STS, 21 de Febrero de 2014

PonenteMARIA ISABEL PERELLO DOMENECH
ECLIES:TS:2014:897
Número de Recurso954/2012
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución21 de Febrero de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Febrero de dos mil catorce.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación número 954/2012, interpuesto por la Procuradora Dª Teresa Puente Méndez en representación de la ASOCIACION ESPAÑOLA DE ENTIDADES COLABORADORAS DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA INSPECCIÓN TÉCNICA DE VEHÍCULOS (AECA-ITV), y por el Procurador D. Florencio Araez Martínez en representación de GENERAL DE SERVICIOS ITV SA, contra la sentencia de fecha 18 de enero de 2012, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en los recursos acumulados número 337/2011 y 375/2011, sobre regulación de la ITV. Se ha personado como recurrido el Letrado de la COMUNIDAD DE MADRID en la representación que legalmente ostenta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Los procedimientos contencioso-administrativos números 337/2011 y 375/2011 acumulados, fueron interpuestos por AECA-ITV y por General de Servicios ITV SA respectivamente, contra el Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid 8/11, de 17 de febrero, por el que se regula la Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad de Madrid.

SEGUNDO

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia de fecha 18 de enero de 2012 cuya parte dispositiva dice textualmente:

Que DESESTIMAMOS los recursos contencioso-administrativos acumulados nº 337 y 375/11, interpuestos -en escritos presentados el 7 y 20 del pasado mes de abril-, respectivamente, por la Procuradora Dña.Mª Teresa Puente Méndez, en representación de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE ENTIDADES COLABORADORAS DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA INSPECCIÓN TECNICA DE VEHÍCULOS (AECA-ITV), y, por el Procurador D. Florencio Araez Martínez, en representación de "GENERAL DE SERVICIOS ITV SA", contra el Decreto del Consejo de Gobierno de la CAM 8/11, de 17 de febrero (BOCM nº 46, del día 24), por el que se regula la Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad de Madrid. Sin costas.

SEGUNDO

Contra la referida sentencia, las representaciones procesales de las referidas actoras prepararon recurso de casación que fue admitido a trámite y remitidas las actuaciones al Tribunal Supremo, con emplazamiento de las partes.

Presentados ante el Tribunal Supremo en tiempo y forma, el recurso de casación fue admitido a trámite con el número 954/2012.

TERCERO

Mediante Auto de 21 de febrero de 2013, la Sala acordó inadmitir los motivos cuarto, quinto y sexto, en relación al recurso de casación interpuesto por AECA-ITV, admitiendo los restantes motivos. En cuanto al recurso de casación interpuesto por General de Servicios ITV SA, se inadmiten los motivos primero y segundo del recurso y se admiten los restantes motivos.

Así en lo que al presente recurso de casación interesa:

-El escrito de interposición del recurso de casación presentado por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE ENTIDADES COLABORADORAS DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA INSPECCIÓN TÉCNICA DE VEHÍCULOS (AECA-ITV), formuló los siguientes motivos de casación:

Primero.- Al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , por incurrir en incongruencia omisiva o ex silentio, al no pronunciarse sobre todas las cuestiones controvertidas en el proceso, circunscribiéndose, de forma expresa, a varias cuestiones, a su juicio esenciales, y que contribuyen a concretar el debate, prescindiendo de muchas de las planteadas y (...) que es ocioso analizar. Infracción de los arts.33 y 67 LJCA , así como los arts. 208 y 218 LEC , y en último término el art. 24.1 de la CE .

Segundo.- Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , al asumir la sentencia impugnada, la regularidad de lo actuado, vulnera el principio de participación ciudadana afirmado por el art. 24.1 de la Ley del Gobierno , en conexión con el art. 105.a) CE , dando cobertura a un Reglamento que es nulo de pleno derecho, ex art.62.1.e) de la Ley 30/1992 , al haberse aprobado sin reiterar el trámite de audiencia a raíz de las modificaciones sustanciales introducidas en el borrador inicial. El Informe "potestativo" del extinto organismo dio lugar a lo que en puridad, era un nuevo texto articulado del proyecto de reglamento, que prescindía por completo del borrador inicial que en su momento había sido sometido a audiencia.

Tercero.- Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , vulnera lo dispuesto por el art. 2 de la Directiva 2009/40/CE , al vulnerar la exigencia de que los organismos privados autorizados actúen bajo la vigilancia directa de la Administración.

Los motivos cuarto, quinto y sexto fueron inadmitidos por la Sala.

Terminando por suplicar a la Sala, dicte sentencia casando y anulando la recurrida, por ser contraria a Derecho, al apreciar las infracciones por esta parte esgrimidas y recogidas en los motivos de las letras c ) y d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 3 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, y resolviendo sobre el fondo del asunto, estime el recurso contencioso-administrativo en su día, declarando que el Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid 8/2011, de 17 de febrero, por el que se regula la Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad de Madrid, es contrario a Derecho.

-El escrito de interposición del recurso de casación presentado por la entidad GENERAL DE SERVICIOS ITV SA, formuló los siguientes motivos de casación:

Los motivos primero y segundo se inadmiten por la Sala.

Tercero.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción de Ley o de doctrina legal al haberse ignorado que las modificaciones sustanciales introducidas tras la audiencia compelían a que dicho trámite hubiera sido reiterado.

Cuarto.- Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA por incurrir la sentencia de instancia en infracción de ley o de doctrina legal al vulnerar las reglas que rigen las relaciones entre la ley y el reglamento.

Quinto.- Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA por incurrir la sentencia de instancia en infracción de ley o de doctrina legal al vulnerar las determinaciones del Decreto los objetivos establecidos en el Derecho comunitario y, concretamente, en la Directiva 2009/40/CE.

