferencial aplicable exclusivamente a los productos exportados, es decir, el beneficio fiscal no estaba ligado a inversión alguna y beneficiaba claramente a los productos nacionales objeto de exportación, en detrimento de los demás.
En el asunto Grecia c. Comisión4, se trataba de una medida similar, que consistía el reembolso de una parte de los intereses en los créditos a la exportación.
Otro asunto que ilustra claramente la aplicación que hasta ahora se había hecho del criterio de selectividad es el asunto sobre el sector textil italiano. Se trataba de una ley que establecía una exención de determinadas contribuciones sociales a favor de empresas del sector textil. La medida era claramente de carácter sectorial y por tanto reunía el carácter de selectividad5.
Más adelante, Italia decidió objetivizar la medida de reducción de las cotizaciones sociales, eliminando la referencia al sector textil y estableciendo la exención de forma que ésta beneficiaba en mayor medida a las empresas con mano de obra femenina. La Comisión consideró, asimismo, que se daba el requisito de selectividad del artículo 87 del Tratado, puesto que la medida beneficiaba de forma encubierta a sectores como el textil, en los que predominaba claramente la mano de obra femenina6.
En los asuntos Sloman Neptun7 se trataba de una medida aplicable exclusivamente al sector marítimo y, por lo tanto, claramente selectiva desde el punto de vista sectorial.
En el caso Banco Exterior de España contra Ayuntamiento de Valencia8, la medida consistía en una exención fiscal establecida en favor de las empresas públicas, que no se aplicaba a las empresas privadas, viéndose éstas discriminadas. La selectividad de la medida es clara, al aplicarse únicamente a un determinado tipo de empresas.
En el asunto Ladbroke9, el TPI dejó claro que el hecho de que una medida concedida a un operador económico pueda beneficiar indirectamente a otros operadores cuyas actividades dependan de la del beneficiario no basta para concluir que nos encontramos ante una medida de carácter general a la que no se aplica el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
En dicho asunto, la empresa Pari Mutuel Urbain tenía competencia exclusiva para organizar un tipo específico de apuestas en las carreras hípicas en Francia y estaba sujeta a una reglamentación fiscal propia del sector de las carreras de caballos. El TPI señala, además, que el criterio de la temporalidad10 para calificar las medidas como ayudas de estado es relativo y no sería conforme con la seguridad jurídica, ya que en cualquier momento una medida temporal puede convertirse en permanente y viceversa: “una medida que, en un primer momento, fuese considerada temporal, de manera que, según la argumentación de la Comisión, sería aplicable el apartado 1 delartículo 92 del Tratado, puede posteriormente ser transformada en una medida permanente, lo que daría lugar, también según la Comisión, a que no pudiera hablarse ya de una ayuda de Estado. En estas circunstancias, la aplicación del criterio basado en el carácter permanente de la medida estatal, tal como propone la Comisión, daría lugar a tales incertidumbres en la aplicación del artículo 92 del Tratado, que dicho criterio no sería conforme con el principio de seguridad jurídica”.
Conviene destacar asimismo un caso, que no llegó ante el TJCE, en el que, a pesar de estar clara la selectividad de la medida fiscal y el falseamiento de la competencia, la Comisión procedió a mitigar los efectos de la aplicación de la normativa de ayudas de estado. Se trata del caso de la amortización especial para aeronaves prevista en la legislación alemana11, que constituía claramente una medida sectorial y que distorsionaba la competencia clarísimamente, al ser el transporte aéreo uno de los sectores más sensibles. La Comisión, sin embargo, se limitó a constatar este efecto y a establecer un plazo para que Alemania modificase la medida, sin obligación alguna de recuperación ni similar.
Por otro lado, tradicionalmente, la Comisión ha considerado que existe selectividad de ipso, y por tanto, estamos en presencia de una ayuda de estado, en casos en que, en la aplicación de una medida aparentemente general que se aplica a todas las empresas, sectores y regiones de un Estado miembro, el Estado se reserva un poder discrecional en la aplicación de la misma. Esta discrecionalidad puede manifestarse en relación con la elección de los beneficiarios, el importe de la ayuda o las condiciones de la intervención. En tal caso, la medida deja de ser general y pasa a ser considerada una ayuda de estado en el sentido del artículo 87 del Tratado CE. El criterio de la selectividad de facto ha sido tradicionalmente aplicado con un cierto grado de prudencia, en casos en que la selectividad o especificidad de las medidas era clara.
El asunto Kimbely Clark12 ilustra perfectamente la aplicación de este criterio. En este caso...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba