STS, 3 de Abril de 2001

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 16 de octubre de 1996, cuyo fallo dice:

Fallamos. Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de los demandantes D. Luis Enrique , D. Miguel Ángel , Dña. Catalina , D. Domingo , Dña. Lidia , D. Íñigo , D. Pablo y Dña. Marí Luz contra la denegación presunta por el Ayuntamiento de Villajoyosa (Alicante) de las peticiones formuladas desde el 15 de abril de 1992, solicitando se les indemnizara por el valor de unos parcelas cedidas a dicho Ayuntamiento, con destino a viales, en el año 1972, para la apertura de una calle contemplada en el Proyecto de Pavimentación del Paseo al Mar. No se hace expresa imposición de costas

.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

El Ayuntamiento en 12 de abril de 1972 aprobó ocupar los terrenos para la realización del Proyecto de Pavimentación del Paseo al Mar y acondicionamiento del cauce del río Amadorio y en el acuerdo se consideraba la cesión de unos terrenos propiedad de los demandantes con destino a viales en ejecución del Proyecto Técnico previsto en el Plan General. Se indicaba que con relación a los terrenos que quedasen de su propiedad el volumen edificable se computaría de conformidad con la nota 2ª del cuadro de la norma N-3-4.1 de dicho Plan de ordenación sobre la superficie total de la parcela.

En el año 1980, con motivo de la revisión del Plan General, los terrenos pasaron a ser considerados como de «Infraestructura de Servicios técnicos». Con ello se les privaba de edificabilidad.

En 1990 el Ayuntamiento inició la expropiación de las parcelas restantes. Los recurrentes pretendieron que en la superficie expropiada se incluyera la cedida en el año 1972. Esto no fue aceptado por el Jurado. En resoluciones de 20 de septiembre de 1991 y 27 de septiembre 1991 se fijó la valoración en el importe de 10 000 pesetas/m² más el 5% de afección.

El 15 de abril de 1992 los recurrentes dirigieron escritos al Ayuntamiento solicitando indemnización por la ocupación de las parcelas a razón del justiprecio antes indicado.

En el recurso contencioso-administrativo se formula petición de indemnización por la cantidad de 18 627 000 pesetas.

Las ventajas económicas y urbanísticas reconocidas por el Ayuntamiento por la cesión de los terrenos destinados a viales pudieron ser ejercitadas desde 1972 hasta 1980.

No se puede responsabilizar al Ayuntamiento de la falta de interés de los demandantes en materializar su derecho, que no puede ser considerado indefinido sin sujeción a plazo.

Por otra parte, la parte actora no ha demostrado la realidad y cuantía de la lesión patrimonial efectivamente sufrida, pues en ningún momento solicitaron los demandantes licencia para edificar. No constituye un obstáculo a esta conclusión la supuesta falta de urbanización de la zona, por existir instrumentos urbanísticos que permiten simultanear la edificación con la urbanización.

Tampoco se ha demostrado que la modificación de 1980 se haya producido antes de transcurrir el plazo de ejecución del Plan. También resulta anómalo que los demandantes se dirigieran por primera vez al Ayuntamiento en 15 de abril de 1992, cuando habían transcurrido doce años desde la modificación urbanística de 1980, sin formular durante ese intervalo ninguna petición en ese sentido, lo que cabría interpretar como una dejación.

El artículo 158.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico impone la obligación de revisar cada cuatro años el Programa de Actuación contenido en el Plan General. Esto implícitamente constituye una advertencia para el ejercicio de facultades urbanísticas de los particulares ante su posible pérdida derivada de una modificación posterior. En este caso transcurrieron ocho años sin que los demandantes ejercitaran la referida facultad.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Luis Enrique , D. Miguel Ángel , Dña. Catalina , D. Domingo , Dña. Lidia , D. Íñigo , D. Pablo y Dña. Marí Luz se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 33.3 de la Constitución.

La sentencia consiente la confiscación del derecho a la propiedad privada. El sacrificio que se impone no puede justificarse en la función social del derecho de propiedad. Este derecho no puede servir para justificar la falta de una adecuada compensación.

El principio de reserva de ley, en relación con el artículo 53 de la Constitución, impide que pueda privarse al propietario de su derecho con base en una infundada dejación de derechos.

La indemnización postulada se apoya asimismo en el artículo 106.2 de la Constitución. La actuación del Ayuntamiento evidencia el incumplimiento de un convenio expropiatorio.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 3.1. b) del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.

El principio del justo reparto de los beneficios y cargas aparece también reconocido en los artículos 7, 20.1, 140 y 154.1.

El Ayuntamiento se ha apoderado de unos terrenos para su destino a vial público sin compensar ni indemnizar por su valor. Se impone al recurrente una carga urbanística que no ha sido objeto de equitativa distribución, generándose una vinculación singular que debería ser objeto de indemnización conforme a lo previsto en el artículo 239.2 del Texto Refundido.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 1979.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 237 de la Ley del Suelo de 1992.

Cabe deducir que la Sala se refiere a la inexistencia de derecho a indemnización por alteración del planeamiento. Parece evidente que los recurrentes, al haber cumplido escrupulosamente el deber de cesión han patrimonializado su derecho al aprovechamiento urbanístico. Sólo es imputable al Ayuntamiento el hecho de que el deber de urbanización no se haya llevado a cabo, por cuanto no señaló en la zona ninguna unidad de ejecución ni eligió sistema de actuación alguno ni redactó ningún proyecto de urbanización.

Cuando los recurrentes aceptaron el convenio expropiatorio incorporaron a su patrimonio tal derecho. La variación del planeamiento no puede resultar confiscatoria.

Los artículos 30 y 31 de la Ley del Suelo de 1992 sancionan la dejación, que en este caso no ha existido, no con la confiscación, sino con la reducción del aprovechamiento en un 50% o con la venta forzosa si no se solicita licencia en el plazo fijado en el planeamiento. La Ley del Suelo de 1976, bajo cuya vigencia se produjo la revisión del Plan General, establecía en su artículo 124.2 la expropiación-sanción para el caso de incumplimiento de los deberes urbanísticos, pero nunca la total privación del derecho de propiedad.

Motivo cuarto. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los principios generales del derecho de buena fe y seguridad jurídica.

El principio de buena fe aparece reconocido en el artículo 7 del Código Civil y en el artículo 1258 del propio Código. El principio de seguridad jurídica aparece reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución.

El Ayuntamiento infringe la buena fe, pues, después de haber obtenido los terrenos que eran de su interés, no ha efectuado ninguna actuación urbanizadora para posibilitar así a los recurrentes la edificación sobre sus terrenos y ha modificado el planeamiento sin respetar lo convenido con los administrados, dándoles falsas esperanzas de que en su momento se les expropiaría todo el suelo. No ha contestado a las reiteradas peticiones que en tal sentido le han efectuado los afectados.

Un nutrido bloque de resoluciones del Tribunal Supremo reconoce el carácter contractual de los convenios expropiatorios (sentencias de 2 de junio de 1966 y 4 de noviembre de 1966).

El cumplimiento de la relación obligacional comporta lo que en cada caso exija la buena fe. Los recurrentes han tenido en todo momento la confianza legítima de que el Ayuntamiento cumpliría su contraprestación. Únicamente se preocuparon de exigir formalmente su cumplimiento cuando se debilitó la apariencia de legalidad, cuando se expone al público el nuevo Plan General y cuando se inicia expediente expropiatorio incumpliendo lo acordado.

En virtud del principio de seguridad jurídica merece protección quien de buena fe realice un negocio jurídico fundado en la confianza razonable que objetivamente le suscita una situación de apariencia creada o mantenida por otro. Los recurrentes se hallaban en la absoluta tranquilidad de que cuando se expropiasen los terrenos les serían simultáneamente indemnizadas las parcelas vendidas bajo condición en 1972 para su destino a viales.

Motivo quinto. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 1253 del Código Civil.

No existe un enlace preciso y directo entre la conclusión de la sentencia sobre existencia de una dejación por los particulares y la actuación desarrollada por los mismos, pues éstos siempre que se ha producido algún hecho con relevancia jurídica sobre la relación obligacional que les une con el Ayuntamiento (exposición del Plan General y procedimiento expropiatorio) han exigido formal e inequívocamente el cumplimiento de su derecho a una indemnización.

Se produce asimismo la infracción del artículo 1249 del Código Civil. El hecho de la dejación de derechos a que alude la sentencia no está acreditado en modo alguno, pues los administrados no habrían manifestado reiteradamente su disconformidad ante el Ayuntamiento y no se habría instado la revisión jurisdiccional de la actuación de la Administración.

Motivo sexto. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de la jurisprudencia sobre indemnización económica en caso de incumplimiento de convenios expropiatorios.

La jurisprudencia invocada se contiene en las sentencias de 29 de marzo de 1984, 18 de julio de 1990, 21 de septiembre de 1990, 22 de octubre de 1990, 28 octubre de 1990, 3 de noviembre de 1990, 22 de octubre de 1990, 21 de noviembre de 1990, 15 de febrero de 1991, 26 de marzo 1991, 24 de julio de 1991, 18 de junio 1992, 23 de septiembre de 1992, 18 de enero de 1993, 21 de enero 1993, 30 de enero de 1993, 27 de marzo de 1993 y, especialmente, las de 24 de diciembre de 1994 (irrelevancia de la inactividad del propietario en cuanto a la elaboración de los instrumentos de planeamiento), 4 de mayo de 1993 (inexistencia de obligación de los propietarios en cuanto al planeamiento urbanístico parcial o de detalle), 28 de enero de 1983, y 29 de marzo de 1984 (que refiere la valoración al momento en que la sentencia adquiera firmeza).

Termina solicitando que se dicte sentencia casando la recurrida y pronunciando otra más ajustada a Derecho por la que se estime el recurso por los motivos formulados y se resuelva en los términos interesados por la parte recurrente, con los demás pronunciamientos procedentes en Derecho.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Villajoyosa (la Vila Joiosa) se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Al motivo primero. Del artículo 76 de la Ley del Suelo 1976, vigente en el momento de la modificación del Plan General en 1980, se desprende el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria, que significa que su contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística (sentencias de la Sala Primera de 14 de julio de 1990 y 28 de febrero de 1989, de la Sala 4ª de 23 de septiembre de 1987, 21 de septiembre de 1985 y 3 de octubre de 1988, y de la Sala 3ª de 24 de marzo de 1992, 22 de mayo 1991, 1 de junio de 1987 y 16 de mayo de 1990).

La sentencia, al estimar que no se ha probado la lesión patrimonial sufrida es conforme con la jurisprudencia: sentencias de 19 de febrero de 1991, 20 de octubre de 1992, 13 de marzo de 1991, 4 de enero de 1991, 27 de marzo de 1992 y 16 de abril de 1991.

Considera asimismo la sentencia recurrida que no se ha demostrado que la modificación del Plan en 1980 se haya producido antes de transcurrir el plazo de ejecución del Plan. Con ello se aplica correctamente el artículo 87 de la Ley del Suelo de 1976.

El Ayuntamiento no ha incumplido ningún convenio, pues el supuesto concreto consistía en la cesión de unos terrenos propiedad de los demandantes con destino a viales en ejecución del Proyecto Técnico previsto en el entonces Plan General.

Al motivo segundo. La ley urbanística aplicable es la de 1976, vigente en el momento de la modificación del Plan General. De la sentencia se infiere que se aplica el artículo 87 del referido Texto. Tampoco son aplicables los artículos 7, 20.1, 140, 154.1 y 239.2 de la Ley del Suelo de 1992.

Se cita una sentencia sobre el límite cuantitativo que imponía a la cesión el artículo 116.2 de la Ley del Suelo de 1956 no aplicable al caso examinado. Cita las sentencias de 22 de marzo de 1989 y 21 de septiembre de 1985.

Al motivo tercero. Es trasladable a este motivo de impugnación la argumentación expuesta en los anteriores apartados. No es aplicable el artículo 237 del Texto Refundido de 1992, sino el artículo 87 de la Ley del Suelo de 1976.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de abril de 1992 y 25 de enero de 1983.

La actora no ha demostrado la realidad de la lesión patrimonial (sentencias de 30 de junio de 1980, 24 de noviembre de 1981, 1 de febrero de 1982, 6 de julio de 1982, 25 de octubre de 1982 y 12 de mayo de 1987, en las cuales la Sala declara la improcedencia de indemnización alguna consecuencia del cambio de planeamiento llevado a cabo por revisión de Planes Generales porque los propietarios no habían adquirido ningún derecho de contenido patrimonial al no haber iniciado la ejecución de los proyectos urbanísticos presentados en su día).

Al motivo cuarto. Los recurrentes desarrollan una apreciación subjetiva de los hechos.

De acuerdo con la sentencia, las ventajas urbanísticas concedidas a los recurrentes no pueden considerarse en modo alguno como indefinidas. Tampoco se puede conceder un derecho adquirido sobre las mismas con independencia de su efectiva materialización. Por ello la sentencia no infringe los principios de buena fe y seguridad jurídica, pues entiende que el Ayuntamiento hace uso de la potestad innovadora como ius variandi.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de enero de 1983.

Al motivo quinto. La sentencia recurrida lleva a cabo una valoración conjunta de la prueba. No es lícito pararse a examinar medios concretos (sentencia de 25 de enero 1992, 7 de diciembre de 1989, 15 de octubre de 1993, 15 de junio de 1992, 6 de diciembre de 1989 y 13 de octubre de 1980).

Al motivo sexto. La jurisprudencia invocada no es de aplicación al caso concreto. En él no nos encontramos propiamente con un convenio expropiatorio, sino ante una compensación por ocupación de los terrenos de carácter mixto (costes materiales a cargo del Ayuntamiento y ventajas urbanísticas para los terrenos matrices). No se asume ninguna obligación extralegal o convenida con los particulares, sino una reiteración de las normas del Plan.

No existe imposibilidad material del cumplimiento, pues los demandantes no solicitaron desde 1972 hasta 1980 licencia para edificar. Por ello no resulta aplicable la sentencia citada de 29 de marzo de 1984.

Tampoco es idéntico el caso contemplado en sentencia de 4 de mayo de 1993.

La sentencia de 28 de enero de 1983 sobre las consecuencias derivadas del principio de seguridad jurídica no se refiere a un supuesto idéntico al contemplado.

En cuanto a la cita de la sentencia de 29 de marzo de 1984, no es lo mismo la inactividad del administrado por imposibilidad de materializar sus derechos que la inactividad de los recurrentes en el presente caso.

Tampoco es aplicable la sentencia de 29 de marzo de 1984. La propia sentencia recurrida recoge que no se acude a la vía expropiatoria.

La sentencia de 29 de marzo de 1984 tampoco es aplicable con relación a la fecha a que debe referirse a la valoración de la indemnización sustitutoria. La supuesta indemnización tendría que haber tenido en cuenta no sólo los costes materiales, sino la expectativa de derechos que tuvieron durante los ocho años.

Termina solicitando que se declare no haber lugar al recurso con imposición de costas a la parte recurrente.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 29 de marzo de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por D. Luis Enrique , D. Miguel Ángel , Dña. Catalina , D. Domingo , Dña. Lidia , D. Íñigo , D. Pablo y Dña. Marí Luz contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 16 de octubre de 1996. En ella se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la denegación presunta por el Ayuntamiento de Villajoyosa (Alicante) de las peticiones formuladas desde el 15 de abril de 1992, solicitando se les indemnizara por el valor de unos parcelas cedidas a dicho Ayuntamiento, con destino a viales, en el año 1972, para la apertura de una calle contemplada en el Proyecto de Pavimentación del Paseo al Mar.

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de los artículos 33.3, 53 y 106.2 de la Constitución, se alega, en síntesis, que se sacrifica sin compensación la propiedad de los recurrentes; que el principio de reserva de ley impide que pueda privarse al propietario de su derecho con base en una infundada dejación de derechos y que la actuación del Ayuntamiento evidencia el incumplimiento de un convenio expropiatorio.

El motivo debe ser desestimado.

La infracción de preceptos de la Constitución no puede ser alegada en casación si su aplicación no constituye la razón de ser de la decisión adoptada o que debió adoptarse en la sentencia.

La parte recurrente disiente de la interpretación efectuada en la sentencia impugnada sobre los efectos de su inactividad. Considera, en contra de ésta, que el transcurso de un largo plazo sin ejercitar los derechos urbanísticos no comporta la extinción de los mismos. Disiente, asimismo, de la eficacia que la sentencia reconoce al acuerdo del Ayuntamiento de Villajoyosa aceptando la cesión de viales. Considera, en contra de ésta, que dicho acuerdo no está subordinado a la revisión del Plan General.

Las cuestiones planteadas son cuestiones de legalidad ordinaria. El hecho de que la interpretación a que llega el Tribunal de instancia pueda ser errónea no significa que se haya vulnerado la garantía expropiatoria, el principio de reserva de ley o el principio de legalidad a que están sujetas en su actuación las Administraciones públicas. Únicamente podrá existir la vulneración de los preceptos de la legislación ordinaria que rigen las materias afectadas.

En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 3.1. b)del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, se alega, en síntesis, que se ha infringido el principio del justo reparto de los beneficios y cargas, también reconocido en los artículos 7, 20.1, 140 y 154.1, pues el Ayuntamiento se ha apoderado de unos terrenos para su destino a vial público sin compensar ni indemnizar por su valor.

El motivo debe ser desestimado.

Los hechos a que se refieren los recurrentes se produjeron bajo la vigencia de la Ley del Suelo de 1976. La cesión de viales y su aceptación por parte del Ayuntamiento -a la que los recurrentes anudan las obligaciones que dicen incumplidas por éste- tuvo lugar mediante un acuerdo plenario adoptado el 12 de abril de 1972. Asimismo, la revisión del Plan General -a la cual se imputa la desaparición del volumen edificable reconocido en virtud del anterior acuerdo y, en consecuencia, la consumación de dicho incumplimiento- se aprobó en 1980. La iniciación del expediente expropiatorio de los terrenos restantes -en el que los recurrentes reclamaron la indemnización- tuvo lugar asimismo con anterioridad, pues se les requirió en marzo de 1990 para la presentación de la hoja de aprecio.

Los preceptos a que se refieren los recurrentes pertenecen a una Ley que entró en vigor en agosto del año 1990 (Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo). Su contenido fue recogido posteriormente en el Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, que es el concretamente citado como infringido.

Se citan, en consecuencia, preceptos de una Ley no aplicable por razones temporales al caso examinado. Dicho preceptos legales no pueden, en consecuencia, haber sido infringidos por la sentencia recurrida.

En el motivo tercero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 237 de la Ley del Suelo de 1992, se alega, en síntesis, que los recurrentes tienen derecho a la indemnización por cambio de planeamiento, pues al haber cumplido escrupulosamente el deber de cesión han patrimonializado su derecho al aprovechamiento urbanístico y la supuesta dejación de derechos sólo es imputable al Ayuntamiento.

El motivo debe ser desestimado.

El precepto citado como infringido fue incorporado al Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, procedente del artículo 86 de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.

Dichos preceptos legales no estaban vigentes cuando se aprobó la revisión del Plan General determinante de la pérdida de volumen edificable por la que se solicitó una indemnización. En consecuencia, concurre respecto de este motivo la misma razón para su desestimación que la que ha sido expuesta en relación con el motivo anterior.

En el motivo cuarto, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de los principios generales del derecho de buena fe y seguridad jurídica, se alega, en síntesis, que el Ayuntamiento después de haber obtenido los terrenos que eran de su interés, no ha efectuado ninguna actuación urbanizadora para posibilitar así a los recurrentes la edificación sobre sus terrenos y ha modificado el planeamiento sin respetar lo convenido con los administrados, dándoles falsas esperanzas, y que la situación jurídica de los recurrentes merece protección por haber actuado de buena fe fundados en la confianza razonable suscitada.

El motivo debe ser desestimado.

La cuestión planteada en este motivo del recurso no fue expuesta ante el Tribunal de instancia. Los demandantes se limitaron a reclamar una indemnización como consecuencia del incumplimiento de la obligación del Ayuntamiento de Villajoyosa de acumular en las parcelas colindantes la edificabilidad del suelo cedido.

Sin embargo, nada se planteó ante el Tribunal de instancia sobre el abuso de la confianza de los recurrentes en ser indemnizados con motivo de la expropiación del resto de las parcelas expropiadas ni en cuanto a la existencia de mala fe en la no realización de las actuaciones urbanísticas necesarias para que los recurrentes pudiera hacer efectivos sus derechos a la edificabilidad en las parcelas no cedidas.

Los recurrentes ni siquiera han alegado en la demanda el principio de buena fe y de seguridad jurídica, salvo como mero argumento para justificar el núcleo de la cuestión que se planteó, que es la inejecución por parte del Ayuntamiento de las obligaciones dimanantes del convenio.

En consecuencia, por tratarse de una cuestión nueva en casación debe ser rechazada según reiterada jurisprudencia.

En el motivo quinto, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de los artículos 1249 y 1253 del Código Civil, se alega, en síntesis, que no existe un enlace preciso y directo entre la conclusión de la sentencia sobre existencia de una dejación por los particulares y la actuación desarrollada por los mismos, pues éstos siempre que se ha producido algún hecho con relevancia jurídica sobre la relación obligacional que les une con el Ayuntamiento (exposición del Plan General y procedimiento expropiatorio) han exigido formal e inequívocamente el cumplimiento de su derecho a una indemnización.

El motivo debe ser desestimado.

En el recurso de casación no puede someterse a libre examen la valoración de la prueba realizada en la resolución recurrida, pues el recurso de casación es un recurso especial que tiene por objeto la corrección de vulneraciones del ordenamiento jurídico con independencia de la fijación de los hechos que corresponde al Tribunal de instancia. A veces pueden cometerse infracciones del ordenamiento jurídico en el acto de apreciación de la prueba. Esta Sala viene admitiendo que se alegue en casación la infracción de los preceptos legales que regulan la prueba tasada o de las reglas de la sana crítica cuando de la valoración de los medios probatorios, especialmente de los dictámenes periciales, se trata.

Entre los preceptos que disciplinan las reglas metódicas a las que debe sujetarse la valoración de la prueba se halla el artículo 1253 del Código Civil, el cual exige, para llegar a una conclusión por la vía indiciaria, un enlace preciso y directo entre el hecho inferido y los hechos que, con el carácter de indicios, constituyen la base sobre la que se construye la inferencia lógica efectuada por el juzgador. También el artículo 1249 del Código civil, el cual establece que las presunciones no son admisibles sino cuando el hecho de que han de deducirse esté completamente acreditado. Ambos preceptos, aplicables por razones temporales a este proceso, han sido derogados por la disposición derogatoria única, 2.1º, de la Ley 1/2000, de 7 enero, de Enjuiciamiento Civil.

Esta exigencia de un rigor lógico en la fijación de las conclusiones probatorias que se apoyan en meros indicios no es aplicable en aquellos casos en que, fijados ya definitivamente los hechos, se trata de extraer consecuencias jurídicas mediante la aplicación de la norma.

La sentencia recurrida parte de un hecho que, en el ejercicio de la facultad exclusiva de valoración de la prueba que le corresponde, considera acreditado. A saber, que los recurrentes no llevaron a cabo actuación alguna hasta el año 1992 encaminada a hacer valer sus derechos para obtener la edificabilidad perdida mediante la revisión del Plan General de 1980 hasta el año 1992.

De este hecho acreditado no obtiene una conclusión de hecho, sino una consecuencia jurídica. Entiende, en efecto, el Tribunal de instancia que la prolongada inactividad durante el referido plazo comporta la extinción de los derechos de los recurrentes. Los únicos preceptos que pueden resultar infringidos al verificar esta apreciación son aquellos que hacen referencia a las causas de extinción de los derechos en general o en particular. No puede existir, en consecuencia, una infracción de los preceptos que regulan la obtención de conclusiones probatorias mediante la llamada prueba de indicios o por presunciones.

En el motivo sexto, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, se alega la infracción de la jurisprudencia sobre indemnización económica en caso de incumplimiento de convenios expropiatorios.

El motivo debe ser estimado.

Los convenios urbanísticos constituyen una manifestación de la participación de los administrados en el ejercicio de las potestades urbanísticas que corresponden a la Administración. El carácter jurídico-público de estas potestades no excluye, en una concepción avanzada de las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, la intervención de aquéllos en aspectos de la actuación administrativa susceptibles de compromiso. La finalidad de los convenios es servir como instrumento de acción concertada para asegurar una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general.

Las exigencias del interés público que justifican la potestad de planteamiento urbanístico, manifestada mediante la promulgación de los planes como normas reglamentarias de general y obligado acatamiento, impiden, sin embargo, que aquella potestad pueda considerarse limitada por los convenios que la Administración concierte con los administrados. La Administración no puede disponer de dicha potestad. La potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible.

La falta de cumplimiento por el poder público comprometido de convenios urbanísticos tendrá las consecuencias indemnizatorias -o de otra índole- dimanantes del principio de responsabilidad si concurren los requisitos para ello (sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1997, que cita las de 23 de junio de 1994, 18 de marzo de 1992, 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991).

Los recurrentes no pretenden la nulidad del Plan, ni ser reintegrados en el aprovechamiento del que fueron privados por la revisión de éste, sino ser resarcidos como consecuencia del incumplimiento del convenio celebrado con el Ayuntamiento.

La sentencia funda la desestimación de la pretensión de resarcimiento en dos argumentos: a) las ventajas económicas y urbanísticas reconocidas por el Ayuntamiento por la cesión de los terrenos destinados a viales pudieron ser ejercitadas desde 1972 hasta 1980 y no se puede responsabilizar al Ayuntamiento de la falta de interés de los demandantes en materializar su derecho dentro de los plazos previstos para la ejecución y revisión del planeamiento; b) los particulares afectados no ejercitaron acción alguna de responsabilidad desde el momento en que se produjo la revisión del plan (año 1980) hasta el año 1992.

El primer argumento (a) no puede ser aceptado.

La jurisprudencia ha afirmado reiteradamente, en sentencias invocadas por la parte recurrente, que la inactividad de los propietarios en dar efectividad a los derechos urbanísticos reconocidos en un convenio no es obstáculo para el cumplimiento de las obligaciones contraídas por la Administración.

