STS, 9 de Julio de 2001

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia el 17 de marzo 1994, cuyo fallo dice:

Fallo. Que estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado del Estado en la representación que le es propia contra Acuerdo plenario del Ayuntamiento de Munitibar, de 17 de mayo de 1991, por el que se aprobaron los estatutos de la Mancomunidad de municipios euskaldunes, que fueron definitivamente publicados en fecha de 5 de febrero de 1992, y declaramos la disconformidad a derecho y nulidad radical del apartado a) y del apartado c), en su punto 3, ambos del artículo 4º de dichos estatutos, con las precisiones interpretativas sobre validez del apartado c), número 2, más arriba detalladas, sin estimarlo en lo demás y sin hacer expresa imposición de costas

.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La pretensión impugnatoria se refiere a los Estatutos de la Mancomunidad de Municipios Euskaldunes, aprobados provisionalmente por el Ayuntamiento de Munitibar en sesión de 17 de mayo de 1991, y publicados definitivamente en el BOB de 5 de febrero de 1992, por virtud de Edicto de la Alcaldía de 14 de enero de 1992.

La pretensión se canaliza por el cauce de artículo 65 de la Ley de Bases de Régimen Local.

La actora formula objeciones a los fines para los que se constituye la mancomunidad, para lo que deberá tenerse en cuenta que la jurisprudencia constitucional (sentencia 82/1986) ha declarado que la Administración competente en materia de normalización lingüística es la de la Comunidad Autónoma vasca y el título que el Estado esgrime como propio para ejercitar la acción en defensa del orden jurídico ha de extraerse del artículo 149.1.1º y 18º de la Constitución, y no cualquier otro.

El artículo 4 a) de los Estatutos declara el euskera lengua oficial de los Ayuntamientos y municipios miembros del UEMA, contraviniendo así el postulado de cooficialidad expreso en el artículo 3.2 de la Constitución y en el artículo 6.1 del Estatuto de Autonomía. Este principio impide el uso exclusivo del euskera por parte de los poderes públicos para el ámbito de la Administración local, como señaló el Tribunal Constitucional en la citada sentencia 82/1986.

El artículo 3 c) de los Estatutos introduce, dentro del reconocimiento de derechos lingüísticos que es en general ajeno al contenido propio de una mancomunidad municipal, el enunciado en términos de derecho a recibir únicamente en euskera las publicaciones de estos Ayuntamientos y los anuncios y disposiciones que publiquen en diarios, revistas, emisoras de radio y en cualquier otro medio de comunicación. Este supuesto derecho lingüístico es contrario al precepto legal del artículo 8 de la ley 10/1982 y ajeno a toda lógica jurídica, ya que lo que se encuentra positivizado es el derecho a conocer y usar la lengua vasca oralmente y por escrito, y a que las instituciones y poderes públicos atiendan y comuniquen en dicha lengua, pero ningún derecho puede consistir principalmente en la negación del legítimo derecho de los demás, pues en tal caso se está incluyendo como enunciación derechos lingüísticos de los euskaldunes lo que realmente es la imposibilidad de recibirlas en castellano y la supresión de la cooficialidad, incidiendo así en trato discriminatorio por razón de lengua a que se refiere el artículo 6.3 del Estatuto de Autonomía.

Sólo puede reconocerse validez al apartado c), número 2, de los Estatutos, en relación con el reconocimiento municipal exclusivo del modelo lingüístico educativo "D", en tanto se interprete como proclamación del derecho a recibir enseñanza íntegramente en euskera con el apoyo económico de los poderes públicos, sin excluir la existencia de otros modelos lingüísticos en el sistema educativo aplicado en el municipio.

No se aprecia en los otros apartados de la normativa estatutaria impugnada infracción del ordenamiento jurídico que sea relevante en el proceso.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal del abogado del Estado se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 3 y 14 de la Constitución y 6.1 y 3 del Estatuto de Autonomía y del principio de seguridad jurídica consagrado en el artículos 9.3 de la Constitución.

El motivo se ampara asimismo en el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

El principio de seguridad jurídica informa la función legislativa, la ejecutiva y la judicial, por encima de la consagración expresa en el artículo 9.3 de la Constitución.

En el segundo de sus fundamentos de derecho, la sentencia recurrida genera la duda acerca de si el precepto al que se refiere (artículo 4, apartado c, número 2) ha sido o no anulado y si cabe que a la luz del mismo pronunciamiento judicial la Mancomunidad lo tenga por vigente y la Administración del Estado por anulado.