Sexto.- Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA por incurrir la sentencia en infracción de ley o de doctrina legal al asumir las omisiones normativas del Decreto.

Terminando por suplicar a la Sala, dicte sentencia casando y anulando la recurrida, por ser contraria a Derecho, apreciando las infracciones por esa parte afirmadas y recogidas en los motivos de las letras c ) y d) del art. 88.1 LJCA , y resolviendo sobre el fondo del asunto, estime el recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto por esta representación procesal, declarando que el Decreto 8/2011, de 17 de febrero, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se regula la Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad de Madrid, es contrario a derecho.

CUARTO

Dado traslado a la recurrida para oposición, la Letrada de la Comunidad de Madrid presentó su escrito, suplicando la desestimación del recurso de casación, conformando íntegramente la sentencia impugnada, todo ello con imposición de costas a los recurrentes.

QUINTO

Se señaló para votación y fallo el día 11 de febrero de 2014 en que ha tenido lugar, con observancia de las disposiciones legales.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Asociación Española de Entidades Colaboradoras de la Administración en la Inspección Técnica de Vehículos (AECA-ITV) combate la sentencia dictada el 18 de enero de 2012 por la Sección Octava de Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de Enero 2.012 en los recursos contencioso-administrativos acumulados 337 y 375/11.

En el primer motivo de casación la citada asociación denuncia que la sentencia impugnada incurre en incongruencia omisiva, al no pronunciarse sobre las cuestiones esenciales planteadas en la demanda. No lo hace, en primer lugar, respecto a la alegación de la vulneración por parte del Decreto impugnado de la imposición establecida en el Derecho Comunitario de que el servicio de inspección puede ser prestado por el Estado o por un organismo debidamente autorizado, siempre "que actúen bajo su vigilancia directa". En segundo lugar, omite pronunciarse sobre que la disposición recurrida silencia la calificación de la inspección técnica de vehículos como un servicio público, con las consecuencias inherentes a tal calificación, motivo de impugnación que constituye la sustancia de la oposición al Decreto recurrido que no es analizado por la Sala de instancia que considera "ocioso" analizar las anteriores cuestiones debidamente suscitadas en la instancia.

En el segundo de los motivos, acogido al cauce del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , alega la infracción del artículo 24.1 de la Ley del Gobierno , al asumir la sentencia la regularidad de lo actuado con quiebra del principio de participación ciudadana dando cobertura a un reglamento nulo de pleno derecho ex artículo 62.1.e) al haberse aprobado sin realizar el trámite de audiencia a raíz de las modificaciones sustanciales introducidas en el borrador inicial. Se argumenta que no se concedió a la asociación recurrente un nuevo trámite de audiencia respecto a la versión del texto aprobado por el Consejo de Gobierno sustancialmente distinta, ni se permitió su acceso al Consejo Consultivo a efectos de formular alegaciones. La norma, directamente, se elevó al Consejo de Gobierno y se insertó en el Diario Oficial para su entrada en vigor inmediata, con omisión, pues, del capital trámite de audiencia y generando indefensión a la recurrente.

En el tercero y último de los motivos admitidos aduce la contravención del artículo 2 de la Directiva 2009/40/CE al vulnerar la exigencia de que los organismos autorizados privados actúen bajo la "vigilancia directa" de la Administración. Se alega que dicha vigilancia directa no es observada por el Decreto recurrido, que únicamente sigue un sistema de autorizaciones pero no de tracto sucesivo, y es así hasta el punto que las autorizaciones se pueden obtener por "silencio administrativo".

SEGUNDO

Abordando el análisis del primero de los motivos de casación que, como hemos indicado, censura la sentencia por incurrir en incongruencia omisiva, resulta conveniente recordar la jurisprudencia de esta Sala sobre este vicio procesal y hemos declarado que las sentencias incurren en incongruencia cuando omiten resolver sobre alguna de las pretensiones y de las cuestiones planteadas en la demanda (incongruencia omisiva, citra petita o ex sllentio , por defecto); cuando resuelve ultra petita partium , más allá de las peticiones de las partes sobre pretensiones no formuladas (incongruencia positiva o por exceso), y cuando se pronuncia extra petita partium , fuera de esas pretensiones sobre cuestiones diferentes a las planteadas (incongruencia mixta o por desviación), pero también hemos matizado que la exigencia de congruencia opera con menor intensidad cuando no se la contempla desde la perspectiva de las pretensiones sino desde la propia de las alegaciones esgrimidas en su apoyo. En este último supuesto, aquella intensidad se debilita, de modo que no es necesario para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva una contestación pormenorizada y explícita a todas y cada uno de ellas, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de líneas de defensa concretas no sustanciales ( STC 132/1999 , FJ 4º; por todas).

La Asociación recurrente considera que la sentencia discutida incurre en incongruencia omisiva, que le genera indefensión, al no pronunciarse sobre dos alegaciones sustanciales oportunamente planteadas en la demanda y sobre las que versaba la pretensión de nulidad del Decreto impugnado, alegaciones que son las siguientes: la inobservancia de que las entidades autorizadas a prestar el servicio de ITV estén "bajo vigilancia" y la consideración de este servicio como un servicio público.

La Sala de instancia desestima el recurso deducido en atención a las siguientes consideraciones jurídicas:

[...] Entrando ya en el objeto del proceso, conviene dejar sentado desde el inicio varias cuestiones, a nuestro juicio esenciales, y que contribuyen a concretar el debate, prescindiendo de muchas de las planteadas y que, por lo que se dirá, es ocioso analizar.

En primer lugar , que la Comunidad Autónoma de Madrid, con competencia exclusiva en materia de industria, es la que tiene competencia para determinar el régimen jurídico en el que se va a prestar el servicio de ITV, en cuanto afecta " directamente a la ordenación del sector industria" . En segundo lugar, los requisitos técnicos que deben cumplir las instalaciones de ITV deben ser establecidos por la Administración General del Estado, sin perjuicio de que las CC.AA. con competencia exclusiva en materia de industria puedan dictar disposiciones complementarias, siempre que no violen los mandatos o impidan alcanzar los fines perseguidos por la legislación estatal. En tercer lugar, las Directivas de armonización de esta actividad (96/96 y 2009/40CE) admiten que la ITV pueda ser realizada directamente por el Estado, por organismo público encargado por él, por organismos o establecimientos -que podrán ser privados- autorizados para ello y bajo su directa vigilancia. En cuarto lugar, el Real Decreto-Ley 7/00, en el marco de liberalización impulsado por la CE, previó expresamente la posibilidad de prestación de este servicio en régimen de autorización (ampliando el marco del Real Decreto 1987/85, en el que se disponía que la ejecución material de la ITV podía ser realizada directamente por la Administración competente, por sociedades de economía mixta o por empresas privadas en régimen de concesión), sin que, en dicho particular, se viera afectado por la referida STC 332/05 . En quinto lugar, y en el ámbito de la Comunidad de Madrid, la Ley CAM 7/09 liberalizó (su art. 1 no es un mero principio programático como sugiere la primera de las actoras) la actividad de ITV, estableciendo el régimen de autorización administrativa, remitiendo a la normación reglamentaria la regulación del procedimiento de autorización y los requisitos técnicos exigibles para la prestación de esta actividad. Consiguientemente, y desde el momento en que por Ley autonómica se ha establecido el régimen jurídico de autorización administrativa para la ITV, ya no cabe discutir la conveniencia o corrección de la decisión políticolegislativa adoptada, pues, aparte de que este Tribunal carece de competencia para el enjuiciamiento de las Leyes, es que dicha decisión se enmarca en una de las posibilidades expresamente contempladas tanto en las Directivas Comunitarias como en el referido Real Decreto-Ley, como en el Real Decreto 224/08. El Decreto impugnado nada añade ni modifica al respecto, limitándose a ejecutar el mandato contenido en el art. 1 de la tan citada Ley CAM 7/09 .

Huelga, en consecuencia, plantear -y, obviamente, contestar- las alegaciones impugnatorias relativas a la posibilidad, conveniencia o bondad del nuevo régimen. Simplemente, el Legislador autonómico, en uso de sus potestades legislativas (cualquiera que sea la opinión de las actoras o la que pueda tener este Tribunal) y en materia sobre la que la CAM goza de competencia exclusiva, ha optado por uno de los cuatro posibles modelos de gestión (directa, sociedades de economía mixta, concesión o autorización), específicamente previsto, insistimos, en el Real Decreto-Ley 7/00 y en el art. 2.1 del vigente Real Decreto 224/08 , sobre normas generales de instalación y funcionamiento de las estaciones ITV.

[...] Por tanto, resta por analizar, únicamente, los motivos de impugnación de la ASOCIACION ESPAÑOLA DE ENTIDADES COLABORADORAS DE LA ADMINISTRACION EN LA INSPECCION TECNICA DE VEHICULOS (AECA-ITV) reflejados en el apartado 5) del folio 5 y los vertidos por "GENERAL DE SERVICIOS ITV, S.A. ", recogidos en los apartados 1, 2 y 5) de los folios 6 y 7.

AECA-ITV considera que el Decreto ignora el "statu quo" existente y vulnera los derechos de los hasta ahora concesionarios en la medida que se ha considerado compensación suficiente la conversión de sus títulos concesionales por las actuales autorizaciones administrativas, sin compensación adicional a dicha conversión y, no obstante, esta alegación formal carente de respaldo normativo, no efectúan pretensión alguna al respecto, pero es que, además, no es el Decreto el que ha determinado la situación de las empresas que venían realizando la ITV en régimen concesional, ni la reversión -no contiene norma alguna al respecto-, sino la propia Ley CAM 7/09, en sus arts. 2 y 3 , por lo que tampoco cabe pronunciamiento alguno al respecto en la medida que la revisión jurisdiccional ha de quedar circunscrita al Decreto en todo lo que no suponga mera reiteración de los dispuesto legalmente, como accede en sus art. 3, trascripción del art. 1 de la expresada Ley .

No podemos olvidar que el Decreto se limita a regular el procedimiento de autorización: solicitudes, régimen de incompatibilidades, modificación y transmisión de aquéllas, vigencia, suspensión y revocación, modificación de las instalaciones y cese de actividad, transmisión de la titularidad de las estaciones de ITV, obligaciones y requisitos de las estaciones, condiciones de funcionamiento, supervisión y control de las mismas y régimen sancionador. Procede, en consecuencia, desestimar el recurso deducido por la ASOCIACION ESPAÑOLA DE ENTIDADES COLABORADORAS DE LA ADMINISTRACION EN LA INSPECCION TECNICA DE VEHICULOS (AECA-ITV) al carecer de motivos impugnatorios específicamente referidos al contenido del Decreto.

La primera objeción -como causa de nulidad de pleno derecho- que "GENERAL DE SERVICIOS ITV, S.A." hace al Decreto es la ausencia efectiva del trámite de audiencia ya que ésta se realizó sobre el primer proyecto, sustancialmente modificado con posterioridad, como consecuencia de las observaciones realizadas a la vista de las alegaciones presentadas por los distintos intervinientes en el procedimiento.