Según las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 1984, 31 de marzo de 1990, 18 de junio de 1990, 16 de julio de 1990, 18 de julio de 1990, 23 de octubre de 1990, 28 de noviembre de 1990, 14 de diciembre de 1990, 1 de febrero de 1991, 28 de febrero de 1991, 7 de noviembre de 1991 y 24 de diciembre de 1994, entre otras, no exonera a la Administración municipal de su obligación de cumplimiento por equivalente del convenio expropiatorio, al no poder realizarse la edificabilidad asignada, la imputada inactividad del propietario en cuanto a la elaboración por el mismo de los adecuados instrumentos de planeamiento urbanístico, pues tal actividad planificadora incumbe a dicha Administración, como presupuesto indispensable para hacer efectivo el pago en volumen, para no convertir en ilusorio lo que debe ser una tangible realidad.

Debe obtenerse la conclusión de que, tratándose de suelo urbano, el retraso en solicitar la licencia de construcción no es obstáculo a la efectividad de los derechos urbanísticos reconocidos en el convenio y consolidados en virtud del planeamiento. La Administración, en efecto, puede reaccionar contra dicho retraso mediante los instrumentos previstos en el ordenamiento, pero esto no la exime del cumplimiento de sus compromisos.

No es obstáculo a esta apreciación lo dispuesto en el artículo 87.2 de la Ley del Suelo de 1976, aplicable por razones temporales al caso examinado. Según este precepto, la modificación o revisión de la ordenación de los terrenos y construcciones establecida por los Planes sólo podrá dar lugar a indemnización si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para la ejecución de los respectivos Planes o Programas, o transcurridos aquellos, si la ejecución no se hubiera llevado a efecto por causas imputables a la Administración.

La jurisprudencia exige que se hayan incorporado al patrimonio de los propietarios los derechos urbanísticos reconocidos en el Plan objeto de modificación o revisión mediante el ejercicio de la función urbanizadora en grado suficientemente avanzado (sentencias, entre otras, de 30 de enero de 1990 [recursos 453/1986 y 653/1986], 6 de marzo de 1990 [recurso 403/1988], 23 de mayo de 1990 [recurso 823/1986], 10 de julio de 1990 [recurso 243/1986], 30 de junio de 1980, 24 de noviembre de 1981, 1 de febrero de 1982, 6 de julio de 1982, 25 de octubre de 1982 y 12 de mayo de 1987).

En el caso enjuiciado, los propietarios tenían patrimonializado su derecho al aprovechamiento por tratarse de suelo urbano. Aunque así no fuera, dicha patrimonialización debe entenderse consumada en el caso examinado, por otra parte, en virtud del reconocimiento del derecho en el convenio existente. El Ayuntamiento el 12 de abril de 1972 aceptó la cesión de terrenos propiedad de los demandantes con destino a viales indicando que con relación a los terrenos que quedasen de su propiedad el volumen edificable se computaría de conformidad con la nota 2ª del cuadro de la norma N-3-4.1 de dicho Plan de ordenación sobre la superficie total de la parcela. Este acuerdo municipal, en los términos en que aparece configurado, tiene carácter sinalagmático y perfecciona un convenio entre el Ayuntamiento y los interesados que supone la incorporación al patrimonio de éstos de un derecho subjetivo y no sólo el reconocimiento de las facultades o expectativas que derivan del planeamiento.

El segundo argumento (b), según el cual los particulares afectados no ejercitaron acción alguna de responsabilidad desde el momento en que se produjo la revisión del Plan (año 1980) hasta el año 1992, por lo que se produjo la dejación de su derecho, tampoco puede ser aceptado.

La extinción de los derechos subjetivos por dejación o inactividad se halla regulada por el ordenamiento jurídico, que, descartada la concurrencia de otras posibles causas, como la renuncia, vincula este efecto al transcurso de plazos determinados. En consecuencia, la Sala de instancia no pudo concluir que se había producido una dejación o decadencia del derecho ejercitado sin apreciar el transcurso del plazo de prescripción -o, en último término, de caducidad- determinado en la ley para su ejercicio.

Sin embargo, dicha prescripción no ha sido alegada en la instancia por la parte demandada y, en consecuencia, no ha sido sometida a contradicción. El Ayuntamiento ha invocado la dejación del derecho por los propietarios por no haber solicitado licencia para construir -como ya hemos examinado-, pero no la prescripción del derecho a reclamar el cumplimiento del crédito dimanante del incumplimiento del convenio.

