Problemas que pueden surgir en el procedimiento de recuperación de ayudas de estado
| Autor | Luis Ortiz Blanco y Rosario León Jiménez |
1. INTRODUCCIÓN.
El Derecho de la Competencia es un medio necesario que garantiel desarrollo y la integración del Mercado Común. Concretamente, la política desarrollada por las instituciones comunitarias en materia de ayudas de Estado constituye un instrumento de integración negativa, a través del cual es posible controlar todas aquellas intervenciones estatales susceptibles de distorsionar la competencia. La política de ayudas de Estado sólo puede ser aplicada por los Estados Miembros en situaciones específicas y debidamente justificadas, previa aprobación de la Comisión de las Comunidades Europeas (la “Comisión”). De lo contrario, se estaría disminuyendo la capacidad competitiva de otras empresas que actúan en el mismo mercado y que no pueden beneficiarse de determinadas ayudas.
En el presente artículo se analiel procedimiento de control de la política de ayudas de Estado y, de forma particular, el mecanismo y las situaciones en las que los Estados se ven obligados a exigir la recuperación de ayudas estatales. Dicho mecanismo es fundamental para evitar distorsiones artificiales de la competencia. Sin embargo, su aplicación puede presentar algunos problemas en la práctica. A modo de ejemplo, se plantea el problema de la recuperación de las ayudas concedidas a empresas cuyas acciones o activos han sido posteriormente transferidos a otra empresa, así como el caso particular de las ayudas concedidas en forma de garantía.
2. MARCO LEGAL RELATIVO AL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE AYUDAS DE ESTADO.
2.1 PRINCIPIO DE NOTIFICACIÓN PREVIA.
2.1.1 Normativa aplicable.
El principio básico de control de ayudas de Estado aparece recogido en el artículo 2 del Reglamento 659/1999 relativo al procedimiento en materia de ayudas estatales1 (“Reglamento 659/1999”), así como en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE. Ambas disposiciones hacen referencia a la obligación que tienen los Estados Miembros de notificar todos los proyectos dirigidos a conceder ayudas nuevas o a modificar ayudas existentes. Dichos proyectos no podrán ser ejecutados hasta que no sean aprobados por la Comisión. Todas aquellas ayudas que hayan sido concedidas sin respetar el principio de notificación previa o que hayan sido notificadas, pero ejecutadas sin haber sido autorizadas por la Comisión, serán declaradas ayudas ilegales2.
En definitiva, la obligación de notificar cualquier proyecto de ayuda nueva constituye un sistema de control a priori por el que la Comisión pretende revisar todas aquellas intervenciones estatales susceptibles de distorsionar la competencia.
A fin de lograr una mayor eficiencia en la política de control de ayudas de Estado, la Comisión ha introducido el Reglamento 994/983, a través del cual se exime de la obligación de notificación a determinadas categorías de ayuda que cumplen una serie de requisitos y umbrales. Concretamente, el Reglamento 994/98 permite el desarrollo de Reglamentos de exención para las ayudas en favor de las pequeñas y medianas empresas, las ayudas a la investigación y al desarrollo, las ayudas a la protección del medio ambiente, las ayudas al empleo y la formación y las ayudas de minimis. El sistema introducido por el citado Reglamento permite a la Comisión centrarse únicamente en aquellas ayudas que realmente tengan un impacto sobre el comercio y sean susceptibles de distorsionar la competencia, favoreciendo la descentralización y simplificación de la política comunitaria en materia de ayudas de Estado.
Hasta el momento se han adoptado Reglamentos de exención para determinadas ayudas de minimis, así como para las ayudas a las pequeñas y medianas empresas y para las ayudas a la formación4. Dichas ayudas no deberán ser notificadas siempre que concurran determinadas condiciones que, a juicio de la Comisión, permiten excluir la obligación de notificación previa.
2.1.2 Medidas provisionales previstas para los casos de incumplimiento del principio de notificación previa.
El Reglamento 659/1999 prevé que en el caso de que los Estados Miembros concedan ayudas ilegales, la Comisión podrá reclamar información al Estado Miembro afectado, proceder a la suspensión de la ayuda concedida5 e incluso exigir la recuperación provisional de la misma6.
Si a pesar del requerimiento de la Comisión, un Estado Miembro incumple la obligación de proceder a la suspensión o recuperación de la ayuda concedida, la Comisión podrá, mientras examina la compatibilidad de la misma, llevar el asunto ante el Tribunal de Justicia7.
La posibilidad de exigir la recuperación provisional de una ayuda ilegal es una de las novedades más importantes introducidas por el Reglamento 659/1999. Anteriormente, el TJCE establecía que la Comisión sólo puede exigir la recuperación de una ayuda ilegal en aquellos casos en que ésta haya sido declarada incompatible con el Mercado Común8.
