Artículo 5. Del Consejo de Ministros

AutorClaro J. Fernández-Carnicero
Páginas94-113

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1. Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde:

  1. Aprobar los proyectos de ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

  2. Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

  3. Aprobar los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos.

  4. Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales, así como su aplicación provisional.

  5. Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales en los términos previstos en los artículos 94 y 96.2 de la Constitución.

  6. Declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de sitio.

  7. Disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito, cuando haya sido autorizado por una ley.

  8. Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.

  9. Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales.

  10. Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado.

  11. Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier otra disposición.

  1. A las reuniones del Consejo de Ministros podrán asistir los Secretarios de Estado cuando sean convocados.

  2. Las deliberaciones del Consejo de Ministros serán secretas.

1. Concordancias

Artículos 62.f) y g), 73.2, 82, 84, 85, 86.1, 87.1, 88, 94, 95.2, 96.2, 97, 98, 100, 101, 104, 106, 112, 115, 116, 161.2, Disposición transitoria segunda y Disposición transitoria novena de la Constitución. * Artículo comentado por Tomás GONZÁLEZ CUETO.

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Ley del Gobierno, en especial sus artículos 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26.

Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio.

Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General Presupuestaria.

Reglamento del Congreso de los Diputados aprobado por el Pleno de la Cámara el 10 de febrero de 1982 y publicado por Resolución de la Presidencia de 24 de febrero de 1982 (en especial, los artículos 109 a 123, 132 a 135, 151 a 153, 154 a 156 y 162 a 165).

Reglamento del Senado, texto refundido aprobado por la Mesa de la Cámara, oída la Junta de Portavoces, en su reunión del día 3 de mayo de 1994 (en especial, los artículos 144 a 147 y 148 a 151).

Real Decreto 707/1979, de 5 de abril, por el que se establece la fórmula de juramento en cargos y funciones públicas.

Real Decreto 801/1972, de 24 de marzo, sobre ordenación de la actividad de la Administración del Estado en materia de Tratados internacionales.

Instrucciones para la tramitación de asuntos en los órganos colegiados del Gobierno, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de julio de 1996.

En cuanto al Derecho comparado, y por lo que se refiere a las competencias del Consejo de Ministros, en Alemania el Reglamento del Gobierno Federal recoge en su artículo 15 la obligación de someter al Gobierno Federal para deliberación y adopción de acuerdos cualesquiera materias de política interior o exterior, económicas, sociales, financieras y culturales, enumerando a continuación una serie de supuestos particulares.

En Finlandia, su Constitución recoge las competencias y principios de actuación del Consejo de Ministros (artículos 40 a 45).

La Constitución francesa recoge expresamente la competencia del Consejo de Ministros para expedir Ordenanzas.

La Constitución irlandesa recoge también alguna de las competencias del Consejo de Ministros (preparará unos presupuestos de ingresos y unos presupuestos de gastos del Estado).

En Italia es la Ley sobre régimen de actividad del Gobierno y ordenación de la Presidencia del Consejo de Ministros el instrumento definidor del ámbito de competencias del Consejo de Ministros.

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La Constitución de los Países Bajos sí contempla la función propia del Consejo de Ministros de deliberar y resolver sobre la política general del Gobierno, asegurando la unidad de esa política.

En Portugal, su Constitución detalla extraordinariamente las competencias del Gobierno (distinguiendo las de carácter político, legislativo y administrativo) y especifica, asimismo, las del Consejo de Ministros (artículo 203).

En Suecia, su Constitución recoge sus funciones esenciales, así como los principios de organización y funcionamiento.

Por último, la Constitución Federal de Suiza recoge exhaustivamente las reglas de actuación y las competencias del Consejo Federal (asimilable al Consejo de Ministros).

2. Comentario
2.1. Planteamiento general

El Consejo de Ministros es el principal órgano colegiado del Gobierno y, a pesar de su denominación, la práctica demuestra que en el mismo se vienen reuniendo todos los miembros del Gobierno (presidido por el Presidente del Gobierno e incluyendo a los Vicepresidentes aun cuando carezcan de cartera ministerial). Lo contrario, de acuerdo con la composición del Gobierno desde la entrada en vigor de la Constitución, resultaría absurdo.