Esto impide examinar, en primer término, cuál es el plazo aplicable. Podría, en efecto, discutirse si es aplicable el plazo de un año desde que se produce el hecho causante del perjuicio, como ocurriría si se entendiera que se trata de una acción para reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración (artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 de la Ley de Expropiación forzosa, aplicables por razones temporales al caso examinado). Este plazo es el aplicado, en un supuesto de reclamación de indemnización por modificación del Plan, por la sentencia de 6 de abril de 1993, recurso núm. 10876/1990, fundamentos quinto y sexto. Si se entiende, más acertadamente, que el perjuicio deriva directamente del incumplimiento del convenio, se trataría de una acción por responsabilidad contractual. Aun así, podría resultar aplicable el plazo de cinco años, que corresponde a los créditos contra las Administraciones Públicas, o el de quince años fijado con carácter general para la prescripción de las acciones personales no sujetas a plazo. Tampoco pueden examinarse las cuestiones de hecho acerca del momento inicial y final del cómputo y de si concurren causas de interrupción de la prescripción.

Entrar a examinar la posible prescripción de la acción comporta, pues, apreciar un motivo de excepción a la pretensión formulada que no ha podido ser discutido por las partes ni sometido a prueba. Compete alegar y probar la extinción de las obligaciones a quien se opone a su cumplimiento.

En consecuencia, la sentencia impugnada infringe, como se denuncia, la jurisprudencia sobre eficacia de los convenios urbanísticos cuando rechaza la pretensión de resarcimiento por su incumplimiento fundándose en una extinción del derecho que carece de motivo legal.

El artículo 102.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, aplicable a este proceso por razones temporales, dispone que en determinados casos, entre los que se encuentra el de estimación del recurso de casación por alguno de los motivos deducidos al amparo del artículo 95.1.4º de la citada Ley, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate.

La modificación del Plan General de Ordenación llevado a cabo en 1980 comportó el incumplimiento por el Ayuntamiento de Villajoyosa de las obligaciones contraídas en 12 de abril de 1972 -a raíz de la aceptación de la cesión de unos terrenos propiedad de los demandantes con destino a viales en ejecución del Proyecto Técnico previsto en el Plan General- derivadas del reconocimiento con relación a los terrenos que quedasen de su propiedad del volumen edificable computado de conformidad con la nota 2ª del cuadro de la norma N-3-4.1 de dicho Plan de ordenación luego modificado sobre la superficie total de la parcela.

El importe del perjuicio causado debe ser cifrado, de conformidad con las pretensiones de la parte recurrente, en el importe que resulte de valorar la superficie en su día cedida a razón de 10 000 pesetas/m², que es el justiprecio reconocido por el Jurado al resto de la finca en su día no cedida y expropiada con arreglo al nuevo Plan General. Esta cantidad debe ser incrementada en un 5%, equivalente al premio de afección que hubiera correspondido a los propietarios en el caso de ser expropiados en cuanto a la parte de la finca cedida para viales.

La cantidad fijada debe considerarse actualizada al momento de dictarse esta sentencia. No procede girar sobre ella interés legal alguno por no haber sido solicitado por la parte demandante, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Procede, en suma, estimando sustancialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de los demandantes D. Luis Enrique , D. Miguel Ángel , Dña. Catalina , D. Domingo , Dña. Lidia , D. Íñigo , D. Pablo y Dña. Marí Luz contra la denegación presunta por el Ayuntamiento de Villajoyosa (Alicante) de las peticiones formuladas desde el 15 de abril de 1992, solicitando se les indemnizara por el valor de unos parcelas cedidas a dicho Ayuntamiento, con destino a viales, el año 1972, para la apertura de una calle contemplada en el Proyecto de Pavimentación del Paseo al Mar, reconocer a dichos recurrentes el derecho a ser indemnizados en la suma que resulte de aplicar el justiprecio de 10 000 pts./m² sobre la superficie del terreno en su día cedido, incrementada en un 5%. Asimismo, habrá lugar a los intereses legales derivados de la aplicación del artículo 106 de la vigente Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa a partir de la notificación de la presente sentencia, con el incremento previsto en el citado artículo si se dan los presupuestos legales para ello.

La estimación del recurso de casación comporta la aplicación del artículo 102.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, aplicable al caso por razones temporales en virtud de lo ordenado en la disposición transitoria novena de la Ley vigente. En consecuencia, no ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia, dado que esta Sala no aprecia circunstancias que aconsejen su imposición, y, en cuanto a las originadas en este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,