STS, 25 de Enero de 2005
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2005:260 |
| Número de Recurso | 91/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 25 de Enero de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Enero de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación en interés de la Ley, que, con el nº 91 de 2002, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, en nombre y representación de la Administración de dicha Comunidad Autónoma, contra la sentencia pronunciada, con fecha 27 de febrero de 2002, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Zaragoza en el recurso contencioso-administrativo nº 211 de 2001, seguido ante dicho Juzgado por el procedimiento abreviado, en la que se anuló la Orden del Consejero de Agricultura y Medio Ambiente, de 3 de octubre de 2000, confirmatoria en alzada de la resolución, de 7 de marzo de 1999, del Servicio Provincial de Agricultura y Medio Ambiente de Zaragoza, por la que se impuso a Don Juan María una multa de ciento noventa y nueve mil quinientas cincuenta y seis pesetas.
Con fecha 10 de junio de 2002 compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, en nombre y representación de la Administración de dicha Comunidad Autónoma, al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación en interés de la Ley contra la sentencia pronunciada, con fecha 27 de febrero de 2002, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Zaragoza en el recurso contencioso- administrativo nº 211 de 2001, por la que se anuló la Orden de 3 de octubre de 2000 del Consejero de Medio Ambiente del Gobierno de Aragón, confirmatoria en alzada de la resolución, de 7 de marzo de 1999, del Servicio Provincial de Zaragoza del entonces Departamento de Agricultura y Medio Ambiente, por la que se impuso a Don Juan María la multa de ciento noventa y nueve mil quinientas cincuenta y seis pesetas, por considerar de carácter erróneo y gravemente dañosa para el interés general la doctrina fijada por el referido Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, en cuanto niega eficacia a la denuncia, ratificada en sede judicial, sin que se subsanase la falta de ratificación en el procedimiento administrativo, llegando a la conclusión de su ausencia de valor como prueba incriminatoria, a pesar de que en el procedimiento administrativo existe un informe de un ingeniero de montes que ratifica los hechos, corroborados con una visita posterior, informe este que participa del carácter de auténtica prueba pericial pública a valorar en el proceso, según la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias de esta Sala, que se citan y transcriben, de fechas 10 de abril de 1996 y 5 de noviembre de 1999, habiéndose la sentencia recurrida apartado de la jurisprudencia, que reconoce el valor de la denuncia de los agentes públicos y su eficacia probatoria en el seno del procedimiento administrativo sancionador y, al efecto, se transcriben las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fechas 25 de febrero de 1998 y 21 de mayo de 1997, citándose también la de 15 de diciembre de 1987, que afirma la posibilidad de subsanar en juicio las deficiencias probatorias que pudieran haber concurrido durante la instrucción, dado, además, que la jurisdicción contencioso-administrativo no tiene meramente un carácter revisor, terminando con la súplica de que se fije en el fallo la doctrina legal profuturo sobre la eficacia de la denuncia de los agentes públicos como medio de prueba en el procedimiento administrativo sancionador ex artículos 137.3 de la LRJAP y 17.5 del RPS, declarando, con carácter general, que la eficacia de la denuncia, por sí misma, no se condiciona a su ulterior ratificación en el procedimiento administrativo y que, en su caso, el posible déficit probatorio admite su subsanación en el ulterior proceso judicial, y publicando la resolución que en su día se dicte en el Boletín Oficial del Estado.
La sentencia recurrida, pronunciada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Zaragoza, se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «En cuanto al fondo del asunto, como se ha dicho más arriba, la parte plantea que las fincas se estaban destinando al cultivo desde antes de su adquisición, y para ello arguye que desde su inclusión en el Catastro de Rústica, lo eran como fincas de cultivo; que no les fue autorizada por la misma Administración Autónoma la reforestación pretendida en 1.992 y por fin que desde años atrás venía declarándose la finca como cultivable a efectos del PAC. Todas estas alegaciones se vertieron ya en el expediente administrativo. En el cual, como se ha dicho más arriba, la única prueba de cargo que consta es la denuncia del agente de protección de la naturaleza, pues el resto de diligencias practicadas por la Administración se refieren a valoraciones efectuadas por el Ingeniero de Montes, quien en el acto de la vista del recurso depuso como testigo y preguntado por el que suscribe manifestó que visitó la finca pero después de haber emitido el informe obrante en el expediente administrativo. No consta que en sede administrativa se ratificara el agente denunciante en su denuncia, ni que ampliara con detalles si la roturación denunciada era reciente, tal y como mantenía la Administración, o antigua, como defendía desde sus primeras alegaciones el actor. Es en el acto de la vista cuando el Agente denunciante dio todo tipo de explicaciones sobre los hechos presenciados y sobre el alcance de los mismos. La cuestión, en realidad, queda planteada en los siguientes términos: si la denuncia no ratificada en sede administrativa, a pesar de negarse los hechos por el denunciado, es