Discrepa la Sala de tal apreciación, pues el trámite de audiencia tiene por objeto permitir a los sectores afectados por la norma explicitar los motivos de su discrepancia con el texto, efectuando las observaciones y sugiriendo las modificaciones que estimen pertinentes a fin de que sus opiniones puedan ser acogidas, y lleven a la eventual modificación del Texto, suministrando, al propio tiempo, elementos que contribuyan a una mejor aproximación a la realidad que se está normando en garantía de una mayor acierto. El hecho de que, como consecuencia de las observaciones de las distintas entidades e Instituciones a las que se dio trámite de audiencia, se hayan realizado modificaciones sustanciales en el borrador inicial no obliga, a juicio de esta Sala y Sección, a repetir el trámite cuando de las observaciones efectuadas al primer borrador (una de ellas aceptada) se infiere claramente la postura de la actora, muy alejada del espíritu liberalizador que preside la nueva normativa, en sintonía con los principios que inspiran el ordenamiento de la UE.

Por último, la mercantil actora entiende que el texto reglamentario incurre en omisiones esenciales, identificando como tales: a) la falta de planificación territorial de las estaciones, omisión deliberada del Decreto -cualquiera que sea la opción de gestión y, en su caso, la regulación del régimen de autorización que, en uso de sus competencias, hayan podido establecer otras CC.AA., diversidad que es consecuencia natural de las Autonomías- en aras del principio de liberalización -eliminando todo tipo de barreras que no vengan exigidas por razones de interés general, cuya salvaguarda compete a la Administración autonómica-, a fin de " garantizar la competencia efectiva entre los distintos operadores..." , sin que ningún precepto legal exija el establecimiento de compartimentación territorial; b) Idénticos motivos son lo que han de llevar a rechazar esa pretendida falta de establecimiento de los requisitos técnicos y económicos de las estaciones de ITV. En todo caso, conviene recordar a la recurrente que, en materia de requisitos técnicos, existe una regulación estatal, plenamente aplicable a las estaciones de ITV de toda España y que está contenida en el ya citado Real Decreto 224/08, al que expresamente aluden los arts. 17 , 18 , 19 y 20 del Decreto recurrido.

Considera, en fin, que no cabe el régimen del silencio positivo -dado el tenor del art. 43.2 de la Ley 30/92 -, establecido en su art. 7.2, por entender que se trata de un servicio público, alegación que tampoco cabe acoger pues con la autorización no se trasfieren facultades relativas al servicio público ya que la ejecución material de la ITV -que es lo que realizan las empresas autorizadas- es un mero instrumento o medio (verificación de las condiciones de seguridad del vehículo) para el ejercicio de una potestad del Estado encaminada a garantizar la seguridad vial. No se trata, afirma la Sentencia de la Sección 3ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, " de una actividad de servicio público dirigida a proporcionar prestaciones a los ciudadanos....., sino de una función pública..." .

Esta Sala quiere poner de manifiesto que del contenido del texto reglamentario se infiere (basta para ello examinar las previsiones de sus arts. 11, 13 que contemplan la suspensión y revocación de la autorización, el control e información acerca de la actividad (art. 17) y el régimen de supervisión al que se encuentran sometidas las empresas autorizadas ( arts. 27 y 28)) que nos encontramos en presencia de una autorización de naturaleza operativa en la que la Administración realiza una función de vigilancia respecto de la actividad autorizada a lo largo del tiempo, aproximándose a la figura de las concesiones administrativas, cumpliendo, así, la exigencia de la vigente Directiva 2009/40 CE (idéntica a la 46/46), de que los particulares autorizados encargados de la ITV actúen bajo la vigilancia directa del Estado, en este caso la CAM.

Procede, pues, desestimar igualmente este segundo recurso.

Pues bien, el planteamiento esencial de la Asociación recurrente en la impugnación del Decreto consistía, entre otros, en la consideración de la inspección técnica de vehículos como un servicio público, y la necesidad de que exista una vigilancia directa por parte de la Administración y de la lectura de la sentencia recurrida es patente que no incurre en incongruencia omisiva sobre dichas cuestiones, pues afirma en relación a la configuración del servicio que la Administración autonómica, en uso de sus potestades legislativas, ha optado por uno de los cuatro posibles modelos de gestión (fundamento jurídico quinto in fine ) y en lo que se refiere a la vigilancia expone en el último apartado del fundamento jurídico sexto las razones por las que la Sala considera que se cumple la exigencia de que la Administración realice una efectiva función de vigilancia respecto a la actividad autorizada y da una respuesta a tal cuestión.

La Sala de instancia, pues, se ha pronunciado sobre las dos cuestiones que la recurrente considera silenciadas, con un razonamiento jurídico suficiente que incluye el criterio jurídico esencial de la desestimación. Distinto es que la Asociación recurrente discrepe de la conclusión a la que llega la Sala de instancia y de la argumentación jurídica que utiliza para sustentarla, cuestión distinta a la incongruencia, pero ciertamente no se advierte incongruencia omisiva de la sentencia impugnada.

TERCERO

Entrando ya en el fondo del asunto, en el segundo motivo de casación la asociación recurrente alega la infracción del artículo 24.1 de la ley del Gobierno y del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1002 , al haberse aprobado el Decreto sin la apertura de un nuevo trámite de audiencia a raíz de las modificaciones sustanciales introducidas en el borrador inicial, reiterando así la objeción realizada ante la instancia que fue desestimada, como hemos expuesto, por considerar la Sala de instancia que era innecesario repetir el trámite de audiencia al inferirse de las observaciones iniciales la postura de la recurrente, "muy alejada del espíritu liberalizador que preside la nueva normativa".

La alegación de la recurrente en esta casación relativa a la inobservancia del trámite, se sustenta en la importancia capital de la audiencia ante el nuevo texto articulado del proyecto de reglamento que -en su opinión- prescindía por completo del borrador inicial que en su momento se sometió a la consideración de los interesados que la Sala de forma incorrecta justifica, pues una cosa son las alegaciones al borrador inicial, y otra, muy distinta, son las eventuales alegaciones ante las modificaciones sustanciales del borrador inicial.

