Artículo 2. Del Presidente del Gobierno
| Autor | Claro J. Fernández-Carnicero |
| Páginas | 52-72 |
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1. El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de los Ministros en su gestión.
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En todo caso, corresponde al Presidente del Gobierno:
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Representar al Gobierno.
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Establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento.
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Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales.
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Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo de Ministros, la cuestión de confianza.
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Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa autorización del Congreso de los Diputados.
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Dirigir la política de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones previstas en la legislación reguladora de la defensa nacional y de la organización militar.
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Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 62.g) de la Constitución.
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Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las leyes y demás normas con rango de ley, de acuerdo con lo establecido en los artículos 64 y 91 de la Constitución.
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Interponer el recurso de inconstitucionalidad.
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Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.
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Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Ministros.
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Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios.
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Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno.
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Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución y las leyes.
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Artículos 62.d), e) y g); 64.1; 92.2; 98; 99; 100; 102; 112; 113.2; 114; 115; 162.1.a) y Disposición transitoria octava de la Constitución.
Ley del Gobierno, prácticamente en su integridad. Muy especialmente, los artículos 1, 11, 12, 13, 14, 17, 18, 20, 21, 25, 26 y Disposición adicional primera.
Ley 12/1995, de 11 de mayo, de incompatibilidades de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado.
Ley Orgánica 8/1980, de 1 de julio, reguladora de los criterios básicos de Defensa Nacional y Organización Militar, modificada parcialmente por la Ley Orgánica 1/1984, de 5 de enero.
Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de regulación de las distintas modalidades de referéndum.
Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
Reglamento del Congreso de los Diputados aprobado por el Pleno de la Cámara el 10 de febrero de 1982 y publicado por Resolución de la Presidencia de 24 de febrero de 1982 (en especial, los artículos 161, 173 y 174).
Real Decreto del Presidente del Gobierno 557/2000, de 27 de abril, de reestructuración de los Departamentos ministeriales.
Real Decreto del Presidente del Gobierno 558/2000, de 27 de abril, sobre Vicepresidencias del Gobierno; modificado por Real Decreto 209/2001, de 27 de febrero.
Real Decreto del Presidente del Gobierno 838/1996, de 10 de mayo, que reestructura el Gabinete y la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno. Dicha norma fue profundamente modificada por el Real Decreto 939/2000, de 26 de mayo. Por Real Decreto, también del Presidente, 1087/2000, de 8 de junio, se modifica la estructura orgánica de la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno.
Real Decreto del Presidente del Gobierno 1654/2000, de 21 de julio, por el que se crea el Consejo de Política Exterior.
Instrucciones para la tramitación de asuntos en los órganos colegiados del Gobierno, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de julio de 1996.
Por lo que respecta al Derecho comparado, en Alemania la Ley Fundamental de Bonn señala que el Canciller Federal definirá las directrices políticas. El Reglamento del Gobierno Federal desarrolla detalladamente las funciones del Canciller Federal.
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La Constitución francesa (artículo 21) regula las funciones del Primer Ministro, quien dirige la acción del Gobierno, es responsable de la Defensa Nacional y garantiza la ejecución de las leyes.
Según la Constitución griega (artículo 82.2), el Primer Ministro asegura la unidad del Gobierno y dirige su acción, así como la de los servicios públicos en general, con vistas a la aplicación de la política gubernamental en el marco de las leyes.
La Constitución de la República Italiana (artículo 95) prevé que el Presidente del Consejo de Ministros dirige la política general del Gobierno y es responsable. Además, mantiene la unidad de la orientación política y administrativa, promoviendo y coordinando la actividad de los Ministros. Las atribuciones del Presidente del Consejo de Ministros se desarrollan legalmente.
Conforme a la Constitución portuguesa (artículo 204.1), compete al Primer Ministro dirigir la política general del Gobierno, coordinando y orientando la acción de todos los Ministros; dirigir el funcionamiento del Gobierno y sus relaciones de carácter general con los demás órganos del Estado; e informar al Presidente de la República sobre los asuntos relativos a la dirección de la política interior y exterior del país.
En el comentario al artículo anterior ya se destacaban los tres principios o criterios que presiden, articulan o configuran la organización y funcionamiento del Gobierno (como órgano complejo que es). Se trata de los principios de dirección presidencial, responsabilidad solidaria del Gobierno y competencia y responsabilidad directa de los miembros del Gobierno en su gestión.
De los tres, el de dirección presidencial tiene un significativo mayor peso específico. Esto no es sólo un tributo a la realidad de la práctica constitucional y política posterior a la aprobación de la Constitución, sino que se encuentra en nuestra misma norma suprema. Se trata de una necesidad lógica, toda vez que la existencia real y efectiva de cada Gobierno depende de la investidura del Presidente por parte del Congreso de los Diputados, siendo precisamente en ese momento cuando alcanza su plenitud el principio democrático legitimador del órgano gubernamental.
Como destaca la Exposición de Motivos de la propia Ley del Gobierno, también el Derecho comparado es prácticamente unánime en consagrar un evidente desequilibrio institucionalizado entre la posición del Presidente (o Primer Ministro), de supremacía, y la de los demás miembros del Gobierno.
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BAR CENDÓN1, siguiendo a DE ESTEBAN y LÓPEZ GUERRA, señala que la preeminencia o primacía del Presidente del Gobierno se manifiesta en tres aspectos:
- la formación del Gobierno (la Constitución distingue entre los procedimientos de designación del Presidente y de los demás miembros del Gobierno; y estos últimos son designados y destituidos libremente por el Presidente);
- las causas de cese del Presidente, por cuanto la Constitución vincula la formación y actuación del Gobierno a su Presidente, siendo lógico que también le vincule su cese;
- las funciones atribuidas por la Constitución de manera específica al propio Presidente.
Nuestra Constitución destaca muy especialmente la figura atribuyéndole directamente facultades esenciales tanto respecto del propio Gobierno como en relación a otros órganos constitucionales, y así es el Presidente quien dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo (artículo 98.2), designa directamente a los demás miembros del Gobierno proponiendo su nombramiento al Rey (artículo 100), dispone del poder de disolver las Cámaras aun cuando formalmente sea el Rey quien decreta la disolución (artículo 115), está legitimado para interponer el recurso de inconstitucionalidad (artículo 162.1.a). Estas funciones y otras de carácter fundamental son las que aparecen recogidas y especificadas en el artículo 2 de la Ley del Gobierno.
El apartado primero del artículo comentado reproduce las previsiones contenidas en el artículo 98.2 de la Constitución, conforme al cual «el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión». Se recogen aquí dos de los principios rectores del funcionamiento del Gobierno. La dirección (y coordinación) presidencial, como preeminente; y subordinado a éste («sin perjuicio») el de responsabilidad directa de los miembros del Gobierno por su gestión (principio departamental).
Señala BAR CENDÓN2que «su papel de director y coordinador del Gobierno le permite establecer (al Presidente) sobre los demás ministros -que le deben su nombramiento y situación como tales- una relación de mando-obediencia, cuya sanción última es la destitución, pues, desde un punto de vista formal,
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tanto ésta como la designación son de su entera competencia, y sólo corresponde al Rey la sanción formal que les da vigencia».
Esta afirmación, realista y práctica, podemos compartirla en aquello que hasta ahora conocemos de nuestro devenir postconstitucional. Desde luego, la dirección y coordinación gubernamental corresponden al Presidente porque así lo explícita el artículo 98.2 de la Constitución. Ahora bien, en qué se traduce esa dirección y coordinación resulta opinable o, al menos, susceptible de articular diversas posibilidades.
Si pensamos en la posible existencia de Gobiernos de coalición en que los partidos políticos coaligados tengan parejas fuerzas reflejadas en el Congreso, la labor de dirección presidencial puede resultar más formal que real, ganando peso la competencia de coordinar al...
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