Eliminación de barreras de entrada en mercado de las telecomunicaciones. Últimos avances: servicio de preasignación
| Autor | Luis Ortiz Blanco y Rosario León Jiménez |
1. INTRODUCCIÓN.
La liberalización de las telecomunicaciones ha provocado, como está ocurriendo en la actualidad con otros importantes sectores de indudable interés económico, como el sector energético o los servicios de correos y telégrafos, la desaparición de sistemas monopolistas (un único operador en el mercado, al que no le influyen los comportamientos de la demanda), y la llegada de nuevos entrantes como operadores de telecomunicaciones.
La prestación de un servicio en régimen de competencia exige, al menos en su fase inicial, una intervención regulatoria. Intervención que consideramos habrá de ir disminuyendo en su importancia a medida que dicho mercado vaya madurando y pueda desarrollarse libremente en competencia.
No cabe duda que la apertura de un mercado a la competencia supone para los operadores que hasta ese momento actuaban con absoluta libertad y total control respecto a los usuarios finales, la modificación de su forma de tomar decisiones. Su hegemonía en el mercado se ve afectada por la aparición de operadores que tienden a emular ofertas y a introducir nuevos servicios.
En esta nueva situación, que tiene su origen como decimos en la desaparición de los monopolios naturales, surgen no pocas barreras para los operadores entrantes. Éstas tienen origen diverso: exigencia de importantes inversiones, necesidad de acceso a los recursos o instalaciones esenciales de los antiguos monopolistas, tecnológicos, dificultades para acceder al mismo nivel de información que los operadores monopolistas, ahora dominantes en el mercado, etc. Estos y otros factores constituyen indudables barreras de entrada en el nuevo mercado, a cuya desaparición han de contribuir regulando o des-regulando las Autoridades Nacionales de Reglamentación (en adelante, ARN).
Abordamos en este artículo el tratamiento de dos modalidades de servicios regulados, sin cuya existencia el acceso a las redes de los operadores dominantes en la fase inicial del proceso liberalizador de las telecomunicaciones no sería posible.
2. ELIMINACIÓN DE BARRERAS DE ENTRADA EN EL SERVICIO DE TELEFONÍA FIJA DISPONIBLE AL PÚBLICO. ACCESO A LAS REDES.
El impulso de la liberalización en el sector de las telecomunicaciones viene de la mano de las instituciones comunitarias. Es fundamentalmente a partir de los años 90 cuando desde el Consejo y el Parlamento Europeo empiezan a dictarse importantes Directivas Liberalizadoras1.
En España y en la década de los 90, nos encontramos con que Telefónica de España está habilitada, en virtud de contrato de concesión, suscrito el 26 de diciembre de 1991, para gestionar en régimen de monopolio los denominados servicios finales, en concreto y respecto a lo que ahora nos interesa, el servicio telefónico urbano, interurbano e internacional. Asimismo Telefónica de España S.A. (hoy Telefónica de España S.A.U.), quedaba habilitada para establecer la red e infraestructura necesaria para la prestación de tales servicios.
Podemos decir que la liberalización de las telecomunicaciones sólo tiene verdadero sentido cuando el servicio telefónico básico deja de ser prestado en monopolio por Telefónica, en una primera fase con su apertura a la competencia restringida con el “segundo operador” RETEVISIÓN2, y luego con el “tercer operador AIRTEL”, y a partir del 1 de diciembre de 1998, y ya en virtud de la vigente Ley General de Telecomunicaciones (LGT), dentro de la plena competencia.
En esta situación los nuevos operadores, competidores en un mercado incipiente, se enfrentan con no pocas barreras de entrada, como los retrasos en el otorgamiento de los títulos habilitantes correspondientes para la prestación del servicio (Licencias Individuales o Autorizaciones Generales)3, las propias obligaciones inherentes al otorgamiento de las licencias, por ejemplo, la exigencia de un determinado número de puntos de Interconexión por provincia, las inversiones en infraestructuras, el acceso a la red del dominante….
En general, se entiende por barreras de entrada a las dificultades que se encuentran las empresas para operar en un nuevo mercado. Los recursos técnicos y financieros de la empresa dominante, los obstáculos de tipo legal o la propia estructura de mercado, constituyen barreras de entrada.
La presencia o ausencia de tales dificultades constituye un factor importante para evaluar la posición dominante, dado que de ellas dependerán las futuras condiciones de competencia, o falta de competencia, en el mercado objeto de análisis4.
3. SELECCIÓN Y PRESELECCIÓN DE OPERADOR.
3.1 INTRODUCCIÓN
El acceso al usuario final en condiciones análogas a las del operador dominante es sin lugar a duda una condición sine qua non para poder hablar de un mercado en competencia.
Actualmente, en el ámbito de la telefonía fija, el acceso al usuario final puede realizarse directamente llegando al abonado con red propia, lo que exige un despliegue técnico y económico que no es posible afrontar en una fase inicial de apertura del mercado, o indirectamente mediante mecanismos de selección de operador.
Existen dos factores que se reconocen tradicionalmente como freno para posibles inversiones en redes de acceso por parte de los nuevos operadores:
Costes de desarrollo comparativamente más altos.
El operador dominante disfruta de “economías de escala”, que le proporcionan ahorros significativos en la provisión de redes de acceso, respecto a los costes soportados por los nuevos entrantes. Los entrantes encontrarían grandes dificultades para poder competir en este tipo de mercado de acceso con los operadores establecidos, dado que en un principio no disponen de una base suficiente de clientes como para que los costes bajen a un nivel comparable a los de estos últimos
Este factor constituiría una verdadera barrera de entrada a la inversión en redes de acceso fijas para el mercado residencial.
Cuotas por debajo de costes.
En la mayoría de los países europeos, el importe percibido por los operadores establecidos en concepto de cuota mensual de abono al servicio telefónico no es suficiente para permitir la recuperación de costes por explotación del bucle de abonado5.
Frente a estas barreras de entrada, difíciles de superar en un primer estadio de desarrollo del mercado, el acceso indirecto permite a los nuevos operadores llegar al usuario sin tener que afrontar elevadas inversiones económicas y extensos plazos de ejecución para llevar su propia red hasta cada uno de los potenciales clientes de sus servicios.
3.2 CONCEPTO Y MODALIDADES DE SELECCIÓN DE OPERADOR.
3.2.1 Concepto.
La Ley General de Telecomunicaciones (LGT) es escueta en cuanto a la regulación de la selección y preselección de operador. El legislador se remite a un posterior desarrollo reglamentario en el que “se fijarán las condiciones para garantizar que, en todo caso, la selección de operador se realizará de acuerdo con el principio de acceso igualitario”6.
Es en el Reglamento sobre interconexión y acceso a las redes públicas y a la numeración, aprobado por Real Decreto 1651/1998, de 24 de julio, donde se regula y define la selección de operador. Se entiende por selección de operador “la facultad del abonado o usuario del servicio telefónico de elegir operador para cursar todas o parte de sus llamadas o acceder a servicios conmutados de cualquier proveedor de servicios de telecomunicaciones disponibles al público”7.
3.2.2 Modalidades.
Una llamada telefónica implica el uso de dos tramos de la red: acceso y transporte. Como ya hemos apuntado, a corto plazo es más sencillo introducir competencia en el segmento del transporte, para lo cual es necesario un mecanismo que permita al usuario elegir el operador que considere más conveniente. La red de acceso debe colaborar en este proceso encaminando la llamada hacia el operador de tránsito elegido.
Selección llamada a llamada y Preselección son procedimientos que “reflejan un modelo de competencia rápida en servicios, utilizando como red de acceso la propia del operador establecido. El procedimiento de llamada a llamada es el menos complejo desde el punto de vista técnico, mientras que el de preasignación es de mayor complejidad”8
3.2.2.1 Selección de operador llamada a llamada.
Esta modalidad permite al usuario del servicio telefónico elegir, mediante la marcación de un código de selección de operador, al operador que cursará cada llamada. En este caso el número llamada tiene que ir precedido del código de selección de operador.
La selección llamada a llamada amplía la libertad de elección del usuario, sin embargo, tiene como inconveniente precisamente la necesidad de marcar un prefijo. Esta diferencia en la marcación supone, por una parte, un “coste” para el usuario y, por otra, supone condiciones de marcación diferentes entre el operador de acceso y los operadores entrantes.
En la actualidad el usuario tiene la posibilidad de utilizar el mecanismo de selección llamada a llamada con todos los operadores que desee, sin límite alguno.
3.2.2.2 Preselección o Preasignación.
Es esta una facilidad que evita que el abonado tenga que marcar el código del operador seleccionado cada vez que desee realizar una llamada. La preasignación no impide utilizar a su vez el mecanismo de llamada a llamada, realizando la marcación del código de selección correspondiente.
El primer tipo de llamadas para el que se introdujo esta posibilidad fueron las llamadas de larga distancia (provinciales, interprovinciales e internacionales y las llamadas fijo-móvil). En la actualidad la preasignación ha ampliado su ámbito de aplicación a las llamadas metropolitanas.
3.3 NORMATIVA APLICABLE. SITUACIÓN ACTUAL.
3.3.1 Normativa aplicable.
A nivel europeo, y sin pretender ser exhaustivos, la Resolución de 22 de septiembre de 1997, estableció que “los clientes de los operadores que ostenten una posición dominante en el mercado y que ofrezcan servicios públicos fijos de telefonía local deberían tener acceso a otros operadores a través de un mecanismo no discriminatorio y de fácil...
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