La recuperación provisional de una ayuda constituye una facultad extraordinaria y su aplicación ha de ir acompañada de las siguientes garantías:
- En primer lugar, no pueden existir dudas sobre el carácter de ayuda estatal de la medida que será objeto de recuperación.
- En segundo lugar, debe existir la necesidad urgente de actuar.
- Finalmente, la no recuperación provisional de una ayuda debe acarrear un grave riesgo que cause un perjuicio considerable e irreparable para un competidor.
2.1.3 El efecto directo del artículo 88.3 del Tratado CE.
La última frase del apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE tiene efecto directo, pudiendo los particulares acudir directamente ante los Tribunales Nacionales9. Esto significa que, además de la Comisión, los Tribunales Nacionales están también facultados para declarar la ilegalidad de todas aquellas ayudas que no hayan sido notificadas o que habiendo sido notificadas han sido ejecutadas antes de obtener autorización por parte de la Comisión. Asimismo, los Tribunales Nacionales están también facultados para exigir la suspensión de una ayuda ilegal e incluso, en casos muy excepcionales, la devolución provisional de la misma.
La aplicación del apartado tercero del artículo 88 del Tratado CE por los Tribunales Nacionales permite, en definitiva, que éstos puedan velar por los derechos de los particulares que se ven perjudicados como consecuencia de la concesión de una ayuda ilegal. En la práctica, no es frecuente la aplicación de dicho artículo ante los Tribunales Nacionales10. Sin embargo, en 1998 el Tribunal Supremo confirmó una sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia por la que se declaraba la nulidad de una Orden de la Junta de Galicia. Principalmente, se alegaba que dicha Orden infringía el apartado tercero del artículo 93 del Tratado CE (actual artículo 88) al establecer un sistema de ayudas nuevas no notificadas a la Comisión11. Concretamente, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia entendía que la no remisión del proyecto de la Orden a la Comisión constituía un vicio de procedimiento que podía dar lugar a la nulidad de la Orden por infringir lo dispuesto en una norma de superior rango, a saber, la normativa comunitaria en materia de ayudas de Estado.
La primera cuestión que se le plantea a un juez nacional que conoce de un litigio basado en una violación del principio de notificación previa es la de determinar si la medida en cuestión constituye o no una ayuda de Estado. Recordemos, en este sentido, que el apartado primero del artículo 87 del Tratado CE prohíbe todas aquellas ayudas otorgadas por los Estados Miembros o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones en la medida en que tales ayudas afecten a los intercambios comerciales entre los Estados Miembros.
Los Tribunales Nacionales deben, por tanto, examinar si concurren los cuatro elementos necesarios para que la medida analizada pueda ser calificada como una ayuda de Estado en el sentido del apartado primero del artículo 87 del Tratado CE. Es decir, resulta necesario verificar si la medida constituye una ventaja económica y es de carácter selectivo, si ésta procede de recursos públicos y si afecta a los intercambios comerciales entre los Estados Miembros.
La determinación de si existe una ayuda de Estado no siempre es fácil de resolver, pudiendo los Tribunales Nacionales solicitar aclaraciones a la Comisión o plantear cuestiones prejudiciales ante el TJCE sobre su interpretación del concepto de ayuda de Estado.
De este modo, en el contexto de una cuestión prejudicial, el TJCE señaló que la obligación impuesta por una ley alemana a determinadas empresas privadas de adquirir energía renovable a un precio mínimo superior a su valor real, no constituía una transferencia de recursos estatales. A pesar de que la normativa alemana en cuestión tenía una efecto análogo al de una ayuda, ya que a través de una normativa estatal se beneficiaba a unas empresas en perjuicio de otras, el TJCE hizo una interpretación estricta del concepto de ayuda y consideró que no concurría el elemento de transferencia de recursos públicos12.
2.2 ANÁLISIS DE FONDO: COMPATIBILIDAD DE LAS AYUDAS ESTATALES CON EL MERCADO COMÚN.
El examen del cumplimiento de la obligación de notificación previa de los proyectos de ayuda nueva no ha de ser confundido con el análisis de fondo relativo a la compatibilidad de una ayuda con el Mercado Común.
A diferencia de lo que ocurre con el examen sobre la legalidad de una ayuda, la Comisión tiene competencia exclusiva para examinar la compatibilidad de las ayudas de Estado con el Mercado Común. Si tras un análisis preliminar del proyecto de ayuda, la Comisión llega a la conclusión de que existen dudas sobre la compatibilidad de la misma con el Mercado Común, ésta podrá abrir un procedimiento de investigación formal, de acuerdo con lo establecido en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE. Dicho procedimiento tiene, en principio, una duración máxima de dieciocho meses, aunque podrá...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba