STS, 5 de Octubre de 2005
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2005:5910 |
| Número de Recurso | 2754/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 5 de Octubre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATESEGUNDO MENENDEZ PEREZRAFAEL FERNANDEZ VALVERDEENRIQUE CANCER LALANNE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Octubre de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el nº 2754 de 2003, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Manuel Martínez de Legarda Ureña, en nombre y representación de Don Cornelio, contra los autos, de fechas 27 de marzo de 2001 y 12 de marzo de 2002, dictados por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en la pieza de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso-administrativo número 4181 de 2001, por los que se denegó la suspensión de la ejecución de la resolución del Consejero de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Galicia, de fecha 21 de diciembre de 2000, que desestimó el recurso de alzada contra la resolución del Director General de Urbanismo, que ordenó la demolición de las obras de ampliación de una nave industrial para almacén de materiales de construcción, realizadas en terrenos clasificados como zona verde sin contar con la preceptiva licencia municipal, en la AVENIDA000 nº NUM000 del Concejo de Verín.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén.
La representación procesal de Don Cornelio presentó ante la Sala de instancia escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Consejero de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Galicia, de fecha 21 de diciembre de 2000, por la que se desestimó el recurso de alzada contra la resolución del Director General de Urbanismo, que ordenó la demolición de las obras de ampliación de una nave industrial para almacén de materiales de construcción, realizadas en terrenos clasificados como zona verde sin contar con la preceptiva licencia municipal, en la AVENIDA000 nº NUM000 del Concejo de Verín, al mismo tiempo que, por medio de otrosí, solicitó la suspensión cautelar de la ejecutividad de la orden de demolición de las obras mientras se sustancia el proceso principal, a lo que se opuso el Letrado de la Junta de Galicia, alegando que, en caso de accederse a la suspensión interesada, se condicionase a la prestación de garantía suficiente, y la Sala de instancia dictó auto, con fecha 27 de marzo de 2001, en el que declaró no haber lugar a la suspensión interesada.
Dicho auto se basa en el siguiente fundamento jurídico primero: «Dispone el artículo 130 de la Ley de la Jurisdicción que, previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, de forma tal que este riesgo es condición necesaria pero no suficiente por sí para la adopción de la medida, pues así se infiere de la opción potestativa: "podrá" que contiene el precepto de su alusión a la confrontación de los intereses en conflicto; en el presente caso no son de apreciar tales circunstancias pues siempre se podrán volver las cosas a su estado actual con la consiguiente indemnización».
Notificada la mencionada resolución a las partes, la representación procesal del solicitante de la medida cautelar presentó recurso de súplica, al que se opusieron tanto el Letrado de la Junta de Galicia como el representante procesal del Concejo de Verín, dictando la Sala de instancia auto, con fecha 12 de marzo de 2002, por el que se desestimó el expresado recurso de súplica por las siguientes razones recogidas en el fundamento jurídico primero: «El recurso de súplica se excede con mucho de sus posibilidades: es finalidad de los recursos examinar el contenido de las resoluciones tomadas, bien por el mismo órgano, bien por algún otro inferior - contenido que a su vez ha de ser congruente con las pretensiones ejercitadas- y, en su caso, corregir los errores en que hayan podido aquéllas incurrir, sin que sea lícito introducir en este ámbito cuestiones nuevas no planteadas en la instancia, de las que con esta práctica se está reclamando una actuación del Tribunal en única instancia, puesto que ya no caben contra ella ulteriores impugnaciones, salvo el extraordinario de casación en los casos en que es admisible; en el presente caso se argumentó en la solicitud de medida cautelar la existencia de errores en el actuar de la Administración consistentes en la falta de identidad del promotor de la obra, que no era el requerido sino una S.L. y en la extensión material de las obras amenazadas, a las cuales se dio respuesta en el auto recurrido, sobre la base de la inexistencia de pérdida del objeto legítimo del recurso; a mayor abundamiento, las cuestiones relativas a la pretendida incompetencia del órgano que resolvió el expediente en primera instancia, o a la patrimonialización de obras ejecutadas sin licencia, así como a la prescripción de la acción para ordenar su demolición, no les otorgan "fumus" suficiente, correspondiendo su examen y resolución a la sentencia en su día a dictar, a resultas de la cual, en su caso, deberán volverse las cosas a su estado anterior y, sea eso o no posible, siempre con el debido resarcimiento pecuniario».