El problema, lógicamente, se plantearía para el caso de incluir, por ejemplo, a los Secretarios de Estado como miembros del Gobierno en una futura ley. En tal supuesto habría que distinguir, muy probablemente, el Consejo de Ministros de un órgano plenario del Gobierno al que acudieran esos nuevos miembros con capacidad de diálogo, debate y actuación, es decir, como miembros de pleno derecho.

En el momento actual, como es bien sabido, esa posibilidad sólo puede plan-tearse a nivel teórico pero no en la práctica por cuanto la Ley del Gobierno es clara y taxativa al respecto.

De los principios que rigen la organización y funcionamiento del Gobierno -citados en el comentario al artículo 1-, reviste especial importancia, en este punto, el de responsabilidad solidaria del Gobierno, que se hace efectivo principalmente a través de la figura del Presidente; pero también como consecuencia de su acción o actuación colegiada (debiendo insistir en que el Consejo de Ministros es el principal órgano colegiado del Gobierno).

La Ley del Gobierno destaca las competencias del Consejo de Ministros de conformidad con las previsiones constitucionales. Si bien ya hemos reiterado que Gobierno y Consejo de Ministros no resultan realidades coincidentes

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-como el todo y la parte-, sí parece razonable y necesario entender que las referencias del texto constitucional a competencias del Gobierno deben ser interpretadas en el contexto actual como competencias propias del Consejo de Ministros.

No parece éste el momento adecuado para analizar cuáles son todas esas competencias -algunas esencialmente políticas, otras de carácter administrativo-; establecidas en la Constitución, pero también muchas otras en normas de rango legal o inferior que regulan diferentes sectores de actividad, sin perjuicio de que más adelante se analicen muy resumidamente las recogidas en este artículo 5 de la Ley del Gobierno.

También determina la Ley del Gobierno mínimas reglas de funcionamiento del Consejo de Ministros que deben ser complementadas por las disposiciones organizativas internas, de funcionamiento y actuación emanadas del Presidente del Gobierno o del propio Consejo de Ministros, a las que se refiere el artículo 17.b) de la Ley. Basta ahora recordar que la convocatoria y presidencia de las reuniones del Consejo de Ministros corresponde al Presidente del Gobierno, actuando como Secretario el Ministro de la Presidencia (la referencia explícita al «Ministro de la Presidencia» no significa, en absoluto, que la Ley establezca esa denominación como necesaria habida cuenta de que la creación de Ministerios y asignación de funciones a los miembros del Gobierno se encuentra deslegalizada por la propia Ley del Gobierno, sino que la redacción atiende a la realidad actual, igual que otras muchas normas legales y reglamentarias; si el Ministerio de la Presidencia deja de existir con ese nombre, corresponderá la Secretaría del Consejo de Ministros al miembro del Gobierno que asuma sus funciones); la fijación del orden del día también debe realizarse por el Presidente; las reuniones podrán tener carácter decisorio o deliberante; y se establecen reglas concretas sobre la forma de levantar acta de cada sesión (todo ello en el artículo 18 de la Ley).

A lo anterior debe añadirse que las deliberaciones serán secretas (art. 5.3 de la Ley), pesando el consecuente deber de guardar secreto sobre los miembros del Gobierno asistentes, así como sobre los Secretarios de Estado que acudan cuando sean convocados. Esta última posibilidad de convocar a los Secretarios de Estado (art. 5.2 de la Ley) en modo alguno significa nada en relación con su status. No se convierten en miembros del Gobierno «temporalmente», sino que su presencia en el Consejo estará siempre relacionada con asuntos propios de su competencia que puedan tratarse en la sesión, sin que puedan concurrir a formar la voluntad del órgano colegiado.

El deber de guardar secreto se traslada a la fórmula de juramento o promesa para la toma de posesión en el cargo que deben prestar los miembros del Gobierno. Dispone así el artículo 2 del Real Decreto 707/1979, de 5 de abril, por el que se establece la fórmula de juramento en cargos y funciones públicas, lo siguiente:

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Los Vicepresidentes, Ministros y demás miembros del Gobierno prestarán ante el Rey el juramento o promesa..., refiriéndolo también a la obligación de mantener secreto de las deliberaciones del Consejo de Ministros

.

2.2. Funciones del Consejo de Ministros

No se trata en el...

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