Atendido su tenor y contexto y, en particular, los restantes apartados del artículo 4, el Estado tenía derecho legítimo a que fuera decretada su nulidad sin matización alguna, y así debió declararlo la sentencia recurrida.

El artículo persigue la exclusión del castellano.

El sentido del número 2 del apartado c), teniendo en cuenta la declaración programática con que se inicia el artículo 4, al que pertenece, es la de que el único modelo lingüístico educativo que los Estatutos reconocen y que los Ayuntamientos están dispuestos a organizar, gestionar y apoyar económicamente es el «D», por lo cual no cabía matización en cuanto a su nulidad radical por incurrir en vulneración de los artículos 3 y 14 de la Constitución 6.1 y 3 del Estatuto de Autonomía.

Motivo segundo. Por infracción de los artículos 3 y 14 de la Constitución,6.1 y 3 del Estatuto de Autonomía, 44.1 e de la Ley 7/1985 y sentencia del Tribunal Constitucional 82/1986, al no declarar la nulidad de los restantes apartados del artículo 4 de los Estatutos.

El motivo se invoca también al amparo del artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

La sentencia vulnera los preceptos citados al omitir todo juicio respecto de los apartados b, c.1, c.4 y d del expresado artículo.

Examinados a la luz de los preceptos constitucionales y estatutarias los citados preceptos son nulos de pleno derecho.

El apartado b), toda vez que el objetivo específico de funcionar socialmente en euskera tiene, como contrapartida, excluir la utilización del castellano como «lengua administrativa y de relación».

El apartado c.1, atendido que, so pretexto de consagrar el derecho a mantener relaciones monolingües en euskera, se está de hecho proscribiendo su mantenimiento en castellano imponiendo un modo coactivo de uniformidad lingüística.

El apartado c.4, como resulta de su tenor literal sobre el derecho a actuar sólo en euskera en cualquier reunión de los Ayuntamientos, impone un deber carente de fundamento legal, el expresarse únicamente en euskera, e impide el derecho de valerse indistintamente de cualquiera de las dos lenguas oficiales.

El apartado d), en el cual se establece una coordinación encaminada al máximo grado de aprovechamiento alrededor de los objetivos mencionados, incurre en nulidad al traducirse en la negación del derecho a utilizar el idioma oficial castellano en las relaciones con los Ayuntamientos que integran la Mancomunidad y en la correlativa imposición del euskera como lengua de uso exclusivo.

A idéntica conclusión de nulidad de pleno derecho se llega con base en el artículo 44.1 de la Ley 7/1985. Los objetivos de la Mancomunidad son de todo punto ajenos a los propios de la misma con arreglo al citado precepto. No estamos ante la ejecución de obras o la prestación de servicios determinados ni se comprende entre las competencias propias de un municipio la de regular el uso de las lenguas oficiales en una determinada Comunidad Autónoma ni, menos aún, proscribiendo el derecho a utilizar aquellas.

Esta conclusión resulta ratificada por la sentencia del Tribunal Constitucional 82/1986.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los preceptos citados al no declarar la nulidad del artículo 1 de los Estatutos.

El motivo se ampara también en el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Los fines a que se refiere el artículo 1º son ajenos a los únicos que posibilitan y justifican legalmente la constitución de una Mancomunidad (artículo 44.1 de la Ley 7/1985). No existe deber de conocimiento del euskera en zona alguna del territorio del Estado (sentencia 82/1986 y artículo 6 del Estatuto). Todos los ciudadanos tienen el deber de conocer la lengua castellana (artículos 31 de la Constitución). La finalidad de imponer el euskera como idioma exclusivo o nacional según el apartado a del artículo 4 hace caso omiso de la cooficialidad (artículo 3.2 de la Constitución y 6.1 del Estatuto) y discrimina a los castellano parlantes (artículo 14 de la Constitución y 6.3 del Estatuto, lo que conduce a la unidad de pleno derecho del artículo 1.

Motivo cuarto. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 22.3 de la Constitución y 5 de la Ley 191/1964, de 24 de diciembre.

El motivo se ampara también el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

La infracción se comete al no declarar la nulidad de pleno derecho de la disposición final de los Estatutos, la cual declara que los mismos se registrarán y legalizarán en el Registro de Mancomunidades del Estado Francés y de los Gobiernos de Navarra y de Gasteiz.

