La Administración consultiva del Estado.
| Autor | Landelino Lavilla Alsina |
| Cargo del Autor | Consejero Permanente del Consejo de Estado |
| Páginas | 469-476 |
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Los titulares de las funciones de gobierno y administración tienen siempre asistencias para la formación de su criterio y la preparación de sus decisiones. Esas asistencias hacen visibles varias modalidades de asesoramiento y apoyo. Todas ellas pueden acogerse, ciertamente, bajo alguna rúbrica que, en su misma generalidad, sea omnicomprensiva. Pero no todas ellas, naturalmente, responden, por sus rasgos distintivos, a lo que se entiende, con propiedad, como «administración consultiva».
Este concepto es inteligible en polémica con el de «administración activa», suponiendo uno y otro la sustantivación de aspectos funcionales diferenciados, localizados en unidades orgánicas separadas y articuladas, en la forma legalmente establecida, para el cumplimiento de los fines que al Poder Ejecutivo corresponden.
La constitucionalización de esa «administración consultiva» (así en la Constitución de Cádiz o en la vigente de 1978) es, en sus mismas señasde identidad, tributaria de la orientación política y de la concepción jurídica en la que uno u otro texto constitucional germinan y traduce los signos del momento constituyente. Pero en el estado actual de evolución de las ideas políticas, de sedimentación del Derecho público, una mención aun tan sucinta como lo es la del artículo 107 de la Constitución Española permite, al considerar al Consejo de Estado como órgano de relevancia constitucional sin controversia y en términos de la doctrina italiana, percibir alguna proyección de esa relevancia del órgano consultivo supremo sobre la valoración nuclear de la propia función consultiva.
La función consultiva es, primariamente, una función de garantía. En términos del artículo 2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, esa función de garantía tanto para la Administración consultante como para los interesados radica -tiene su raíz- en velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, además de valorar los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exija la índole del asunto, así como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines, o cuando losolicite expresamente la autoridad consultante. y no es ocioso recordar ya, en línea con lo inicialmente sugerido, que el Tribunal Constitucional, en el fundamento jurídico 37 de la Sentencia 56/1990, proclama que el Consejo de Estado «no forma parte de la Administración activa», sino que es un órgano consultivo que actúa en todo caso con «Autonomía orgánica y funcional, en garantía de su objetividad e independencia». Pronunciamiento jurisdiccional que ha contribuido a subrayar, con rigor, la posición del Consejo de Estado como paradigma del titular de la función consultiva. y porque el paradigma no puede serlo sin acreditar con nitidez la esencia ejemplar de lo que quiere ser ejemplarizado, la doctrina del Tribunal Constitucional, como la jurisprudencia del Tribu-469
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nal Supremo, han podido declarar, tomando como referente al Consejode Estado, que un órgano es materialmente «consultivo» -y no sólo nominalmente- cuando es homologable al Consejo de Estado y está, por tanto, dotado de características orgánicas y funcionales semejantes a lasde éste (así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1993).
El presente esel eslabón entre el pasado y el futuro. El presente del Consejo de Estado seapoya en un pasado fecundo, pese a la diversidad de órdenes jurídico-políticos en que se ha sedimentado; y, en su presente, laten los presagios de un futuro en el que su papel adquiere progresiva extensión y densidad por demanda del Estado social y democrático de Derecho.
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El artículo 107 de la Constitución se refiere al Consejo de Estado como «supremo órgano consultivo del Gobierno». No es una novedad ese expreso acogimiento en el texto constitucional de la función consultiva y de su titular orgánico (baste recordar la Constitución de 1812).
El citado artículo 107 recibe y constitucionaliza un órgano preexistente, una institución forjada en la historia y acuñada por una secular experiencia y una doctrina sólida, progresiva yespecializada, que ha mudado al ritmo de la propia evolución del pensamiento jurídico y de las realidades políticas.
En ningún sitio tuvieron los Cuerpos consultivos tanta importancia como en la Monarquía Hispánica, tópicamente caracterizada por el sistema polisinodial o sinodiarquía, que impregna los siglos XVI Y XVII. No faltan antecedentes más remotos; así, en los Fueros de Sahagún y de Nájera se habla del «Rey en consulta a prelados y magnates»; así, Pero López de Ayala cita al Rey Juan I (Cortes de Valladolid de 1385) como «ameque se pagaba mucho de estar en Consejo».
No es difícil seguir una línea expositiva en la que aparezca con naturalidad la sucesión de las institucionesque por su identidad nominal o por su configuración funcional seengarzan en una posible «historia del Consejo de Estado». Ello no difumina, sin embargo, que -como advirtiera TOMÁS y VALlENTE-, aunqueel nomen iuris sea el mismo, la institución es distinta y el Consejo de Estado no ha continuado siendo lo que fue el de la Monarquía absoluta, «si bien tampoco estan radicalmente otra cosa como para que la identidad del nombre repugne o pueda parecer disparatada». Lo que ocurre es «queel contenido de lasinstituciones jurídicas cambia a lo largo de la historia, y que no es posible definirlas sin referirlas al sistema de que forman parte, de manera que el Consejo de Estado no puede ni en su composición ni en sus funciones permanecer incólume cuando el Estado cambia sustancialmente». No dejará, por ello, de reflejar las innovaciones consecuentes a lastransformaciones del Estado moderno que hoy se hallan en germen o en proceso de maduración.
Desde ese punto de vista, subrayar la fractura entre el Consejo de Estado del Antiguo Régimen y el Consejo de Estado constitucional es perfectamente compatible con la afirmación de que éste, no siendo el mismo, «es legítimo sucesor del de Castilla y su Cámara» (Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de noviembrede 1917, Dictamen del Consejo de Estado de 28 de octubre de 1943).Como dijera CORDERO TORRES, el Consejo de Estado «notiene padres longevos, pero sus antepasados sí lo son».
En su excelente estudiopreliminar del Inventariode los Fondos de Ultramar, editado por...
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