STS, 4 de Mayo de 2005

La sentencia objeto de este recurso, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con fecha 24 de octubre de 2002, contiene el siguiente fallo: "Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la empresa FOMENTO DE CONSTRUCCIONES Y CONTRATAS, S.A. contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Vigo de 13 de diciembre de 1997 que denegó la actualización del precio del servicio municipal de limpieza viaria para el año 1995 por causa de variación del cuadro de personal debido a la aplicación del convenio colectivo; sin costas."

En la sentencia se razona sobre los dos motivos de impugnación alegados en la demanda, existencia de un precedente que entiende vinculante para la Administración y producción de un desequilibrio financiero, que es cierto que en el año anterior y en identidad de circunstancias, el Ayuntamiento tomó el acuerdo de aprobar la solicitud de la empresa relativa al aumento del precio por incremento de la plantilla producido como consecuencia de la reducción de jornada laboral y consiguiente incremento de plantilla de 16 personas; sin embargo, se llegue a no a tildar este acuerdo de contrario a la ley, lo que no se puede es entender que con su adopción la Corporación se estaba vinculando indefinidamente para el futuro, pues eso no está ni en la letra ni se puede deducir de su espíritu, ni la demanda puede encontrar precepto legal que recoja tal incidencia, máxime viniendo de un acto aislado y no de una conducta mantenida de forma reiterada y constante: no existe, en definitiva, lo que podría llamarse autoridad de cosa juzgada en terreno administrativo.

Y en cuanto al alegado desequilibrio, cierto es que pesa sobre la Corporación concedente la obligación de mantener el equilibrio financiero de la concesión conforme al artículo 127.2.2. del Reglamento de Servicios, uno de cuyos mecanismos es la revisión de tarifas, pero ello es cuando circunstancias sobrevenidas e imprevisibles determinaren en cualquier sentido la ruptura de la economía de la concesión; descendiendo al presente caso cabe decir, siguiendo lo sentado por esta Sala en sentencia de 22 de mayo de este año, que ni la revisión de un convenio colectivo reúne esas características de imprevisibilidad ni siquiera en sus posibles cláusulas sobre duración de la jornada laboral, ni, a mayor abundamiento, resulta acreditada esa reducción y sí sólo una revisión estrictamente salarial (DOG de 20 de abril de 1995, folio 16 del expediente) ni pese a los números que presenta la empresa, el alegado incremento de plantilla, siendo así que tanto uno como otro habían sido negados en la contestación a la demanda.

Notificada la sentencia se presentó escrito por la representación procesal de la entidad Fomento de Construcciones y Contratas, S.A., manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado mediante providencia de 17 de diciembre de 2002, con emplazamiento de las partes y remisión de las actuaciones a esta Sala.

Con fecha 11 de febrero de 2003 se interpone el recurso de casación, haciendo valer cuatro motivos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción, solicitando que se case la sentencia recurrida y se sustituya por otra en la que se reconozca su derecho a la actualización del precio del contrato de Limpieza Viaria de Vigo por variación de la plantilla de personal por aplicación del Convenio Colectivo de la empresa para el ejercicio 1995 y con efectos legales desde el 1 de enero de 1995.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida, que se opone al mismo solicitando su desestimación y la confirmación de la sentencia de instancia.

Por providencia de 18 de febrero de 2005, se señaló para votación y fallo el día veintisiete de abril de dos mil cinco, fecha en la que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de Sala

En el primer motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se denuncia la infracción de los artículos 7.3, 11.1 y 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y los artículos 9.3, 14 y 24 de la Constitución. Alega al efecto, en síntesis, que el acuerdo plenario de 30 de noviembre de 1995 por el que se concedió la revisión de precios solicitada para el ejercicio de 1994, constituye un acto propio con todas las características exigidas al efecto; que el derecho a la revisión para el ejercicio de 1995 se ha ejercitado de conformidad con las exigencias de la buena fe, en la confianza depositada en el comportamiento ajeno y en congruencia con el propio; que la Administración ha creado una apariencia jurídica con la revisión para el año 1994, para contradecirla después en perjuicio de quien confió en ella; que la revisión del año 1994 fue acordada de conformidad con todas las determinaciones legales; que la Administración no puede ir válidamente contra un acto previo propio; y que todo ello permite afirmar que la sentencia recurrida infringe el principio de seguridad jurídica, haciéndola de peor condición frente a quienes si se vieron favorecidos por la normal actuación administrativa coherente con sus actuaciones previas y válidamente acordadas, irrogándole un trato discriminatorio condenado por el artículo 14 de la Constitución, del que no se podría defender (art 24.1 CE), salvo que se case la sentencia recurrida.

Se opone a este motivo de casación el Ayuntamiento recurrido, señalando al efecto que los actos de revisión de precios para los años de 1994 y 1995 son actos con sustantividad propia, sin ligazón alguna entre sí, e incluso tienen causas distintas, negando la infracción de la doctrina de los actos propios, al faltar la exigencia de que el primero de los actos naciera con vocación de prolongación, de convertirse en fuente de obligaciones y que el acto sea ajustado a Derecho, teniendo en cuenta que ni el Pliego de Condiciones ni el Contrato prevén la revisión de precios por modificación de la jornada laboral ni la plantilla, como reconoce la recurrente en la demanda.

Se invoca por la entidad recurrente la infracción de la doctrina de los actos propios, a cuyo efecto ha de tenerse en cuenta que, como señala la sentencia de 11 de diciembre de 2001, que cita otras muchas, dicha doctrina "es predicable respecto de los actos que se realizan con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho, definiendo una situación jurídica con eficacia en sí mismos para producir, igualmente, un efecto jurídico". De manera que es la finalidad del acto, su eficacia y validez jurídica las que determinan la vinculación de su autor a las consecuencias derivadas del mismo y generan la confianza ajena, pues, como señala la sentencia de 1 de febrero de 1999, "tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de este Alto considera que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que dicho principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes "venire contra factum propium"".

Ha de estarse por lo tanto al alcance del acto al que se atribuye el efecto vinculante y, en todo caso, la aplicación del principio no puede invocarse para alterar, fuera de los cauces legales, el régimen jurídico a que se sujeta una concreta relación, produciéndose una modificación más allá de la finalidad y efectos del acto en cuestión, de la misma manera que no puede servir de fundamento para amparar la persistencia de formas de actuación que no se ajustan a la legalidad.

Desde estas consideraciones, se observa que en la sentencia de instancia se rechaza la aplicación de tal doctrina precisamente por considerar que el acto de revisión de precios no se refería al futuro, poniendo en duda la legalidad del mismo.

Y ha de compartirse tal postura, pues el acto de reconocimiento del derecho a la revisión de precios para el año 1994 respondía a unas concretas circunstancias de incremento de plantilla por reducción de jornada, tenía un alcance determinado cual era el ejercicio de 1994, y lo que es fundamental, no respondía al régimen de revisión de precios pactado, como se reconoce por la parte, que en ningún momento invoca las cláusulas contractuales como fundamento de su pretensión de revisión de precios, sino que constituía una revisión de precios al margen de la concreta regulación y régimen aplicable al contrato en cuestión.

Se desprende de ello, que la aplicación de la doctrina de los actos propios que se pretende por la parte recurrente equivaldría al establecimiento de una cláusula de revisión de precios por genérica modificación de plantilla (dado que la causa de la misma era distinta en el año 1994 y en el año 1995), lo que evidentemente excede del alcance del acuerdo de 30 de noviembre de 1995, y supondría una alteración del régimen de revisión de precios del contrato en cuestión, que tampoco se perseguía con dicho acuerdo ni puede establecerse de forma unilateral. Prueba de ello es que la pretensión de revisión de precios por la modificación de plantilla se ejercita de forma diferenciada a la revisión de precios según las cláusulas pactadas.

Por otra parte, no puede entenderse fundada la confianza en una revisión de precios para el futuro, que no se ampara en el régimen establecido al efecto para el contrato en cuestión y con apoyo en el reconocimiento efectuado al margen de dicho régimen y con ocasión de la concurrencia de unas concretas circunstancias que determinaron la modificación de plantilla, reconocimiento, por lo tanto, circunstancial y único que no tiene proyección de permanencia.

Por último, lo expuesto desvirtúa las alegaciones de infracción de los principios de seguridad jurídica, igualdad y la indefensión que se invocan por la parte, en cuanto no concurren las circunstancias que conforman la doctrina de los actos propios y, en consecuencia, no puede invocarse la situación propia de los supuestos en que se ha aplicado tal doctrina.

Por todo ello el motivo debe ser desestimado.

Como segundo motivo de casación, también al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se alega la infracción de los artículos 126.2.b), 127.2.2ºa) 128.3.2º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y el artículo 162 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio y el artículo 1256 del Código Civil, al entender que desde el momento en que el Ayuntamiento aceptó revisar los precios para el ejercicio anterior y hacerse cargo del incremento de costes causado a la recurrente como consecuencia de las resultas del convenio colectivo, volverse atrás supone desequilibrar económica y financieramente la concesión y con ello dificultar la prestación del servicio. Reproduce los preceptos antes citados, y argumenta sobre el mantenimiento del equilibrio económico y financiero de los contratos, con referencia al principio rebus sic stantibus y la doctrina del riesgo imprevisible, como mitigación del principio de riesgo y ventura del contratista y justificación de la revisión de precios, con cita de sentencias en apoyo de su planteamiento.

La parte recurrida se opone a este motivo rechazando la ruptura del equilibrio financiero con referencia a la sentencia de instancia y cita de jurisprudencia al efecto.

Entrando a examinar este motivo de casación, se observa que de los preceptos cuya infracción se invoca, el artículo 162 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, de Contratos de las Administraciones Públicas, además de no resultar aplicable por razones de eficacia de la ley en el tiempo, sujeta la revisión de las contraprestaciones económicas a los términos en que el propio contrato establezca, por lo que en nada apoya la pretensión de la recurrente, cuando se admite que en este caso no se prevé la pretendida revisión. Por otra parte, ya se ha señalado antes el concreto alcance de la revisión aprobada para el ejercicio 1994 y que ello no supone la alteración del régimen contractual de revisión de precios, por lo decae igualmente la alegación con la que se encabeza este motivo, en el sentido que el reconocimiento anterior y la distinta postura para el año siguiente suponga desequilibrar económica y financieramente la concesión.

Los preceptos invocados del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, se refieren al mantenimiento del equilibrio financiero de la concesión cuando por circunstancias sobrevenidas e imprevisibles se produzca la ruptura de la economía de la concesión, y a su formulación jurídica, en sus distintos aspectos, se dedica gran parte de la exposición de este motivo de casación, pero para que ello tenga lugar es preciso que se acredite dicha ruptura económica en su contenido y alcance que permita valorar su incidencia en el equilibrio contractual, y es el caso que la sentencia de instancia considera que no se acredita la reducción de jornada ni el alegado incremento de plantilla, hechos a los que ha de estarse, pues, como señala la sentencia de 2 de septiembre de 2003, "la fijación de los hechos constituye competencia exclusiva del Tribunal de instancia, lo que obliga a atenerse a la apreciación de la prueba hecha por éste, salvo que se alegue el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba, la incongruencia o falta de motivación de la sentencia; se invoque oportunamente como infringida una norma que deba ser observada en la valoración de la prueba ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o de las reglas que disciplinan la carga de la prueba o la formulación de presunciones; o, finalmente, se alegue que el resultado de ésta es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad, pues en este caso debería estimarse infringido el principio del ordenamiento que obliga al juzgador a apreciar la prueba sujetándose a las reglas de la sana crítica ( por todas, sentencia de 21 de diciembre de 1999)". Alegaciones que no se han formulado en este caso, en el que no se cuestiona la valoración de la prueba efectuada en la instancia por ninguna de las vías indicadas.

Faltando la acreditación de tal presupuesto de hecho de afectación del equilibrio financiero, decae la pretensión de la parte fundada en tal circunstancia, como mantiene la sentencia de instancia, que añade el argumento, tampoco desvirtuado por la recurrente, que de que la revisión del convenio colectivo no reúne las características de imprevisibilidad exigidas al efecto, lo que reafirma la parte recurrida con cita de las sentencias de 2-1-79, 12-1-81, 20-9-91, 22-1 y 30-4-2001, a lo que cabe añadir, que la alteración del equilibrio económico del contrato, exige que la Administración haya introducido modificaciones en la prestación del servicio, o que hayan ocurrido circunstancias sobrevenidas imprevisibles que hayan provocado el desequilibrio, que en general y como señala la sentencia de 18 de diciembre de 2001 se trata de acontecimientos ajenos a la voluntad del concesionario, lo que no puede afirmarse de un Convenio Colectivo de empresa suscrito por el mismo, cuyos efectos no son trasladables a la Corporación titular del servicio, pues con ello se dejaría en manos de una de las partes la determinación de las obligaciones de la otra, añadiendo dicha sentencia, que es criterio jurisprudencial reiterado en las de 2-12-1988 y 8-11-1994, que no puede afirmarse que sea el Convenio Colectivo un acontecimiento ajeno a la voluntad del concesionario que irrumpa en el mantenimiento del equilibrio económico del contrato.

Por todo ello también este motivo debe ser desestimado.

Se alega en el tercer motivo la infracción de los artículos 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 106.1 de la Constitución, en cuanto la sentencia deja de reconocer la condición de acto propio al acuerdo plenario de 30 de noviembre de 1995, a pesar de que delimita perfectamente en el cuerpo de sus fundamentos cuándo se está en presencia de un acto propio, remitiéndose la parte en lo demás a los argumentos jurídicos vertidos en el primero de los motivos de casación.

El planteamiento de este motivo lleva a su desestimación por las razones indicadas con ocasión del primero de los motivos examinados, pues la parte se remite a los argumentos allí expuestos y no añade otras alegaciones que precisen de una respuesta distinta o complementaria de la que allí se recoge, invocando genéricamente la infracción de unos preceptos que contemplan el control judicial de la legalidad de la actividad administrativa, sin otra precisión que la remisión a lo expuesto en aquel motivo.