suficiente prueba de cargo para dictar la resolución sancionadora, produciéndose la ratificación y ampliación de la manifestación en sede jurisdiccional. El artículo 137 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común previene que los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y que se formalicen en documento público, observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados; igualmente, dispone que se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades, así como que sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable. De conformidad con el criterio jurisprudencial acerca de la presunción, "iuris tantum", de veracidad de las denuncias de infracciones formuladas por agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones, que establece el precepto citado, debe estimarse que a lo consignado en las denuncias o en las actas administrativas no es que haya de otorgárseles una fuerza de convicción privilegiada que las haga prevalecer a todo trance, pero sí debe atribuírsele relevancia probatoria en el procedimiento administrativo sancionador en relación a la apreciación racional de los hechos y de la culpabilidad del expedientado, en la medida en que los datos objetivos reflejados en la denuncia o en el acta no hayan sido conocidos de referencia por los denunciantes, ni fueren producto de su enjuiciamiento o deducción, sino que, por el contrario, hayan sido percibidos real, objetiva y directamente por los agentes, que no han de ser considerados, en esos casos, como simples particulares, sino como funcionarios públicos actuando objetivamente en el cumplimiento de las funciones de su cargo; estas circunstancias son las que dotan al contenido de la denuncia o del acta administrativa de un carácter directo y de imparcialidad, que habría de ser destruido mediante prueba en contrario. Así pues, la denuncia no sólo determina la incoación del procedimiento sino que también es, a la vez, medio de prueba, Así se logra la sumariedad que es lógica a esta clase de procedimientos sancionadores. Pero esto no quiere decir que en todos los casos la denuncia del agente constituya prueba plena. Existen infracciones en las cuales no es posible obtener otro medio probatorio diferente a la denuncia porque la instantaniedad y fugacidad del hecho constatado impide que pueda ser comprobado de otra forma, y en estos casos debe bastar como prueba la declaración testifical o ratificación del agente. En el presente caso, como se ha dicho, consta solamente la denuncia inicial del agente de Protección de la Naturaleza pero no consta que a lo largo del procedimiento administrativo se recibiera declaración ampliatoria al mencionado agente o que se ratificase en la denuncia, especialmente cuando se planteaba por la parte denunciada que la roturación no era reciente sino antigua, el instructor del expediente debió llamar al agente para que se ratificase en la denuncia y en su caso hiciese las ampliaciones y aclaraciones oportunas en orden a lo percibido con sus sentidos sobre la situación del terreno, pero esto, que lo hizo en el acto de la vista, debió hacerlo en el seno del expediente. La resolución sancionadora señala que el agente forestal en el momento de revisar las parcelas comprueba que en estas hay restos de especies forestales, lo que indica una roturación reciente, independientemente de la catalogación catastral de la misma. Al haberse regenerando en las parcelas la vegetación natural, que necesitan varios años para desarrollarse, existe roturación, y puesto que no pidió autorización existe roturación no autorizada. Pero, si se lee la denuncia, que como se ha dicho es la única prueba de cargo existente en el expediente administrativo de la misma, no resulta la existencia de esos restos, pues se limita a señalar las principales especies afectadas. Nada dice de si se encontraron restos o el tipo de los mismos, se trata de una conclusión a la que se llega en la resolución sancionadora sin base probatoria alguna, y si bien es cierto que el agente en el acto de la vista aclaró de un forma adecuada lo relativo a los restos vegetales y a la observación que hizo sobre el terreno. Se trata de una ampliación que hizo en sede judicial y no en sede administrativa, de manera que no constando en el expediente administrativo otra prueba que la sola denuncia sin ratificar del agente denunciante y habiéndose negado los hechos por el denunciado, debe concluirse que la resolución sancionadora se dictó sin disponer de suficiente prueba de cargo para desvirtuar la presunción de inocencia. Sin que la practica posterior en de jurisdiccional de la prueba de cargo, que debió practicarse en sede administrativa, permita subsanar aquel defecto, pues, en todo caso, la resolución administrativa se dictó huérfana de prueba. Procede por todo lo expuesto la estimación del motivo y con él del recurso contencioso-administrativo interpuesto, por ser la actuación impugnada contraria al ordenamiento jurídico».
Recibidas las actuaciones en esta Sección, se reclamaron los autos al Juzgado que dictó la sentencia recurrida, acordando que se emplazase a cuantos hubiesen sido parte en los mismos para que, en el plazo de quince días, pudiesen comparecer en el recurso, por lo que, recibidos los autos sin que hubiese comparecido parte alguna, salvo la recurrente, se acordó recabar el correspondiente dictamen del Ministerio Fiscal, que advirtió del necesario traslado al Abogado del Estado conforme a lo establecido en el artículo 100.5 de la Ley de esta Jurisdicción, y así se hizo mediante diligencia de ordenación de 4 de mayo de 2004, concediéndole el plazo de treinta días para formular alegaciones.
Dentro del plazo concedido, el Abogado del Estado presentó escrito, aduciendo que se pretende del Tribunal de Casación la fijación de una doctrina legal en forma contradictoria, pues se pide que se declare que la denuncia constituye medio de prueba y, además, que, aunque no sea suficiente, podría subsanarse su falta en sede judicial, pretensiones ambas rechazables, pues el informe pericial no puede servir para ratificar la denuncia formulada por el agente, mientras que para el juzgador de instancia la cuestión queda reducida a si hubo o no prueba de cargo suficiente para sancionar, cuando la única admitida como tal fue una denuncia no ratificada, razón por la que se opone tanto a la admisibilidad como a la prosperabildiad del recuso de casación en interés de la Ley.
Unido el escrito presentado por el Abogado del Estado a los autos, pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal para dictamen en el plazo de diez días, lo que efectuó con fecha 20 de septiembre de 2004, aduciendo que la sentencia recurrida no puede ser gravemente dañosa para el interés general, al limitarse a resolver un caso concreto, ni es errónea, pues, tras afirmar el principio general contenido en el artículo 137 de la Ley 30/1992, otorgando un valor de presunción iuris tantum a la denuncia de los agentes de la autoridad, declara que en el caso examinado, dadas sus peculiaridades, debió acordarse por el instructor del expediente la ratificación de la denuncia en sede administrativa, por lo que considera que procede desestimar el recurso en interés de la Ley.
Emitido el informe por el Ministerio Fiscal, quedaron los autos pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 11 de enero de 2005, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
En la sentencia recurrida se anula la resolución sancionatoria por no haberse acreditado que la roturación denunciada era reciente, dado que, sosteniendo en vía administrativa el denunciado que la mencionada roturación era antigua, el agente de la autoridad, que denunció los hechos, no fue convocado por la Administración para ratificar la denuncia y concretar detalles de los que pudiera deducirse que la roturación era reciente, lo que sólo hizo dicho agente en el acto del juicio, mientras que el informe, emitido en el expediente administrativo por un Ingeniero de Montes, se contrae a valorar e, incluso, habiendo sido interrogado al respecto en el propio juicio, manifestó que sólo visitó la finca después de haber emitido el informe obrante en dicho expediente.
En la propia sentencia recurrida se recoge el valor probatorio que el artículo 137 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/92 otorga a los hechos constatados por los funcionarios, a los que se reconoce el carácter de autoridad, que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes.
A pesar de ello, debido a que, negada por el denunciado la roturación reciente, no fue dicho funcionario llamado a ratificar su denuncia y a precisar detalles de los que pudiera deducirse si la roturación era reciente o antigua, el juzgador consideró que no se habían acreditado los hechos constitutivos de la infracción sancionable cuando se dictó la resolución administrativa impugnada, por lo que la anuló, al entender que las declaraciones del funcionario, que constató los hechos, en el juicio oral no sirven para subsanar la falta de pruebas al tiempo de pronunciarse la resolución sancionatoria, ya que los informes emitidos en vía previa por el Ingeniero de Montes sólo se referían a las valoraciones.
Dicha tesis, mantenida en la sentencia recurrida y perfectamente expuesta en el fundamento jurídico de la sentencia transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra, es acorde con los principios inspiradores del Derecho sancionador y con la doctrina jurisprudencial, razón por la que el recurso de casación en interés de la Ley, sostenido por la representación procesal de la Administración que dictó la resolución anulada, no puede prosperar.
Como con todo acierto apuntan el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado, al oponerse al presente recurso, la falta de prueba en el procedimiento administrativo sancionador, en relación con los hechos sancionables, no puede ser suplida en sede jurisdiccional al revisar la legalidad de la resolución sancionatoria, sin que a ello se oponga el carácter de plena jurisdicción que ostenta la contencioso-administrativa, ya que quien ejercitó su potestad sancionatoria fue la Administración recurrente, que tenía el deber de haber demostrado cumplidamente los hechos imputados al denunciado, lo que en este caso no hizo, al haberlos éste negado y no haber convocado al funcionario denunciante para que los precisase, ya que sus manifestaciones tienen el valor que les atribuye el citado precepto de la Ley 30/92, en el que, bajo el epígrafe de la presunción de inocencia, se establece que los hechos constatados tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados, de donde se deduce la sinrazón de lo pretendido por la Administración recurrente.
La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto comporta, según dispone el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas procesales causadas a la referida Administración recurrente.
Vistos los preceptos citados y el artículo 100 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación en interés de la ley interpuesto por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, en nombre y representación de la Administración de dicha Comunidad Autónoma, contra la sentencia pronunciada, con fecha 27 de febrero de 2002, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Zaragoza en el recurso contencioso-administrativo nº 211 de 2001, con imposición a la referida Administración recurrente de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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