STS, 4 de Abril de 2006

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso nº 2367/1997, promovido por la ASOCIACIÓN ECOLOGISTA DE DEFENSA DE LA NATURALEZA (AEDENAT) y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE MADRID, sobre datos acerca de las emisiones de la Planta Incineradora de residuos Sólidos Urbanos de Valdemingómez.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 20 de Mayo de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que desestimamos el presente recurso. Sin condena en costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de AEDENAT, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de noviembre de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente AEDENAT compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, en fecha 14 de enero de 2003 se presentó escrito interponiendo recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó que previos los oportunos trámites dictara sentencia por la que "estime el motivo del recurso, casando la sentencia recurrida y declarando no ajustada a derecho la resolución del ayuntamiento de Madrid de 20 de junio de 1997".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 25 de junio de 2004, ordenándose también, por providencia de 29 de septiembre de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (AYUNTAMIENTO DE MADRID) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 3 de diciembre de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "declare no haber lugar al motivo de casación formulado contra la sentencia de fecha de 20 de mayo de 2002 y desestime el recurso".

Por providencia de 7 de febrero de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de marzo de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna por el presente recurso de casación por la ASOCIACIÓN ECOLOGISTA DE DEFENSA DE LA NATURALEZA (AEDENAT) la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó en fecha de 20 de mayo de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 2367/97 , por medio de la cual se desestimó el formulado por la propia recurrente contra la Resolución del AYUNTAMIENTO DE MADRID, de fecha 20 de junio de 1997, por la que se denegó a la Asociación recurrente información con carácter mensual y permanente acerca de la emisiones de la Planta Incineradora de Residuos Sólidos Urbanos de Valdemingómez.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, poniendo de manifiesto el contenido de la Ley 38/1995, de 12 de diciembre , sobre Derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente y de la Directiva 90/313/CEE, de 7 de junio de 1990 , sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, y señalando que "el artículo 3 prevé la posibilidad jurídica de denegación de la información cuando (3) esté formulada de tal manera que por la generalidad de la petición no sea posible determinar el objeto de lo solicitado. Y en el caso litigioso es de apreciar esta generalidad obstativa. En efecto; cuando la ley posibilita la denegación de información por no ser posible determinar el objeto de lo solicitado, es decir, por la generalidad de la petición, en este concepto jurídico indeterminado ha de incluirse una petición como la de la asociación recurrente porque lo es de información futura, en cuanto periódica de carácter mensual de los resultados de las mediciones de los contaminantes, de la que en el presente caso no se dispone. La interpretación que de la norma hace la actora supondría posibilitar un control o fiscalización por los particulares que la ley no prevé".

Contra esa sentencia ha interpuesto, la representación citada de ASOCIACIÓN ECOLOGISTA DE DEFENSA DE LA NATURALEZA (AEDENAT) recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, que se articula a través del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, considerando infringido el artículo 3.3 de la Ley 38/1995, de 12 de diciembre , sobre Derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente, así como el también 3.3 de la Directiva 90/313/CEE, de 7 de junio de 1990 , sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente.

La argumentación de la representación recurrente parte de la existencia, en los preceptos citados, de unos límites al derecho a la información medioambiental que la normativa, interna y europea, reconocen; y, a tal efecto, se centra en dos de los mencionados límites: Que la información solicitada "sea manifiestamente abusiva", o bien que la solicitud de información "está formulada de tal manera que por la generalidad de la petición no sea posible determinar el objeto de lo solicitado". Y, tras ello, pone de manifiesto que así como la Resolución del Ayuntamiento de Madrid considera que la información solicitada es "excesiva" y por tanto "manifiestamente abusiva", sin embargo la sentencia de instancia hace referencia a la "generalidad", la "información futura" y "de la que en el presente no se dispone".