Esta disposición es contraria a la unidad nacional (artículo 2 de la Constitución). Es contraria a derecho la omisión de toda referencia al registro de asociaciones del Ministerio de Justicia e interior. Descartado que la llamada Mancomunidad sea tal, ha de concluirse que estamos ante una asociación, para la cual el artículo 2 2. de la Constitución y el artículo 5 de la Ley 191/1984 establece el requisito de la inscripción en el registro que se lleva en el mencionado ministerio.

Termina solicitando que se case y anule la sentencia recurrida y se dicte otra más conforme a Derecho por la que se estime íntegramente el recurso de instancia y se declare la disconformidad a Derecho y nulidad radical del Acuerdo impugnado de 17 de mayo de 1991.

No ha comparecido la parte recurrida.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 4 de julio de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el 17 de marzo 1994, por la que se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado del Estado en la representación que le es propia contra Acuerdo plenario del Ayuntamiento de Munitibar, de 17 de mayo de 1991, por el que se aprobaron los estatutos de la Mancomunidad de municipios euskaldunes, que fueron definitivamente publicados en fecha de 5 de febrero de 1992, y se declara la disconformidad a derecho y nulidad radical del apartado a) y del apartado c), en su punto 3, ambos del artículo 4º de dichos estatutos, con las precisiones interpretativas sobre validez del apartado c), número 2, que consisten, en esencia, en que sólo puede reconocerse validez al apartado c), número 2, de los Estatutos, en relación con el reconocimiento municipal exclusivo del modelo lingüístico educativo «D», en tanto se interprete como proclamación del derecho a recibir enseñanza íntegramente en euskera con el apoyo económico de los poderes públicos, sin excluir la existencia de otros modelos lingüísticos en el sistema educativo aplicado en el municipio.

Esta Sala por sendas sentencias de 10 de febrero de 2000, ha resuelto los recursos de casación números 2663/1994 y 2718/1994, de contenido similar al presente, interpuestos contra sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que tenían como antecedente acuerdos del Ayuntamiento de Abaltzisketa (Gipuzkoa) y Baliarrain (Gipuzkoa) sobre aprobación de Estatutos de Mancomunidad de Municipios Euskaldunes. Asimismo, por sentencia de 27 de octubre de 2000 se ha resuelto el recurso de casación 1784/1995, que tenía como antecedente el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aizarnazabal (Gipuzkoa) sobre la misma materia y por sentencia de 12 de diciembre de 2000 se ha resuelto el recurso de casación 2698/1995, que tenía como antecedente el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Lizartza.

En aras del principio de unidad de doctrina, resulta procedente atenerse al criterio que emana de los precedentes de esta Sala que acaban de citarse.

La sentencia se recurre en casación por el abogado del Estado formulando cuatro motivos, todos ellos al amparo del articulo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, en su redacción aplicable por razones temporales, por infracción del ordenamiento jurídico, además de fundarse en el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

En los motivos de casación se citan en este caso, al igual que en los precedentes, como infringidos la Constitución y los Estatutos de Autonomía, así como también la Sentencia del Tribunal Constitucional 82/1986, de 26 de junio, y la Ley de Asociaciones 191/1964. Se alega también como infringido el artículo 44.1 de la Ley Básica de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril.

Las alegaciones que se refieren a todos estos preceptos no es obligado que sean estudiadas detalladamente por la Sala, por cuanto ésta debe limitarse a la consideración del motivo tercero de casación, en el que se citan como contravenidos la Constitución, el Estatuto de Autonomía del País Vasco y señaladamente la Ley Básica de Régimen Local antes citada, en especial su artículo 44.1.

El peso de la argumentación recae en dicho motivo justamente sobre la vulneración del precepto concreto que acaba de citarse, a tenor del cual las Mancomunidades de Municipios se constituyen para la realización de obras y la prestación de servicios. Según la argumentación del Abogado del Estado la finalidad de fomentar, desarrollar y promover el uso del euskera no puede considerarse incluida entre los fines propios de una Mancomunidad de entes locales. Esta es la cuestión central que debe resolverse en el presente recurso, como en los casos precedentes idénticos. Si se llega a la conclusión de que la constitución de la Mancomunidad misma y el texto de sus Estatutos considerado en su conjunto son contrarios a Derecho, huelga el examen de los demás motivos de casación que se refieren a puntos concretos de aquellos Estatutos y en los que se sostiene que es contrario a Derecho el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento por serlo a su vez la existencia misma de la Mancomunidad y el texto por el que habría de regirse.

Esta Sala entiende que, en efecto, asiste la razón al representante procesal de la Administración por cuanto es claro que el desarrollo y fomento del uso del euskera no puede estimarse que suponga la realización de una obra pública. En cuanto a que se entienda constituye la prestación de un servicio a la población de los municipios afectados, ello sería discutible en términos abstractos, pues sólo podría admitirse manteniendo una concepción amplísima de la noción de servicio público. Pero las Mancomunidades de entes locales sólo pueden constituirse de forma válida para la realización de fines que consistan en la prestación de servicios de competencia municipal. El fomento y desarrollo del uso del euskera no es competencia de los municipios, pues de forma inequívoca tal competencia corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco según establece el articulo 6 del Estatuto de Autonomía, especialmente en su número 2.

Por ello es obligado acoger el tercer motivo que se invoca y declarar que ha lugar a la casación de la sentencia recurrida.

El artículo 102.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, aplicable a este proceso por razones temporales, dispone que en determinados casos, entre los que se encuentra el de estimación del recurso de casación por alguno de los motivos deducidos al amparo del artículo 95.1.4º de la citada Ley, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate.

De lo dicho en los anteriores fundamentos de derecho se deduce que el recurso contencioso-administrativo deducido en la instancia debe ser estimado. No sólo determinadas normas de los Estatutos de la Mancomunidad son contrarias a Derecho, sino que la constitución de la Mancomunidad misma contraviene el ordenamiento jurídico, por lo que a fortiori (con mayor razón) no pueden entenderse válidos ni los Estatutos ni el acto municipal de aprobación de los mismos, que es la resolución impugnada.

Es obligado para esta Sala enjuiciar el supuesto planteado como los precedentes de acuerdo con el ordenamiento jurídico en vigor, es decir, la Constitución española, el Estatuto de Autonomía del País Vasco y las leyes orgánicas y ordinarias dictadas para desarrollo del texto constitucional. Por tanto, no podemos eludir que la constitución de Mancomunidades ha de llevarse a cabo para la realización de obras o la prestación de servicios de acuerdo con el articulo 44.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local.

Está fuera de duda que con el fomento y desarrollo del uso del euskera no se está realizando ninguna obra pública y por otra parte, aún en el caso de que pudiera entenderse que se tratase de un servicio público (lo que técnicamente resulta dudoso), habría de tratarse de uno de competencia municipal. No es así en el caso ahora enjuiciado, toda vez que según la Constitución y el Estatuto de Autonomía -por no mencionar el derecho propio de la Comunidad Autónoma constituido en este caso por la Ley autonómica sobre la materia de 24 de noviembre de 1982, cuya infracción no puede ser examinada en este recurso de casación-, el cumplimiento del fin o función del desarrollo del uso del euskera es de competencia de la Comunidad Autónoma.

El artículo 2.6 del Estatuto de Autonomía del País Vasco dispone que será la Comunidad Autónoma quien regulará el uso del euskera, y a dicho Estatuto hemos de atenernos rigurosamente, por lo que no puede considerarse conforme a Derecho una iniciativa ajena a la normativa aplicable por ignorar las potestades y competencias de la propia Comunidad Autónoma según las normas vigentes.

Por todo lo dicho, al ser disconforme con el ordenamiento jurídico la constitución de la Mancomunidad y por ende sus Estatutos, lo es también el acuerdo municipal impugnado ante el Tribunal a quo (de donde procede la resolución recurrida).

Procede, en suma, estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra Acuerdo plenario del Ayuntamiento de Munitibar, de 17 de mayo de 1991, por el que se aprobaron los estatutos de la Mancomunidad de municipios euskaldunes, que fueron definitivamente publicados en fecha de 5 de febrero de 1992, y anular los acuerdos del Ayuntamiento de Munitibar por los que se aprobaron los citados Estatutos, por no ser conformes a Derecho.

La estimación del recurso de casación comporta la aplicación del artículo 102.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, aplicable al caso por razones temporales en virtud de lo ordenado en la disposición transitoria novena de la Ley vigente. En consecuencia, no ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia, dado que esta Sala no aprecia circunstancias que aconsejen su imposición, y, en cuanto a las originadas en este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,