Nuestra jurisprudencia ha venido indicando en referencia a la infracción del artículo 105 a) de la Constitución , que establece que: «La ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten», desarrollado en el artículo 24 de la Ley 50/1.997, de 27 de Noviembre, del Gobierno , que dispone en su apartado 1.c), párrafo primero, que: "Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición", esta Sala ha declarado en la sentencia de 21 de junio de 2004 (RC 70/2000 ) acogiendo la doctrina expresada en las precedentes sentencias de 22 de enero de 1998 , 13 de noviembre de 2000 , 24 de octubre de 2001 y 23 y 26 de septiembre de 2003 , que el trámite de audiencia ha de calificarse como participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general "preceptivamente impuesta" y que "requiere en el órgano que instruye una actividad configurada técnicamente como carga, concretada en la llamada de las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser convocadas pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado o incluso la disposición resultante podría estar incursa en nulidad", debiendo distinguir que la audiencia es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter voluntario, pero no cuando se trata de asociaciones voluntarias de naturaleza privada, que, aunque estén reconocidas por la Ley, no ostentan "por Ley" la representación a que aquel precepto se refiere, pues es este criterio el que traduce con mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aquel precepto" (fundamento de derecho segundo de la Sentencia de 31 de enero de 2.012 -RCA 1/432/2.010 -).

En el supuesto de autos la recurrente es una asociación empresarial privada formada por entidades colaboradoras de la Administración que ha podido formular sus alegaciones sobre el contenido del Decreto exponiendo cual era su posición respecto a la nueva regulación, siendo así que las modificaciones al mismo se introducen a raíz del informe emitido por el Tribunal de Defensa de la Competencia al Decreto que no alteran el criterio liberalizador que se incluye en el Decreto impugnado, consistiendo las modificaciones en aspectos, sobre los que la asociación había expresado y argumentado su posición. En fin, la recurrente ha podido exponer su criterio en el expediente de elaboración de la disposición, sin que haya identificado en su recurso las concretas y singulares modificaciones introducidas como consecuencia del informe del Tribunal de Defensa de la Competencia y sin que argumente, como era imprescindible en sustento de su pretensión, su trascendencia y relevancia en orden a la necesidad de la apertura de un nuevo trámite de audiencia.

CUARTO

En el último de los motivos admitidos planteado por AECA ITV se aduce la infracción del artículo 2 de la Directiva 2009/40 CE, que permite que la inspección técnica de vehículos sea realizada por organismos privados debidamente autorizados para ello.

Se cuestiona por la recurrente que la sentencia infringe el citado precepto en cuanto desconoce que los organismos privados que presten el servicio han de hacerlo bajo la "vigilancia directa" de la Administración, que en este caso no se considera observado ni cumplido a través del sistema diseñado en el Decreto impugnado.

Tampoco este motivo puede ser acogido. En el Decreto recurrido se contemplan diversos aspectos que ponen de manifiesto la "vigilancia" de la Administración Pública respecto a la actividad de los autorizados, como el sistema de supervisión e inspección, aspectos que se reseñan en el fundamento jurídico sexto de la sentencia, a los que no se hace alusión en el recurso de casación. En realidad, bajo la invocación del artículo 2 de la Directiva Comunitaria la asociación recurrente plantea la conveniencia de que la prestación del servicio de inspección técnica de vehículos se haga en régimen de concesión administrativa -y no de autorización- que en su opinión tiene un mejor encaje con la norma comunitaria y con el conjunto de exigencias de la política comunitaria y en fin, permite que "se cumpla la exigencia de que el servicio se desarrolle bajo la vigilancia directa de la actividad del concesionario por parte de la Administración".

En el Decreto impugnado se establecen una serie de previsiones que denotan que la Administración se reserva la vigilancia o supervisión directa y continuada de la actividad autorizada, con la inclusión de una serie de mecanismos que permiten salvaguardar el correcto desarrollo del servicio. Así sucede con la revocación de la autorización en el artículo 13 del Decreto o la suspensión de las autorizaciones del artículo 11 que se mencionan por la Sala y en general se advierte que se diseña un sistema de control y supervisión de la actividad de los autorizados que permiten concluir sobre la existencia de una verdadera relación continuada de control de la Administración sobre el servicio analizado que resulta coherente con las exigencias derivadas del precepto invocado en el motivo.

QUINTO

Entrando al examen del recurso de casación formulado por la entidad General de Servicios ITV S.A, y una vez inadmitidos los motivos primero y segundo del recurso, resta por resolver los motivos tercero a sexto. De los cuales, los motivos tercero y quinto ya han sido analizados y rechazados con ocasión del examen del los motivos segundo y tercero del recurso de casación promovido por la Asociación Española de Entidades Colaboradoras de la Administración en la Inspección Técnica de Vehículos (AECA-ITV), a cuyo razonamientos nos remitimos.

En el tercero de los motivos, General de Servicios ITV S.A denuncia la infracción de la ley o doctrina legal "al haberse ignorado que las modificaciones sustanciales introducidas en la sentencia compelían a que dicho trámite hubiera sido reiterado". Esto es, se plantea el motivo en similares términos en los que se suscitó el motivo segundo del recurso de casación promovido por la Asociación Española de Entidades Colaboradoras de la Administración en la Inspección Técnica de Vehículos (AECA-ITV) y que con arreglo a lo anteriormente razonado determina ahora su desestimación. El motivo debe ser rechazado, pues, por un lado, la entidad recurrente es una mercantil privada que formuló oportunamente sus alegaciones, estableciendo con claridad cual era su criterio respecto a la nueva regulación del servicio de inspección técnica de vehículos y además, figura en el expediente que las ulteriores modificaciones en el texto fueron introducidas como consecuencia del dictamen del Tribunal de Defensa de la Competencia de la Comunidad de Madrid, sin que tampoco en esta ocasión se concreten los aspectos relevantes sobre los que se introducen las modificaciones que exigirían la apertura de un nuevo trámite de audiencia.