En el desarrollo del motivo la asociación recurrente niega el (1) carácter genérico o generalista de la información solicitada, al indicarse en la solicitud su ámbito y dimensión así como extenderse la misma a los resultados de unas mediciones de contaminantes atmosféricos a que obliga el Real Decreto 1088/1992, de 11 de septiembre , por el que se dan normas sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de instalaciones de incineración de residuos municipales, disposición que transpone las Directivas 89/369/CEE y 89/428/CEE . Niega (2) igualmente que la citada información sea manifiestamente abusiva, dado que puede contenerse en unas pocas páginas fotocopiadas y que, además, mensualmente el propio Ayuntamiento remite a la recurrente la información de los contaminantes medidos por las 25 estaciones de control de la Red de Vigilancia de la Contaminación Atmosférica de que dispone. Y acepta (3) que la información solicitada sea futura, como dice la sentencia de instancia, insistiendo, no obstante, en que tal circunstancia, así como su carácter periódico y mensual, no implica que sea generalista y abusiva.

El artículo 1º de la citada Ley 38/1995, de 12 de diciembre , sobre Derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente, dispuso que "todas las personas físicas y jurídicas, nacionales de unos de los Estados que integran el Espacio Económico Europeo o que tengan su domicilio en uno de ellos, tienen derecho a acceder a la información ambiental que esté en poder de las Administraciones públicas competentes, sin obligación de acreditar un interés determinado y con garantía, en todo caso, de confidencialidad sobre su identidad".

Tras señalar en el artículo 2º el ámbito de aplicación de la Ley ("toda información disponible por las Administraciones Públicas bajo cualquier forma de expresión y en todo tipo de soporte material" relacionada con los diversos "elementos del medio ambiente" que se detallan en el precepto), el artículo 3º, que es citado como infringido en el motivo de casación, se ocupa de la Denegación de la información. En concreto, en es apartado 3º se dispone que "las Administraciones públicas podrán denegar una solicitud de acceso a la información sobre medio ambiente cuando afecte a documentos o datos inconclusos, se refieran o comunicaciones o deliberaciones internas de las Administraciones Públicas, sea manifiestamente abusiva o esté formulada de tal manera que por la generalidad de la petición no sea posible determinar el objeto de lo solicitado".

La citada Ley 38/1995, de 12 de diciembre , tuvo por objeto la incorporación ---transposición--- al derecho español de aquellas norma de la Directiva 90/313/CEE, de 7 de junio de 1990 , sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, no contenidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, garantizando la expresada libertad de acceso así como la difusión de dicha información.

(Debe no obstante advertirse de que la mencionada Directiva 90/313/CEE, ha sido derogada, con fecha de 14 de febrero de 2005, al haber quedado aprobada, con posterioridad a los hechos del presente litigio, la nueva Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003 , relativa al acceso del público a la información medioambiental ---artículo 11 de la Directiva que, por otra parte, en su artículo 10 anterior, estableció la misma fecha de 14 de febrero de 2005 como la del límite para la transposición de la nueva Directiva al derecho interno de los Estados Miembros, límite incumplido en nuestro país).

[Igualmente debe destacarse como el BOE nº 40 de 16 de febrero de 2005 ha publicado el Instrumento de Ratificación del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca), el 25 de junio de 1998 (que impone ---artículo 9.1--- "la posibilidad de presentar un recurso ante un órgano judicial o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley" mediante el "acceso a un procedimiento rápido establecido por la ley que sea gratuito o poco oneroso ..."); nuevo elemento normativo sobre la materia, pero posterior a los hechos].

Esta Sala, en su STS de 28 de noviembre de 2003 , ya llevó a cabo una interpretación --- ratificada en la posterior STS de 14 de febrero de 2004 --- del ámbito objetivo del "derecho de información" que se contiene en la citada Ley 38/1995, de 12 de diciembre , señalando en aquel caso que, aun sin la elaboración de "planes", "programas", "actuaciones" o "medidas de protección" concretas por parte de la Administración actuante, esto es, que aun sin la existencia de una "propuesta" ---en sentido técnico--- por parte de la Administración, sin embargo, con su actuación, la propia Administración había llevado a cabo lo que en la STS se denomina "proceso de información". Descrita tal tipo de actuación administrativa la Sala señalaba que "es indudable que ese "proceso de información" llevado a cabo ha de incardinarse en las "actuaciones" ambientales que se refieren en el artículo segundo de la Ley 38/1995 de 12 de Diciembre , y cuyo derecho a ser conocido proclama el artículo primero de la ley citada". Y, tras ello, llega a la conclusión de que "es patente, por tanto, que la información solicitada no es un dato o documento inconcluso que permita denegar la información solicitada en mérito de lo dispuesto en el artículo tercero apartado tres de la ley citada, pues la información rechazada no es la "propuesta" todavía no efectuada sino las actuaciones ya realizadas ciertas y existentes".

