STS, 27 de Abril de 2005

En el recurso contencioso-adminsitrativo núm. 182/98 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, Sección 3ª, se dictó sentencia con fecha 3 de junio de 2002, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad Ferrovial, S.A., contra la desestimación presunta -por silencio administrativo de la reclamación del principal e intereses de demora del contrato descrito en el antecedente de hecho primero de esta resolución; acto administrativo desestimatorio de tal reclamación que confirmamos por ser ajustado al ordenamiento jurídico con el fundamento que se deduce de la presente resolución; y ello, sin hacer expresa condena de costas procesales."

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de FERROVIAL, SA se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

La representación procesal de FERROVIAL SA, por escrito presentado el 26 de febrero de 2003, formaliza el recurso de casación e interesa se dicte resolución, por la que case y anule dicha sentencia, ordenando a la Sala de instancia la reposición de los autos para proseguirlos por sus trámites legales.

El Letrado de la Junta de Andalucía formalizó, con fecha 2 de noviembre de 2004, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la confirmación de la resolución recurrida.

Por providencia de 17 de febrero de 2005, se señaló para votación y fallo el 20 de abril de 2005, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo,

La representación procesal de Ferrovial SA interpone recurso de casación contra la sentencia desestimatoria dictada el 3 de junio de 2002 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla en el recurso 182/1998 deducido por aquella empresa contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación presentada en concepto de principal e intereses de demora del contrato de obras complementarias denominadas "estructuras de Peñuelas de la Autovía Sevilla- Granada-Baza CN 342 de Jerez del contrato principal llamado "Autovía Sevilla-Granada-Baza en la N-342 de Jerez a Cartagena PK 501 al PK 491,5. Tramo Salinas Riofrío".

Dedica la sentencia su fundamento de derecho primero a identificar el acto impugnado. Mientras en el segundo acepta el alegato de prescripción aducido por la administración demandada al haber transcurrido más de cinco años desde la fecha de terminación de las obras (31 de octubre de 1991) y la de presentación de la reclamación (18 de julio de 1997). Entiende que el cómputo del plazo arranca desde la realización de las obras complementarias. Afirmación que sustenta en la sentencia de este Tribunal de 16 de diciembre de 1991 aplicando el art. 46 de la Ley General Presupuestaria aprobada por RDL de 23 de septiembre de 1988, de idéntica dicción al art. 28 de la Ley de Hacienda de la Comunidad Autónoma Andaluza 5/1983, de 19 de julio.

Un primer motivo de recurso lo sustenta la contratista recurrente, al amparo del art. 88.1.d) LJCA, en la infracción del art. 170 y siguientes del Reglamento General de Contratación (Decreto 3410/1975), RGCE por inaplicación así como reiterada jurisprudencia dictada en su aplicación. Argumenta que la sentencia impugnada no otorga efecto alguno al incumplimiento por la administración de lo prevenido en los artículos 170, 171, 172 y 173 RGCE, respecto a la recepción provisional de las obras, su medición, abono de liquidación provisional y recepción definitiva.

Insiste en que la sentencia contraviene la jurisprudencia que establece como plazo de prescripción para la fijación del dies "a quo" el último acto contractual, esto es la aprobación y abono, en su caso de la liquidación definitiva y devolución de los avales. En tal sentido cita la sentencia de 26 de enero de 1998 que declara que no puede ser favorecido por la prescripción quien con su conducta impide que esta pueda empezar a operar. También la de 15 de noviembre de 1998 acerca de que al no constar que se hubiere practicado liquidación definitiva es claro que la prescripción invocada por la Administración debe rechazarse. En línea similar la de 15 de octubre de 1986 citando otra anterior de 18 de febrero de 1986.

Defiende que si la administración no ha terminado todavía el expediente de contratación -por irregularidades ajenas a la compañía- no puede ser beneficiada por tal conducta. Finalmente combate que se fije como plazo de prescripción una fecha en la que el contratista no tenia derecho a reclamar el abono de lo ejecutado dado que la administración no tiene obligación de abonar las obras en el momento en que finalizan. A mayor abundamiento cita que la Sala de Sevilla en dos supuestos análogos al debatido fallados por sentencias de 27 de marzo (recurso 173/1998) y 25 de abril de 2000 (recurso 177/1998) se decantó por no aceptar la prescripción.

Muestra su oposición la Junta de Andalucía. Sostiene que si se entrega la relación valorada en octubre de 1991, en noviembre siguiente debió procederse a la recepción provisional y en mayo de 1992 finalizó el plazo para solicitar la formulación de liquidación provisional lo que no se hizo hasta la reclamación de 17 de julio de 1997 que, en consecuencia, reputa extemporánea. Cita una amplia panoplia de sentencias de este Tribunal (25 de marzo de 1987, 15 de julio de 1987, 23 de diciembre de 1988, 25 de julio de 1989, etc) acerca del plazo prescriptivo de los intereses de la propia certificación.

La cuestión sometida a nuestra consideración acerca del cómputo de plazo de prescripción en situaciones como las planteadas en instancia , obras complementarias, ha sido objeto de reciente pronunciamiento en el marco de un recurso de casación para la unificación de doctrina en que se cuestionaba un pronunciamiento de la Sala de Sevilla. Había dictado ésta una sentencia desestimatoria de la pretensión del accionante, justamente la misma empresa aquí recurrente, y se pretendía fueran modificadas sus declaraciones por las vertidas en la sentencia de este Tribunal de 26 de enero de 1998 así como en otras dictadas por la propia Sala de Sevilla donde se incluían, entre otras, las también aquí invocadas.

La cuestión objeto de debate consiste en valorar, a los efectos del plazo de prescripción, un solo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva.

Sienta la sentencia de 8 de julio de 2004 dictada en el ya aludido recurso para la unificación de doctrina que en la sentencia de 26 de enero de 1998 se recuerda "la jurisprudencia que niega que las certificaciones parciales tengan autonomía y sustantividad propia respecto del contrato principal y las configura como dependientes de este, y con este punto de partida se rechaza el criterio de prescripción que supedita esta al mero transcurso del tiempo entre la expedición de la certificación y su reclamación".

En línea con la tesis defendida por la aquí recurrente se insiste en que "no puede alegar la prescripción quien con su conducta impide que la relación jurídica con los contratantes quede terminada, y que así actúa la Administración que no procede, como es su deber, a la liquidación definitiva y a la cancelación de las fianzas prestadas, a que viene obligada en virtud de lo dispuesto en los artículos 55 y 57 de la LCE".

Sigue con el contenido esencial de la sentencia de 26 de enero de 1998 por lo que "aplicar en esta situación (de falta de liquidación definitiva) la prescripción comporta un trato profundamente discriminatorio para ambas partes contratantes, pues mientras los derechos del contratista están prescribiendo los de la Administración, derivados del contrato, se encuentran intactos y son ejercitables en cualquier momento sin que la prescripción haya comenzado".

Por lo tanto reitera que "es erróneo computar los plazos prescriptorios atendiendo exclusivamente a los avatares de las certificaciones, con olvido del hecho de estar integradas en el contrato del que forman parte y donde las incidencias de este tienen influencia decisiva en aquéllas".

Lo acabado de exponer evidencia que la sentencia de instancia conculca la doctrina jurisprudencial invocada lo que conduce a acoger el motivo.

Un segundo motivo de casación se sustenta en la infracción del art. 47 y concordantes (que no cita) de la LCE así como de la doctrina que lo interpreta en relación a que el contratista tendrá derecho al abono de la obra que realmente ejecute con arreglo al precio convenido.

Así invoca la sentencia de 9 de octubre de 2000 acerca de que el exceso en la ejecución de las obras efectivamente realizado y entregado a la administración, a consecuencia de actos de la propia administración o de la dirección facultativa de la obra produce un enriquecimiento injusto para aquella y un empobrecimiento para la contratista que impone a la Corporación la obligación de pagar el coste de las obras.