En el cuarto motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se invoca la vulneración por la sentencia recurrida de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia (artículo 33.1 LJCA), artículos 209 y 218. 1 y 2 de la LEC y artículo 248.3 de la LOPJ), alegando la incongruencia de la sentencia, dado que ante la pretensión de revisión de precios en los mismos términos del año anterior y la negación por la Administración de que tal revisión fuese un precedente válido, la sentencia señala que en el año anterior y en identidad de circunstancias tomó el acuerdo de aprobar la solicitud de la empresa, por lo que no se justifica que después la sentencia deniegue la revisión de precios solicitada al margen de las pretensiones y fundamentos de las partes, infringiendo los preceptos legales que se han invocado.

El planteamiento de este motivo no se ajusta a la exigencias procesales, pues alegándose la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por incongruencia de la misma, que encuentra su amparo en el motivo de casación previsto en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, la parte funda este motivo en la letra d) del indicado precepto.

Al respecto es de tener en cuenta que esta Sala viene entendiendo que para que el recurso de casación sea admisible es preciso que exista una correlación entre el motivo o motivos que sirven de fundamento al recurso -los taxativamente autorizados por el artículo 88.1 LJCA- y el desarrollo argumental desplegado en apoyo de los mismos, exigencia implícita en el deber legal de expresar "razonadamente" (ex artículo 92.1 LJCA) el motivo o motivos en que venga amparado el recurso, de tal modo que cuando no es así, cuando la argumentación jurídica es ajena al motivo casacional esgrimido por el recurrente, concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 93.2.d) de la Ley de esta Jurisdicción.

Téngase en cuenta que la expresión razonada de los motivos que deban servir de fundamento al recurso de casación no es una mera exigencia rituaria desprovista de sentido, sino un elemento determinante del marco dentro del que debe desarrollarse la controversia y en torno al cual este Tribunal ha de pronunciarse. Al respecto es jurisprudencia reiterada de la Sala que el escrito de interposición del recurso de casación es el instrumento mediante el que se exterioriza la pretensión impugnatoria y se solicita la anulación de la sentencia o resolución recurrida, en virtud del motivo o motivos que, como requisito objetivo esencial de la casación, autoriza hoy el artículo 88 de la nueva Ley de esta Jurisdicción. Como ha dicho esta Sala (por todos, Auto de 16 de noviembre de 1996) "importa destacar que la naturaleza del recurso de casación obliga a la observancia de los requisitos formales que la Ley establece para su viabilidad, requisitos que no constituyen un prurito de rigor formal sino una clara exigencia del carácter de recurso extraordinario que aquél ostenta, sólo viable, en consecuencia, por motivos tasados, y cuya finalidad no es otra que la de depurar la aplicación del derecho, tanto en el aspecto sustantivo como procesal, que haya realizado la sentencia de instancia, contribuyendo con ello a la satisfacción de los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación del ordenamiento mediante la doctrina que, de modo reiterado, establezca este Tribunal al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho -artículo 1º.6 del Código Civil-".

Pues bien, de acuerdo con dichos criterios jurisprudenciales, la falta de correspondencia entre el motivo invocado por la recurrente (art. 88.1.d)LJCA) y la infracción que luego se alega y razona (propia del art. 88.1.c) LJCA), pone de manifiesto la falta de fundamento de este motivo de casación, al plantearse infracciones que no encuentran amparo en las previsiones de la letra d) del repetido art. 88.1, lo que constituye causa de inadmisión de acuerdo con lo previsto en el art. 93.2 d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

En todo caso, como señala la sentencia de 21 de julio de 2003, con referencia a la 20/1982 del Tribunal Constitucional, el vicio de incongruencia, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal (SSTC 211/1988, 144/1991, 43/1992, 88/1992 y 122/1994), circunstancia que en modo alguno concurre en este caso, en el que el objeto fundamental del debate es la concurrencia o no de un acto propio de la Administración que le vincule en su actuación posterior, sobre el que discurre la argumentación de la sentencia para fundar el fallo, en los términos que se han reflejado en el primer antecedente de hecho y que no se circunscriben a la frase que la parte extrae de su contexto para fundar este motivo de casación, sino que refleja la distinta causa de la modificación de plantilla en cada ejercicio, el alcance de aquella revisión de 1994, plantea la duda de su legalidad e incluso niega que se haya acreditado la reducción de jornada y el incremento de plantilla.

Por lo expuesto procede desestimar los motivos de casación y con ello declarar no haber lugar al recurso, lo que determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima por honorarios del letrado de la parte recurrida.