Frente al mencionado auto desestimatorio del recurso de súplica, la representación procesal del Sr. Cornelio presentó escrito ante la Sala de instancia solicitando que se tuviese por preparado recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 21 de febrero de 2003, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, y, como recurrente, Don Cornelio, representado por el Procurador Don Manuel Martínez de Legarza Ureña, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la vigente Ley Jurisdiccional; el primero por haber infringido la Sala de instancia, al denegar la suspensión cautelar pedida, lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley de esta Jurisdicción, porque es evidente que concurre el requisito de la pérdida de la finalidad del recurso si no se suspende la ejecutividad del acuerdo impugnado al imponer éste la demolición de una obra de 1.501 m2 destinada a almacén de construcción sin que la ulterior indemnización pueda volver las cosas a su estado actual, cuando, además, resultan afectados intereses de terceros, como los de las mercantiles que ocupan la nave y los de los trabajadores que en ella prestan servicio, sin que la suspensión provisional de la demolición sea susceptible de causar perjuicios al interés público o de terceros, teniendo en cuenta que dicha resolución está viciada radicalmente por haberse adoptado por órgano manifiestamente incompetente; y el segundo por infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, ya que esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado insistentemente, como se recoge en los autos y sentencia que se citan, que resulta procedente la adopción de la medida cautelar de suspensión de los actos de demolición, jurisprudencia que no sólo contempla, con carácter general, la suspensión de las órdenes de demolición sino también y con mayor motivo cuando la ejecución de la medida incide directamente en otros intereses protegibles, terminando con la súplica de que se anulen los autos recurridos y se acceda a la suspensión cautelar que se había interesado.
Con fecha 9 de mayo de 2003, la representación procesal de Don Cornelio presentó ante esta Sala, al amparo de lo dispuesto en el artículo 271.2 de la Ley de esta Jurisdicción, copia de la sentencia, de fecha 27 de febrero de 2003, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo nº 6725 de 1998, por la que se anula el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Verín de 3 de agosto de 1998, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana Municipal, en el que se basó la Junta de Galicia para adoptar la resolución de demolición ahora impugnada, cuyo documento se mandó unir a los autos dando traslado por cinco días a la representación procesal de la Junta para alegaciones.
Con fecha 28 de noviembre de 2003, la representación procesal del recurrente presentó nuevo escrito ante esta Sala, al que adjuntaba copia de otra sentencia dictada con fecha 23 de octubre de 2003 por la misma Sala de instancia en el recurso contencioso-administrativo nº 6712 de 1998, en la que se anulaba también el acuerdo del Ayuntamiento de Verín, de fecha 3 de agosto de 1998, por el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Verín.
Planteada por esta Sala la posible inadmisión del recurso de casación interpuesto por defecto de cuantía, a ello se opuso el recurrente, mientras que el representante procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida consideró que resultaba inadmisible por tal defecto, y esta Sala del Tribunal Supremo dictó auto, con fecha 13 de enero de 2005, admitiendo a trámite el recurso de casación interpuesto, dandóse traslado por copia a la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 5 de mayo de 2005, alegando que el recurso de casación era inadmisible porque no basta citar al prepararlo el artículo 130 de la Ley Jurisdiccional sino que es necesario justificar el derecho estatal que sea relevante en la sentencia que deba dictarse sobre el fondo, mientras que el recurrente basa su petición de suspensión en la doctrina de la apariencia de buen derecho, que supone prejuzgar sobre el fondo, sin que se pueda acceder a la suspensión porque, de lo contrario, perduraría una situación física de ilegalidad con el ejemplo negativo que ello supone para la colectividad, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirmen los autos recurridos con imposición de costas al recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó el día 21 de septiembre de 2005, en que tuvo lugar, con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
Alega la representación procesal de la Administración autonómica, comparecida como recurrida, que el recurso de casación es inadmisible porque en el escrito de preparación no se ha realizado el imprescindible juicio de relevancia sobre el derecho estatal que pudiera ser determinante del fallo de la sentencia que recaiga sobre el fondo.
Esta causa de inadmisión, como hemos declarado en nuestra Sentencia de esta misma fecha, dictada en el recurso de casación 3207 de 2003, es manifiestamente rechazable por cuanto la procedencia o no de adoptar durante la tramitación de un proceso medidas cautelares se basa exclusivamente en los preceptos recogidos al respecto en la Ley de esta Jurisdicción (artículos 129 a 136), frente a cuyas decisiones el artículo 87.1 b de la misma Ley permite deducir el oportuno recurso de casación, sin que, por tanto, sea aplicable, lógicamente, lo establecido en el apartado 4 del artículo 86 de la propia Ley Jurisdiccional.