Y en el quinto de los motivos, en similares términos que el formulado en el motivo tercero de la primera de las recurrentes, se denuncia la quiebra de las normas y objetivos establecidos por el Derecho Comunitario. Y en el anterior fundamento jurídico cuarto rechazamos similares alegaciones, con argumentos que son totalmente trasladables al presente motivo de casación, a lo que hay que añadir los razonamientos expresados en la sentencia de 19 de febrero de 2014 (RC.3617/2012 ) a la que seguidamente nos remitiremos, que determinan de igual modo su desestimación.

SEXTO

En el cuarto de los motivos de casación alega la sociedad recurrente la infracción de ley o doctrina legal que en un primer momento se hace de forma genérica, si bien, con ocasión del trámite de inadmisión concreta las normas invocadas alegando, en esencia, que el Decreto impugnado no es un reglamento ejecutivo, sino un auténtico reglamento independiente que se dicta haciendo uso de una habilitación legal -la Ley 7/2009, de 15 de diciembre-, cierto es, pero se trata de una habilitación incondicional, carente de todo contenido material o sustantivo, no incluyendo criterio alguno que condicione al titular de la potestad reglamentaria a la hora de ejercer su potestad normativa. Y si la citada Ley 7/2009, convierte la inspección técnica de vehículos en una relación de sujeción general es notorio que la misma no puede ya ser regulada a través de un reglamento, a lo que añade que de aceptar que se pueda acudir al reglamento, habría un claro exceso, pues "no es que se amplié el contenido de la ley, sino que se reescribe ex novo a partir de su vacuidad ".

Pues bien, el planteamiento de "General de Servicios ITV S.A", no puede ser acogido, toda vez que, como indica el representante de la Administración demandada, el Decreto impugnado se limita a desarrollar la Ley 7/2009, de 15 de diciembre por la que se liberaliza el régimen jurídico de la actividad de inspección técnica de vehículos de la Comunidad de Madrid, y con arreglo a lo dispuesto en el precedente Real Decreto 224 /2008 de 15 de febrero y los criterios de la STC 332/2005, de 15 de diciembre , la entidad recurrente muestra su subjetiva discrepancia con la modificaciones introducidas en este servicio de inspección, singularmente con el sistema de autorizaciones establecido en el Decreto que, en lo que se refiere a las condiciones para el otorgamiento de la autorización y régimen de incompatibilidades se remite al Real Decreto 224/2008, de 13 de febrero sobre normas generales de instalación y funcionamiento de las estaciones de Inspección Técnica de Vehículos. Y precisamente sobre el principio de reserva de ley en esta materia de Inspección Técnica de Vehículos, cabe traer a colación lo declarado en la reciente sentencia de fecha 19 de febrero de 2014 dictada en el recurso de casación 3617/2012 , con ocasión de la impugnación del Decreto Canario que regula esta materia de inspección técnica de vehículos, en la que declaramos lo siguiente:

[...] En efecto, lo que se plantea en el fundamento tercero de la demanda contencioso administrativa es que la inspección técnica de vehículos es una actividad intrínsecamente pública cuya gestión no puede confiarse a los mecanismos de mercado, ya que supone una intervención autoritaria sobre los vehículos y que impone obligaciones a sus titulares; que en definitiva dicha actividad no puede quedar a expensas de la libre competencia. Pues bien, en el fundamento de derecho quinto de la Sentencia a la que se remite el fundamento segundo de la que se impugna, se justifica la posibilidad de que la titularidad de las ITV pueda ser asumida por empresas particulares, en concreto por los talleres de reparación de vehículos, que quedarían sometidos a la inspección y control del Estado en lo que respecta a la actividad de las ITV, lo que supone rechazar la referida alegación.

Tiene en cambio razón la actora que no es posible encontrar una referencia a la queja sobre que el Decreto de la Comunidad Canaria impugnado suponía la extinción efectiva de las concesiones existentes. Procede, por tanto, estimar el motivo en lo que respecta a esta incongruencia omisiva, sin perjuicio de que ello no supone casar en su integridad la Sentencia de instancia, en la medida en que esta cuestión es perfectamente deslindable de las planteadas en los restantes dos motivos. Debemos, en consecuencia, dar respuesta a esta queja, que ha de ser, empero, desestimada. En efecto, el Decreto impugnado contiene una expresa referencia a las concesiones existentes en la exposición de motivos y una completa regulación del régimen a que quedan sometidas en la disposición adicional primera. Así, en la exposición de motivos se indica que "las actuales concesiones administrativas seguirán habilitando a sus titulares a seguir desempeñando, hasta su extinción, la actividad de inspección técnica de vehículos y demás inspecciones delegadas en la Comunidad Autónoma de Canarias". La citada disposición adicional, por su parte, regula las peculiaridades a que quedan sometidas las concesiones existentes y que ciertamente suponen una modificación de las mismas, pero no su extinción inmediata, puesto que se conserva lo esencial de las mismas durante el plazo para el que estaban otorgadas, como lo es el derecho a desarrollar la actividad de la inspección técnica de vehículos. El Decreto canario no supone, por consiguiente, un desconocimiento de los derechos que les reconocía la concesión, aunque modifique determinados elementos de las mismas, y no incurre por ello en causa de ilegalidad. La Comunidad Autónoma ha acordado, en el ejercicio de sus competencias, la modificación del régimen jurídico de la actividad de la inspección técnica de vehículos, y ha contemplado un régimen transitorio para las concesiones existentes que, como ya se ha indicado, respeta lo esencial del contenido de las mismas, en el cual no quedaba comprendido, sin embargo, un derecho incondicional a su prórroga de forma indefinida.

[...] Sobre el segundo motivo, relativo a la infracción del derecho comunitario y de la jurisprudencia.

Tal como se ha resumido antes la entidad recurrente alega en el segundo motivo que la Sentencia impugnada ha infringido la jurisprudencia y el derecho comunitario. En opinión de la parte la inspección técnica de vehículos constituye una función inspectora de autoridad y de consecuencias potencialmente negativas para el usuario, razón por la cual no puede prestarse en régimen de competencia ilimitada. Al sostener lo contrario la Sentencia impugnada habría conculcado la jurisprudencia plasmada en la Sentencia de esta Sala de 7 de mayo de 1.999 (recurso 2152/1993 ) -y otras anteriores-, que define la función de la inspección técnica de vehículos como el ejercicio de una potestad pública. Por otra parte, se afirma, la Sentencia incurre en un claro incumplimiento del derecho comunitario, lo que queda acreditado por la comunicación cursada por la Dirección General del Mercado Interior y Servicios de la Comisión Europea sobre que la inspección técnica de vehículos queda excluida de la Directiva 2006/123//CE (Directiva de Servicios), quedando sometida a la normativa específica sobre la materia, la Directiva 2009/40/CE, de 6 de mayo, relativa a la inspección técnica de los vehículos a motor y de sus remolques; y, según establece el artículo 2 de la misma, el servicio de la inspección técnica de vehículos puede ser prestado por organismos privados debidamente autorizados para ello siempre que estén designados por el Estado y que actúen bajo su vigilancia directa.

El motivo no puede prosperar. En lo que respecta a la invocación de jurisprudencia de este Tribunal, se trata de una jurisprudencia pronunciada en un contexto normativo substancialmente diverso al actual, lo que impide considerarla vigente. En efecto, tanto el derecho comunitario como el ordenamiento nacional reflejan en la actualidad una clara tendencia a la liberalización de servicios que incluye muchos antes prestados en régimen no competencial y que impide asumir sin más la jurisprudencia pasada sin constatar el marco normativo en el que se dictó. En particular y en el ámbito nacional hay que prestar especial atención a las leyes 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio que, en trasposición y desarrollo de la Directiva de servicios, abren el camino a una profunda liberalización de los servicios. Y es en ese marco normativo en el que es preciso considerar la legalidad de una prestación de la actividad de la inspección técnica de vehículos en régimen de competencia, aun estando sometida al control técnico del Estado.

En lo que respecta al derecho comunitario es preciso tener en cuenta que si bien es posible que la actividad sobre la que se discute quede fuera de la Directiva de Servicios -en otro asunto sobre esta materia esta Sala ha planteado a las partes la posibilidad de formular una cuestión prejudicial al respecto-, desde luego nada impide que un Estado miembro liberalice su gestión aun en el caso de que dicha liberalización no resultase obligada por el ordenamiento comunitario. Es verdad que el ejercicio de la inspección técnica de vehículos ha de estar sometida al control del Estado, como aduce la recurrente, pero ello no impide su prestación en régimen de autorización y en competencia, pues dicho control del Estado no requiere la limitación en el número de sujetos que lo puedan desarrollar o un determinado régimen concesional. En el caso de autos el Decreto canario recoge de manera suficiente dicho control técnico por parte del poder público en el artículo 12, por lo que queda salvaguardada la exigencia contenida en el artículo 2 de la Directiva 2009/40/CE que invoca la mercantil recurrente.

Debemos pues desestimar el motivo.

[...] Sobre el motivo tercero, relativo a la habilitación legal del Decreto impugnado.

En el tercer motivo la entidad recurrente aduce que se ha infringido el principio de legalidad en la medida en que se ha dado cobertura a un reglamento independiente o extra legem, así como el principio de reserva de ley. En cuanto a lo primero, afirma que la Sala contradice la jurisprudencia al sostener que el Decreto impugnado es un reglamento ejecutivo, en contra de lo afirmado en la sentencia de 13 de octubre de 1.997 (rec. 5751/1993 , a la que añade otras resoluciones), en la que se sostiene que un decreto sobre organización de la inspección técnica de vehículos en la Comunidad Valenciana tenía naturaleza de reglamento independiente, y que no tenía carácter de reglamento ejecutivo, al ser una norma organizativa no incluida en las que han de someterse al dictamen del Consejo de Estado. Y añade que si bien en materias sometidas a reserva de ley no queda excluida por completo el ejercicio de la potestad reglamentaria, si que resulta imposible dictar reglamentos independientes.

El recurso debe ser desestimado. En primer lugar, es preciso rechazar lo que la parte recurrente parece dar por sentado, y es que la regulación de la ITV, materia que constituye el objeto del Decreto impugnado, está sometida a reserva de ley. Pese a partir de dicho presupuesto, en ningún momento justifica la recurrente que dicha materia esté efectivamente sometida a reserva de ley. Pues bien, de ninguna manera podría afirmarse tal cosa pues ningún precepto constitucional avala la existencia de semejante reserva de ley. Se trata de una normativa administrativa entre las numerosísimas que se refieren al ejercicio de actividades económicas de muy diversa naturaleza y que admite sin problemas su regulación por medio de reglamentos, evidentemente con respeto de las normas legales que pudiera haber sobre la materia de que se trate, en virtud del principio de legalidad. Su límite será, por tanto, la normativa legal que le afecte, pero no una restricción al uso de la potestad reglamentaria en razón de la materia y por obra del principio de reserva de ley.

A lo anterior no obstan las afirmaciones de la Sentencia de instancia sobre reserva de ley recogidas en el fundamento de derecho cuarto (primer párrafo), al citar su propia Sentencia de 1 de julio de 2.005 (recurso 1.653/2.003 ), afirmación sobre la que no procede entrar pero que en ningún caso sería extensible a la actividad de inspección técnica de vehículos. La referencia Sentencia de 1 de julio de 2.005 fue objeto de recurso de casación, que fue desestimado por Sentencia de esta Sala de 22 de septiembre de 2.008 (RC 14/2.006 ), citada asimismo en el citado fundamento de derecho por la Sentencia recurrida -Sentencia de esta Sala a la que sólo pertenecen los dos últimos párrafos de la larga cita contenida en dicho fundamento cuarto de la Sentencia recurrida-. En definitiva, lo que la Sala de instancia afirma en dicho fundamento por remisión a las Sentencias citadas (su propia Sentencia y la de esta Sala), es que teniendo la Comunidad Autónoma competencia exclusiva sobre una materia, puede dictar leyes propias o bien reglamentos que asumen voluntariamente el desarrollo de la legislación básica estatal.

En lo que ahora importa, una vez establecida la inexistencia de reserva de ley respecto a la regulación de la inspección técnica de vehículos, ninguna objeción puede esgrimirse a la regulación mediante reglamento por parte de la Comunidad Autónoma Canaria de las ITV en ejercicio de su competencia exclusiva sobre industria, dentro del respeto a la normativa básica estatal. De acuerdo con la delimitación competencial establecida por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la verificación del cumplimiento de los requisitos técnicos exigidos en la legislación estatal para la homologación de productos industriales destinados al transporte, actividad que comprende la inspección técnica de vehículos, corresponde a industria, materia que la Comunidad Autónoma canaria tiene atribuida con carácter exclusivo "de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria y crediticia estatal y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38 , 131 , 149.1.11 .ª y 13.ª de la Constitución " ( art. 31.2 del Estatuto de Autonomía de Canarias ). Así y tal como recoge la Sentencia de instancia al reproducir la STC dictada en relación con los procedimientos planteados frente al Real Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio , de medidas urgentes en el sector de las telecomunicaciones ( STC 332/2005, de 15 de diciembre ), la Comunidad Autónoma estaba habilitada competencialmente para regular la ITV. Y, tal como dejamos establecido en la citada Sentencia de 22 de septiembre de 2.008 (RC 14/2006 ) en relación con la materia de transportes -por lo demás estrechamente conectada con la actividad de inspección técnica de vehículos-, no existiendo una reserva de ley, la Comunidad Autónoma tiene plena potestad para escoger el rango normativo de su regulación "ya que una Comunidad Autónoma puede tanto asumir como propia la legislación estatal anterior sobre una materia como escoger libremente el rango normativo de la regulación propia sobre sus competencias, salvo en el supuesto, en este último caso, de que exista una reserva constitucional de ley" (fundamento de derecho segundo).

Así pues, al no existir reserva de ley sobre la materia -en contra de lo que supone la parte- y tener la Comunidad Autónoma competencia exclusiva sobre la materia de industria -con respeto a la ordenación estatal de la economía y demás previsiones constitucionales contenidas en el artículo 31.2 del Estatuto de Autonomía- y, en fin, teniendo plena disponibilidad para escoger el rango normativo de la regulación, debe descartarse el motivo, sin necesidad de entrar en la cuestión sobre la que se extiende la recurrente respecto a si el Decreto impugnado puede propiamente calificarse de reglamento independiente u organizativo, calificaciones que no afectan a su legalidad, que se funda en las razones vistas.

SÉPTIMO

En el sexto y último de los motivos admitidos a trámite, General de Servicios ITV SA aduce la contravención de la doctrina de esta Sala, por cuanto puede afirmarse que la resolución recurrida implica una arbitrariedad reglamentaria, con cita de las Sentencias de esta Sala de 4 de mayo de 2005 (recurso 4670 /2000 ) y de 9 de febrero de 2011 (recurso 107 /2009 ). En el desarrollo argumental del motivo alude a nuestra jurisprudencia para sostener nuevamente que los requisitos básicos esenciales no se encuentran determinados en la Ley y seguidamente hace mención al informe del Consejo Económico y Social de Madrid, del que extrae sus conclusiones de arbitrariedad. No obstante, ni los argumentos sobre nuestra jurisprudencia ni la invocación de tal dictamen resulta suficientes para sustentar tal denuncia, pues, por un lado, no se acredita que la nueva regulación sea fruto de la arbitrariedad y nada se justifica en ese sentido, y por otra parte, la lectura completa del informe referido no permite extraer las conclusiones que se afirman en el motivo. En fin, la tacha de arbitrariedad resulta una afirmación vacía y retórica que no puede ser acogida.

OCTAVO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo a las partes recurrentes.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , han de satisfacer a la parte contraria las condenadas al pago de las costas, cada uno de ellos hasta una cifra máxima de tres mil euros, y por todos los conceptos legales.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Primero

Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación número 954/2012, interpuesto por la ASOCIACION ESPAÑOLA DE ENTIDADES COLABORADORAS DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA INSPECCIÓN TÉCNICA DE VEHÍCULOS (AECA-ITV), y GENERAL DE SERVICIOS ITV SA, contra la sentencia de fecha 18 de enero de 2012, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en los recursos acumulados número 337/2011 y 375/2011.

Segundo .- Efectuar expresa imposición de las costas del recurso de casación a las partes recurrentes, en los términos indicados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.

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