También la de 16 de octubre de 2000 sobre que siempre que se realizan obras, unidades de obras u obras complementarias que no estaban comprendidas en el proyecto que sirvió de base al contrato administrativo se esta llevando a cabo modificaciones de dicho proyecto y en todos los casos es aplicable el principio que prohíbe el enriquecimiento injusto de la Administración.

De tenor similar la de 15 de junio de 1999, recordando doctrina anterior de 12 de febrero de 1979 y 21 de noviembre de 1981, en el sentido de que si efectivamente fueron ordenadas unas obras los vicios existentes en dichas ordenes como consecuencia de los requisitos de competencia o procedimiento que no son imputables al contratista, no pueden oponerse a él para que este pueda percibir su importe. Lo relevante es que conste acreditado que las ordenes se dieron por quienes para el contratista tenían la apariencia suficiente de ostentar la efectiva potestad de la contratación administrativa.

Manifiesta la recurrida que no puede ignorar la abundante doctrina sobre el enriquecimiento injusto por lo que centra su oposición al motivo en que, como dice la Sentencia de 6 de abril de 1987 la cuestión es probar el valor de la obra que no puede quedar fijado unilateralmente por el demandante. Cita la sentencia de 30 de octubre de 1989 la que dilata aquella fijación a ejecución de sentencia y la de 4 de diciembre de 1989. Concluye que no se ha introducido más prueba de que la obra se haya realizado que el documento de 7 de julio de 1999 de la Delegación provincial en Granada de la Consejería demandada, aportada por la demandante como documental, cuya autenticidad discute desde el momento en que llegó a su conocimiento, art. 508 LEC, carente de firma, en la copia que le fue facilitada.

Incuestionable resulta la doctrina a la que nos acabamos de referir que, obviamente, tampoco rechaza la recurrida. Justamente el criterio vertido en la sentencia de 15 de junio de 1999, y en las anteriores que recoge, es plenamente aplicable al supuesto de autos. Consta acreditado en el expediente remitido por la administración que la misma confeccionó el proyecto de obras complementarias controvertido así como que, por razones que no obran en el mismo, no siguió ulteriormente el procedimiento establecido para su debida aprobación en forma. No obstante tal irregularidad, no imputable al contratista sino a la administración , lo cierto es que el proyecto fue encargado a la empresa a la que se había adjudicado el proyecto inicial dando las oportunas ordenes la Dirección facultativa del citado proyecto inicial. Es decir que las ordenes emanaban de quien correspondía por lo que había suficiente apariencia de normalidad en la contratación administrativa.

Al igual que se afirmaba en la sentencia de 8 de julio de 2004, seguido entre idénticas partes, la ejecución de la obra ha de considerarse plenamente acreditada, como también ha de considerarse indudable la buena fe de la sociedad actora.

Ya nos hemos referido a que en el prolijo expediente administrativo remitido por la administración autonómica aparece el proyecto referido a la obra y supervisión así como el acta de comprobación del replanteo, actuaciones todas éstas formalizadas en documentos oficiales de la Junta de Andalucía firmados o autorizados por funcionarios pertenecientes a su Administración pública con estampillado de la citada administración, incluido el Director Facultativo de la obra. Figura también en la causa, mediante testimonio notarial acompañado con la demanda, copia del acta de recepción provisional el 5 de julio de 1991 así como del acta de recepción definitiva el 10 de septiembre de 1992 en que no consta objeción de la administración así como reportaje fotográfico de la "Estructura de Peñuelas" al que acompaña planimetría confeccionada en enero de 1991 por la Dirección General de Carreteras de la Junta de Andalucía.

Los antedichos documentos evidencian que las obras complementarias respondían a una iniciativa de la Administración y no del contratista, por lo que su actuación, sin otros datos que demuestren lo contrario, no puede ser valorada sino como guiada por un deseo de colaborar con la Administración en el requerimiento planteado por ésta sobre la necesidad de dichas obras.