El primer motivo de casación, alegado por la representación procesal del recurrente, se basa en que la Sala de instancia, al denegar la medida cautelar de suspensión solicitada, ha infringido lo dispuesto en el artículo 130 de la vigente Ley Jurisdiccional, dado que la acción ejercitada en el proceso principal perdería su finalidad si es demolida la nave, según ordena la resolución administrativa, causando con ello un grave perjuicio irreparable no sólo al titular de la misma sino a los terceros que en ella tienen instalados sus negocios o industrias y a los empleados de éstos, mientras que, de no demolerse hasta la definitiva resolución del pleito, el interés público no experimentaría perjuicio alguno.
El segundo motivo de casación, basado en infracción de la doctrina jurisprudencial recogida en los autos y la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo transcritos en dicho motivo, es complementario del anterior, al contemplar reiterados supuestos en que hemos suspendido órdenes de demolición por el carácter irreversible de ésta.
La Sala de instancia justifica la denegación de la suspensión por entender que la acción ejercitada, de anularse la orden de demolición, no dejaría de ser eficaz por cuanto resultaría indemnizable el perjuicio causado y cabría la reconstrucción de lo indebidamente derruido
Sin negar que tal reconstrucción sería posible, no cabe negar la pérdida de la finalidad del proceso en el que se pretende la declaración de ilegalidad de dicha orden de demolición, que, de llevarse a cabo, se habría consumado cuando recayese sentencia, mientras que, al señalar la Administración comparecida, autora de dicho acto, la perturbación que la suspensión produciría en los intereses generales, no apunta otra que la falta de ejemplaridad erga omnes, que supone que no se ejecute una demolición acordada por no haberse ajustado al planeamiento la obra realizada.
Entendemos nosotros, sin embargo, que la demora en ejecutarla, hasta la resolución del pleito, no priva de eficacia ejemplarizante a la decisión, mientras que, si se declarase improcedente la orden de derribo, el proceso habría logrado su objetivo, que, de lo contrario, perdería su finalidad por cuanto sólo cabría, como apunta la Sala de instancia, una indemnización compensatoria.
Si ponderamos, además, ese interés general en ejecutar de inmediato la demolición y el esgrimido por el solicitante de la medida en evitación del cierre de su negocio y el de los demás que ocupan la nave, entendemos que la demora en ejecutar el acto impugnado, hasta la finalización del proceso, no le priva de su eficacia ejemplar, mientras que se evita paralizar las actividades empresariales ejercidas en la nave y tener que reconstruirla de prosperar la acción de anulación que se ejercita por el peticionario de la medida cautelar.
A esta razones, se debe añadir la circunstancia acreditada, en virtud de las sentencias aportadas al amparo de lo dispuesto en el artículo 271.2 de la vigente Ley de Enjuiciamiento civil 1/2000, que el planeamiento urbanístico general del municipio, aplicado para ordenar la demolición de la nave, ha sido anulado en sendas sentencias dictadas por la propia Sala de instancia, con lo que la doctrina de la apariencia de buen derecho aconseja también, aun aplicada con la necesaria prudencia en evitación de prejuzgar el fondo de la cuestión planteada en el proceso principal, acceder a dicha suspensión provisional de la orden de demolición, razón por la que ambos motivos de casación deben ser estimados.
Por las mismas razones expresadas para la estimación de los motivos alegados procede, en cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 2 d) del artículo 95 de la vigente Ley Jurisdiccional, que declaremos la suspensión cautelar de la orden de demolición de la nave, contenida en la resolución administrativa impugnada, hasta tanto se resuelva el pleito principal, sin que proceda exigir para ello la prestación de fianza o caución por entender que tal suspensión no es susceptible de causar perjuicios al interés general ni a terceros.
La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto no permite, de acuerdo con lo establecido concordadamente en los artículos 95.3 y 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en dicho recurso, sin que existan méritos para imponer a cualquiera de las partes las de la instancia, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, según dispone el apartado primero del propio artículo 139 de dicha Ley Jurisdiccional.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que, rechazando la causa de inadmisión alegada y con estimación de ambos motivos de casación invocados, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Manuel Martínez de Legarda Ureña, en nombre y representación de Don Cornelio, contra los autos dictados, con fechas 27 de marzo de 2001 y 12 de marzo de 2002, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en la pieza de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso-administrativo número 4181 de 2001, que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que debemos acceder y accedemos a la suspensión provisional, mientras se sustancia el pleito principal, de la Orden de demolición de las obras de ampliación de una nave industrial para almacén de materiales de construcción situada en la AVENIDA000, nº NUM000, del Concejo de Verín, acordada, con fecha 25 de abril de 2000, por el Director General de Urbanismo de la Junta de Galicia y ratificada en alzada, con fecha 21 de diciembre de 2000, por el Consejero de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de dicha Junta, sin necesidad de prestar caución o fianza alguna, y sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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