En la misma línea interpretativa debe destacarse como el artículo 2º de la Directiva ---hoy derogada-- 1990/313/CEE, de 7 de junio de 1990, al definir, en su artículo 2º, el concepto de "información sobre medio ambiente" concreta ---posiblemente con mayor amplitud que la norma legal interna fruto de la transposición--- como tal "cualquier información disponible en forma escrita, visual oral o en forma de base de datos sobre el estado" de los diversos elementos que integran el medio ambiente, así como sobre "las actividades o las medidas que les afecten o puedan afectarles, y sobre las actividades y medidas destinadas a protegerlas".

Por otra parte el carácter ---sin duda mas amplio--- de los mencionados documentos posteriores ( Directiva 2003/4/CE ---apartado 16 del Preámbulo--- y Convenio de Aarhus ) impiden una interpretación restrictiva de los citados artículos 3.3 de las normas, interna y comunitaria, de precedente cita, sobre todo cuando la mencionada Ley de 1985 vino a ampliar ---en este ámbito medioambiental--- el derecho a la información, según señalaba en su propia Exposición de Motivos: "la regulación que del citado derecho de acceso a la información contenida en los archivos y registros administrativos efectúa la referida Ley 30/1992 , es más restrictiva que la que se establece en la Directiva 90/313/CEE , por lo que resulta necesario aprobar una Ley para incorporar las normas de la citada Directiva que no son coincidentes con la regulación del derecho interno. Esta Ley, en consecuencia, tiene por objeto la incorporación al derecho español de aquellas normas de la Directiva 90/313/CEE no contenidas en la Ley 30/1992 , de forma que se garantice la libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, así como la difusión de dicha información".

Y, por último, en la misma línea se ha manifestado la interpretación que de la Directiva Comunitaria de precedente cita ha llevado a cabo el Tribunal de Justicia de la Unión Europea de Luxemburgo. Así en la STJUE de 17 de junio de 1998 ("Mecklenburg/Kreis Pinnenberg") se señaló que "... el legislador comunitario se abstuvo de dar al concepto de "información sobre medio ambiente" una definición que pudiera excluir algunas de las actividades que desarrolla la actividad pública, sirviendo el término "medidas" tan solo para precisar que entre los actos contemplados por la Directiva deben incluirse todas las formas de ejercicio de la actividad administrativa", añadiéndose que "para ser una "información sobre medio ambiente a efectos de la Directiva", basta que un informe de la Administración " constituya un acto que pueda afectar o proteger al estado de alguno de los sectores del medio ambiente a los que se refiere la Directiva". Igualmente, las STJUE de 12 de junio de 2003 ("Glawischnig") y de 26 de junio de 2003 ("Comisión contra Francia", en recurso de incumplimiento ), analizando la expresión "cualquier información", señalaron que "debe considerarse que el ámbito de aplicación de dicho artículo 2, letra a), y por tanto el de la Directiva 90/313 se concibió para ser amplio. Así se incluye toda la información que verse sobre el estado del medio ambiente, ya sea sobre las actividades o medidas que puedan afectarle, o también sobre las actividades o medidas destinadas a proteger el medio ambiente, sin que la enumeración que figura en dicha disposición implique indicación alguna que pueda restringir el alcance ""; que "el concepto de "información sobre medio ambiente" debe tener lógicamente un alcance mas amplio que el total de las actividades de las autoridades públicas"; "que la Directiva 90/313 se refiere a todo acto, cualquiera que sea su naturaleza, que pueda afectar al estado de alguno de los sectores del medio ambiente cubiertos por dicha Directiva", llegando a incluir "los documentos que no tengan relación con el ejercicio de un servicio público". También esta última STJUE se ocupa de la interpretación de las "excepciones al principio de comunicación de la información sobre medio ambiente que constituye la finalidad de la Directiva 90/313 "; señalando al respecto que, dada la citada naturaleza de excepción, procede "interpretar de modo estricto dichas causas de denegación, de manera que es preciso considerar que las excepciones enunciadas en los apartados 2 y 3 de dicho artículo 3 son objeto de una enumeración restrictiva y se refieren a determinados casos específicos y claramente definidos".