Es cierto que la administración niega la ejecución de las obras en cuestión al considerar que el escrito aportado en fotocopia como más documental en periodo probatorio en que se recoge la pendencia de la deuda no ha surgido de la administración pese a que así lo aparente . Tal afirmación reiterada al oponerse al motivo la llevó a cabo también en instancia en el trámite de conclusiones. Pero lo cierto es que tal conducta resulta contraria a la buena fe que debe guiar el actuar de la administración en su relación con los administrados. No basta con negar unas actuaciones respecto a las que existe la total apariencia de verosimilitud.

Estaba a su alcance justificar el estado de la obra principal acreditando, en su caso, la inexistencia de esa obra complementaria prevista en un expediente administrativo confeccionado por ella aunque no hubiere sido culminado con arreglo a la normativa legal. Pero, además, podía también documentar el exacto contenido de la fotocopia del escrito aportado por la contratista dirigido justamente a los servicios centrales de la administración demandada en contestación a un escrito previo de ésta al órgano periférico en Granada sobre reclamaciones efectuadas por distintas empresas. Es evidente que en la citada fotocopia no consta firma alguna ya que aparece tapada su parte final pero si es factible identificar el escrito al reflejar su fecha de salida y un número de registro. En consecuencia, la mera invocación de la carga probatoria debe ser considerada como una simple evasiva y no como un serio rechazo de la realidad de la obra.

Debemos acoger el motivo.

El acogimiento de los motivos de casación conduce, de acuerdo con el art. 95.2.d) LJCA a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.

Decíase en la sentencia de 8 de julio de 2004 que "una reiterada doctrina de esta Sala ha venido justificando en la doctrina del enriquecimiento injusto la procedencia de reclamaciones de la naturaleza de la que aquí se analiza, cuya idea principal, como es bien sabido, consiste en evitar que cualquiera de los interesados pueda obtener una ganancia patrimonial o una perdida del mismo carácter sin causa que pueda justificarlas".

Se añadía que "esta finalidad no se lograría si, tal y como pretende la Administración demandada, se accediera a que la contraprestación económica que debe abonar por la obra de que se ha beneficiado tuviera que regirse por unos criterios de cálculo y de intereses moratorios distintos a los que han de ser observados cuando la obras se adquieren regularmente respetando los cauces procedimentales establecidos".

O en términos de la sentencia de 10 de noviembre de 2004 recordando lo vertido en otra anterior de 18 de julio de 2003 "el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración".

Poco cabe añadir a lo ya vertido hasta ahora dada la ligazón entre los motivos del recurso y el debate planteado en instancia. Si hemos aceptado la realidad de la obra es evidente que el derecho reclamado por razón de ella también debe ser reconocido. También su contenido económico merece ser estimado con la extensión y los términos en que la parte actora lo ha venido reclamando. No estamos ante un exceso de obra en que hubiere que fijar contradictoriamente los precios sino que la obra, independientemente de su ausencia de aprobación en forma, fue debidamente proyectada y presupuestada asumiendo la reclamación el presupuesto en sus exactos términos.

En cuanto al abono de intereses de obras realizadas fuera del contrato con pleno conocimiento de la administración, esta Sala se ha pronunciado acerca de que deben tenerse en cuenta las circunstancias concurrentes en cada caso (sentencias de 28 de octubre de 1997, 11 de mayo de 2004 y 2 de julio de 2004). Recuerda la sentencia de 2 de julio de 2004 que en la sentencia de 28 de octubre de 1997 se sienta que la administración debió abonarlos desde la fecha de la recepción al haberlas recibido sin formular protesta ni reserva alguna durante ese tiempo por la naturaleza, alcance y características de la obra. Mientras en la de 11 de mayo de 2004 se declaró que no procedía el pago desde la fecha en que se solicitaba, por ser la de la entrega de las obras y si aceptarse otra posterior adoptada por la administración con la aquiesciencia de la contratista. Dado que aquí la reclamante los ciñe al momento de su petición a tal fecha hemos de estar. Es decir desde el 18 de julio de 1997, pues aunque reclama desde el 26 de junio, lo cierto es que en realidad la entrada tuvo lugar el 18 de julio siguiente.

No procede imposición de costas de este recurso, conforme art. 139 LJCA, .

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución