Derechos de los terceros interesados en el procedimiento comunitario sobre ayudas de estado
| Autor | Luis Ortiz Blanco y Rosario León Jiménez |
1. INTRODUCCIÓN.
El principio de seguridad jurídica forma parte del ordenamiento jurídico comunitario y exige que la legislación comunitaria sea clara y su aplicación previsible para todos los interesados1. A pesar de ello, el artículo 88 del TCE2 complementado con la jurisprudencia comunitaria y la práctica de la Comisión han sido durante más de 40 años los únicos puntos de referencia en el procedimiento comunitario sobre ayudas de Estado, debido a la falta de utilización del mecanismo previsto en el artículo 89 del TCE que habilita al Consejo para adoptar a propuesta de la Comisión reglamentos de aplicación de los artículos 87 y 88 del TCE.
Esta situación tiene su origen en la reticencia de la Comisión a hacer uso del mismo debido a las experiencias negativas de finales de los años sesenta y comienzo de los setenta3: la primera propuesta presentada por la Comisión al Consejo en 1966, relativa a determinados aspectos del procedimiento, fue retirada en 1975 después de años de infructuosos debates; la segunda propuesta de 1972, planteando un sistema de informes sobre ayudas regionales, quedó definitivamente paralizada en 1976.
Como consecuencia de ello, la Comisión asumió el papel que el Tratado había reservado al Consejo. De este modo, autores como C. BLUMANN, han destacado el papel de la Comisión en la configuración de un poder cuasilegislativo4, que ha ejercido de las más diversas formas: Directrices comunitarias de ayudas de Estado sectoriales y horizontales, Comunicaciones informales a los Estados miembros, Cartas dirigidas a los Estados miembros, Informes anuales de la Comisión sobre la política de la competencia etc. Estos actos atípicos no son fuente del Derecho Comunitario, si bien desempeñan un papel como fuentes de conocimiento del mismo5. Un primer paso en el proceso de codificación del procedimiento comunitario de control de las ayudas de Estado fue dado por la Comisión con la aprobación el 13 de diciembre de 1994 de su documento “Guía de Procedimiento en materia de ayudas estatales”.
Sin embargo, el desencadenante definitivo del proceso de codificación se produce el 14 de noviembre de 1996 con las Conclusiones del Consejo de Industria a una iniciativa conjunta de la Comisión y de la Presidencia irlandesa relativa a las perspectivas futuras en el control de las ayudas de Estado. Como consecuencia de este proceso se han adoptado hasta el momento los siguientes reglamentos: Reglamento (CE) nº 994/98 del Consejo de 7 de mayo de 1998 sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea a determinada categorías de ayudas de Estado horizontales (reglamento de habilitación)6 y Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo de 22 de marzo de 1999 por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (reglamento de procedimiento). Con la adopción de estos primeros reglamentos se ha dado un paso fundamental en términos de seguridad jurídica para conformar un corpus definitivo de normas de procedimiento sobre ayudas de Estado7 que en el futuro la Comisión seguirá completando de acuerdo con el artículo 27 del Reglamento 659/1999 a través de la adopción de medidas de aplicación relativas a la forma, contenido, cómputo de los plazos y determinados aspectos de las notificaciones y de los informes anuales.
En relación a los derechos de los terceros interesados, el Reglamento 659/1999 -en adelante el Reglamento- es continuista al configurar el procedimiento comunitario sobre ayudas de Estado como una relación bilateral entre la Comisión y el Estado miembro afectado. Esta situación ha sido discutida desde diversas instancias del mundo jurídico y empresarial, que demandan que se refuerce la posición de los terceros en dicho procedimiento. Como veremos en las páginas siguientes, parece claro que tanto el Consejo como la Comisión, ante una eventual antinomia entre la seguridad jurídica y la eficacia, han optado por esta última8.
En el presente artículo, pretendo exponer cuáles son los derechos de los terceros interesados en el procedimiento comunitario sobre ayudas de Estado. Para ello, en la primera parte abordaré la regulación que establece el TCE, destacando alguna de sus carencias y las soluciones aportadas a las mismas por la práctica de la Comisión y la doctrina jurisprudencial. En la segunda parte, describiré la situación tras la entrada en vigor del Reglamento 659/1999, destacando tanto las mejorías que ha aportado en esta materia, como aquellos aspectos que considero todavía mejorables. Por
último, me referiré a las acciones legales que pueden ejercitar los terceros interesados ante las jurisdicciones nacionales en virtud del efecto directo del artículo 88.3 última frase del TCE.
2. CONFIGURACIÓN POR EL TCE DE LOS DERECHOS DE LOS TERCEROS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS AYUDAS DE ESTADO: PRINCIPALES APORTACIONES DE LA JURISPRUDENCIA COMUNITARIA.
La regulación normativa del procedimiento comunitario sobre ayudas de Estado se ha limitado durante más de 40 años al artículo 88 del TCE, Derecho originario, y a falta del desarrollo reglamentario de los artículos 87 y 88 del TCE previsto en el artículo 89 del TCE, ha debido ser complementado por los actos atípicos dictados por la Comisión (“soft law”) y la doctrina del TJCE y del TPI (“case law”)9.
El procedimiento comunitario sobre ayudas de Estado está concebido por el TCE como una relación bilateral exclusiva entre la Comisión y el Estado miembro, apareciendo los terceros (beneficiarios, competidores, inversores o bancos) como los sujetos pasivos de una situación que directamente les concierne y cuyas consecuencias van a tener que soportar, pero ante la cual se encuentran en muchos casos sin posibilidad de actuar. Como ejemplo de esto último, baste recordar que los terceros interesados no tienen ningún derecho en la fase preliminar del procedimiento, razón por la cual la Comisión no está obligada a informarles antes de autorizar, sin iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 88 del Tratado, la ayuda notificada10.
Los derechos de los terceros se limitan a la fase de investigación formal y consisten en el derecho de ser informados de la apertura del procedimiento de investigación formal mediante una Comunicación que se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DOCE) y el derecho de presentar sus observaciones en el plazo de un mes.
Esta situación de inseguridad jurídica ha originado con frecuencia denuncias por parte de empresas individuales y de asociaciones profesionales como la UNICE11, demandando que se articulen los mecanismos legales necesarios para que los terceros sean incorporados al procedimiento de una forma más estrecha y continuada12; esto es, desde la fase preliminar con la notificación de la ayuda o denuncia de la misma, hasta la decisión de la Comisión que pone fin a la fase precontenciosa, y más allá de ésta, en la fase contenciosa ante el TPI o el TJCE.
En favor de remediar esta situación de inseguridad jurídica e incluso de indefensión de los terceros, se han mostrado el TJCE y el TPI, los cuales por medio de los pronunciamientos en diversos asuntos planteados en sus salas, han tratado de suplir la ausencia de un código o reglamento que regule los conceptos de parte interesada y/o legitimación activa para recurrir las distintas decisiones de la Comisión.
2.1 SOBRE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA DE LAS EMPRESAS BENEFICIARIAS PARA INTERPONER RECURSO DE ANULACIÓN DE DECISIONES SOBRE AYUDAS ESTATALES EN EL ÁMBITO DEL TCE.
Según el TCE, sólo los Estados miembros pueden notificar una ayuda a la Comisión para su aprobación, y sin embargo son los beneficiarios de esta ayuda los que son sancionados si la ayuda es finalmente concedida de forma ilegal y debe ser reembolsada. En consecuencia, aunque los beneficiarios no puedan notificar una ayuda prevista, la Comisión debería mostrarse más dispuesta que hasta ahora para cooperar con los terceros que deseen comprobar si la ayuda en cuestión ha sido notificada o aprobada13 .
Del mismo modo, los destinatarios de las Decisiones de la Comisión que consideran ciertas ayudas compatibles o no compatibles con el mercado común no son las empresas beneficiarias ni sus competidoras, sino el Estado miembro. Para determinar si estas Decisiones afectan individualmente a las empresas es necesario distinguir según señala, MOITINHO DE ALMEIDA14, entre las ayudas generales, dirigidas a un sector determinado y las ayudas dirigidas a empresas individualizadas.
2.1.1 Ayudas Generales.
Cuando se trata de ayudas generales, la Decisión de la Comisión adquiere el carácter de acto nacional que las atribuye y los beneficiarios presentarán ese mismo carácter general. Este supuesto se planteó en el asunto Van der Kooy 15, donde el Tribunal negó la legitimación activa por tratarse de:
"una medida de alcance general aplicable a situaciones objetivamente determinadas y generadora de efectos jurídicos para una categoría de personas contempladas de manera general y abstracta”.
En este supuesto, la decisión impugnada afectaba a los recurrentes únicamente por su condición de horticultores establecidos en los Países Bajos, beneficiarios de la tarifa preferencial del gas por el mismo concepto que cualquier otro horticultor que se encontrara en la misma situación.
En el mismo sentido se pronunció el Tribunal en el recurso de anulación interpuesto por DEFI (Comité francés para el desarrollo y promoción del textil y de la confección) contra una decisión de la Comisión que declaró que la ayuda a las empresas del sector textil-confección en Francia era incompatible con el mercado común16. El Tribunal consideró que la ayuda podía beneficiar a un número indeterminado de operadores, lo cual implicaba que ningún sujeto en particular podía considerase afectado directa e individualmente por la decisión.
Por último, el TPI ha tenido la oportunidad de confirmar esta doctrina en su sentencia Arbeitsgemeinschaft Deutscher17, en la que...
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