Con posterioridad la STJUE de 21 de abril de 2005 ("Pierre Housieaux ") ha dispuesto que "1º El plazo de dos meses establecido en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 del Consejo, de 7 de junio de 1990 , sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, es un plazo imperativo. 2º La decisión a que se refiere el artículo 4 de la Directiva 90/313 , contra la que el solicitante de la información puede interponer un recurso judicial o administrativo, es la decisión denegatoria presunta que se deriva del silencio mantenido durante un plazo de dos meses por la autoridad pública competente para pronunciarse sobre dicha solicitud. 3º El artículo 3, apartado 4 de la Directiva 90/313, en relación con su artículo 4 , no se opone, en una situación como la del litigio principal, a una normativa nacional según la cual, a efectos de la concesión de una protección judicial efectiva, se considera que el silencio de la autoridad pública durante un plazo de dos meses equivale a una decisión denegatoria presunta que puede ser objeto de un recurso judicial o administrativo de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional. No obstante, el citado artículo 3, apartado 4, se opone a que tal decisión no contenga una motivación en el momento de la expiración del plazo de dos meses. En estas circunstancias, debe considerarse que la decisión denegatoria presunta es ilegal".

Pues bien, desde esta perspectiva interpretativa, la sentencia de instancia que se impugna ha de ser casada y el motivo esgrimido por la asociación recurrente ha de ser estimado.

Si se recuerda, la sentencia de instancia se apoya para la denegación de la información medioambiental solicitada en la última de las cuatro causas que el artículo 3.3 de la Ley recoge (carácter inconcluso de la información, carácter interno de la misma, carácter manifiestamente abusivo y generalidad de la petición que impida determinar el objeto de lo solicitado); en concreto, la sentencia de instancia hace referencia a la "generalidad obstativa", motivando y justificando tal carácter, como dice la sentencia, "porque lo es de información futura", añadiendo que "en cuanto periódica de carácter mensual de los resultados de las mediciones de los contaminantes ... en el presente caso no se dispone".

En tal sentido debemos realizar una doble observación:

1. Que tal motivo no fue el utilizado por el Ayuntamiento de Madrid para la denegación de la información, pues en el último párrafo de la comunicación dirigida a la recurrente hace referencia --- no a la generalidad o falta de concreción de la información--- sino al carácter excesivo de la misma considerándola, por tal circunstancia, "manifiestamente abusiva". Y,

2. Que el carácter futuro ---en el que, en síntesis, viene a apoyarse la sentencia de instancia--- no constituye un dato justificativo de la generalidad de la información, al poder coexistir perfectamente una información futura y al mismo tiempo concreta; dicho de otra forma, que la información futura no tiene porqué ser necesariamente genérica.

Casada, pues, la sentencia de instancia hemos de resolver el recurso contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 95.2.d) de la citada Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) "dentro de los términos en que apareciera planteado el debate". Esto es, hemos de pronunciarnos sobre el carácter "manifiestamente abusivo" ---o no--- de la información solicitada por la asociación recurrente del Ayuntamiento de Madrid.

Y hemos de desestimar tal pretensión ---considerando, pues, la pretensión abusiva--- pese al carácter restrictivo con que, como ya hemos adelantado, deben ser interpretadas las excepciones previstas al derecho de información establecido en la normativa que nos ocupa. Es evidente que la concreta petición de la recurrente, incluso en los términos mensuales y de futuro como se formula, en sí misma y aisladamente considerada, pudiera no ser considerada como abusiva; pero, a la vista de los términos en que el derecho se configura, una reiterada y numéricamente generalizada solicitud de información medioambiental podría convertirla en abusiva en relación con el funcionamiento de la propia Administración. Esto es, la propia generalización en la utilización de este derecho a la información ---que obviamente no lo es solo de la recurrente--- es el que llevaría a su desnaturalización por abuso, pues no debe olvidarse que el artículo 3.1 de la Directiva 90/303 lo reconoce a "cualquier persona física o jurídica que lo solicite y sin que dicha persona esté obligada a probar un interés determinado", e, incluso, en términos mas amplios, el artículo 1º de la Ley 38/1995 .

La solución, cuando de peticiones permanentes y de datos de mediación periódica obligatoria se trate, hemos de encontrarla, no a través de la individualizada comunicación de la mencionada información general, contemplada en los artículos 3 y 4 de la Directiva, así como 3, 4 y 5 de la Ley, sino a través de la denominada "Difusión periódica de información ambiental", que se contempla en los artículos 6 y 7 de la Directiva, así como 6 de la Ley 38/1995.

En tal sentido la Directiva comunitaria de reiterada cita señala que "los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que la información relativa al medio ambiente en poder de organismos con responsabilidades públicas en materia de medio ambiente y bajo el control de las autoridades públicas se divulgue en los mismos términos y condiciones que los establecidos en los artículos 3, 4 y 5, bien a través de la autoridad pública competente, o directamente por el propio organismo", añadiendo que "los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para facilitar al público información de carácter general sobre el estado del medio ambiente, utilizando medios tales como la publicación periódica de informes descriptivos".

Lo que se quiere decir es que, si bien el derecho a la información puede reconocerse --- individualmente--- cuando de solicitudes puntuales se trate, tal derecho se transforma en un derecho a la difusión periódica medioambiental cuando el contenido de la información pretendida sean datos de información periódica medioambiental de obligada medición por parte de las Administraciones públicas. No deja de ser significativo que la nueva Directiva (pendiente de transposición en nuestro país) señala en el apartado 9 de su Preámbulo que "es necesario asimismo que las autoridades públicas difundan y pongan a disposición del público en general, de la forma mas amplia posible la información medioambiental, especialmente por medio de las tecnologías de la información y de las comunicaciones", añadiendo que "debe tenerse en cuenta la evolución futura de estas tecnologías en los informes y revisiones de la presente Directiva". Por su parte, en el apartado 14 se modula dicho derecho a la información medioambiental "si resulta accesible al público en otra forma o formato o si resulta razonable hacer que sea accesible en otra forma o formato"; y en el 15 se añade que "los Estados miembros deben fijar las modalidades prácticas de puesta a disposición efectiva de la información. Estas modalidades garantizarán un acceso fácil y efectivo a la información y su progresiva puesta a disposición del público mediante redes públicas de telecomunicaciones, incluyendo listas públicamente accesibles de las autoridades públicas y registros o listas de información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre". En el 16 se hace referencia a que "la divulgación de la información debe ser la norma general", insistiéndose, en fin, en tales aspectos divulgativos, fundamentalmente a través de las nuevas tecnologías en los siguiente apartados 20 y 21.

Igualmente, el texto de la Directiva incide en estos aspectos: Así en el artículo 3.3 contempla la información muy amplia, supuesto en el que se autoriza a la Administración la concreción de la misma "dándole información sobre el uso de los registros públicos ...", y en el artículo 7 se contiene una detallada y novedosa regulación de la denominada Difusión de la información medioambiental que, sin duda, impone una modulación o configuración del derecho que nos ocupa en los términos que hemos concretado.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condena en las costas del mismo, sin que, por otra parte, se aprecien razones para la imposición de las causadas en la instancia artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

VISTOS los preceptos y demás de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.