La función consultiva de relevancia constitucional

AutorÁurea María Roldán Martín
Cargo del AutorLetrada del Consejo de Estado
Páginas477-493

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I Introducción
  1. La Constitución de 1978 dedica al Consejo de Estado una escueta previsión -aunque de tridimensional proyección orgánica, funcional y normativa- en su artículo 107, constituyendo ésta la única mención expresa a un órgano consultivo en el texto de la Norma Fundamental 1. También se ocupa del Consejo de Estado el artículo 153.b) CE, requiriendo su intervención dentro de la función de control por el Gobierno de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas en relación al ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150 (dicho control gubernamental requiere «previo dictamen del Consejo de Estado»).

    Con independencia de las valoraciones diversas y de las críticas 2 que ha suscitado la formula-ción concreta del artículo 107 CE, es reconocido que dicho precepto, aunque no fuera necesario para sustentar la existencia y pervivencia del Consejo de Estado 3, ha venido a consagrar a su favor y respecto de su configuración ulterior por el legislador una garantía institucional 4 en orden a la preservación, en términos recognoscibles, de su esencia orgánica y funcional. El constituyente tomó

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    una decisión consciente 5 en cuanto a la oportunidad de recoger en el texto constitucional al Consejo de Estado, cuya inclusión definitiva supuso una valoración subjetiva sobre la necesidad de su existencia y la asignación objetiva a éste de una función de relevancia constitucional.

    Confirmándose su continuidad como órgano institucional más genuino de la historia Española en la función consultiva, en la arquitectura de la Constitución de 1978 no alcanza el Consejo de Estado rango de órgano constitucional, sino que aparece como órgano lateral o auxiliar. Esta posición, ciertamente, comprende su calificación como órgano de relevancia constitucional, pero, si es dado hacer una cualificación ulterior, la trasciende por cuanto es una institución -como ha destacado RODRíGUEZ ZAPATA- que completa el esquema de coordinación de poderes, tratando de consolidar el complicado equilibrio político entre los poderes del Estado, a la vez que garantiza la observancia de la Constitución y los valores fundamentales del ordenamiento, y tiene una Autonomía propia esencial que le configura como ente con sustantividad propia irreductible, aproximándose así en alguna medida a la situación de paridad inherente a las relaciones que median entre órganos constitucionales 6.

    Ha sido común en la doctrina constitucional y administrativa analizar con cierto detenimiento la definición del Consejo de Estadocomo «supremo órgano consultivo del Gobierno» y extraer prolíficamente, a partir de la glosa de cada uno de sus términos, numerosas derivaciones a los fines, sobre todo, de su caracterización funcional 7. Con frecuencia se ha puesto de manifiesto la limitación que comporta dicha expresión y la necesidad de superar su tenor literal (lo que, efectivamente, ha acontecido por vía de desarrollos legislativos, interpretaciones del Tribunal Constitucional y del propio Consejo de Estado). Dejando para más adelante algunas consideraciones en relación al concreto significado de la función «consultiva» del Consejo de Estado y sin entrar en su ejercicio -más allá «del Gobierno»- respecto de las Comunidades Autónomas 8, cabe destacar el entendimiento amplio, incluso ampliado desde el rigor en la valoración de su posición y la de otras instituciones, de las Autoridades consultantes que pueden (en el sentido de que están habilitadas) dirigirse al Consejo de Estado. Desde el principio de la vigencia de la Constitución de 1978 -y siguiendo las pautas anteriores-, el Consejo de Estado no ha actuado sólo como órgano consultivo del Gobierno, entendido rígidamente como el órgano colegiado cuya composición regula el artículo 98.1 CE 9, sino que emite dictamen en cuantos asuntos sometan a su consulta el Gobierno o sus miembros individual-mente considerados 10. Pero, es más, no instalado en una concepción ácrona de su función, el Consejo de Estado ha sabido corresponder tempestivamente a ciertas evoluciones, en particular las

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    operadas en la naturaleza y funciones del Banco de España, para admitir la capacidad de consulta de su Gobernador 11.

  2. El artículo 107 CE no sólo ha constitucional izado la existencia del Consejo de Estado y determinado sus características esenciales como supremo órgano consultivo del Gobierno, sino que también ha establecido seguidamente una reserva de ley orgánica para la regulación de su composición y competencia. No es irrelevante subrayar que la Constitución defiere la regulación de desarrollo a «una» ley orgánica, con un artículo indeterminado que si bien hace que esta reserva carezca de la expresividad singularizadora de otras referidas también a leyes orgánicas en el texto constitucional 12, tampoco supone una remisión indiferenciada a cualquier ley orgánica. Cumple actualmente la prescripción constitucional mencionada la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (LOCE), en cuya ejecución y desarrollo ha sido dictado el Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio (ROCE) 13.

    Merece especial consideración el ámbito de la reserva mencionada, que se circunscribe según la Constitución sólo -pero sin restricción en cuanto a su amplitud- a la composición y competencia del Consejo de Estado. Ya el propio Consejo interpretó que el término composición no había de tomarse en un sentido exclusivamente comprensivo de la enumeración de los elementos integrantes o componentes del órgano colegiado, sino que debía entenderse incluida en tal mención la estructuración del órgano en su sentido más amplio y los principios de funcionamiento. Ello explica y justifica la regulación esencial del status de los Letrados del Consejo de Estado en la LOCE en su calidad de componentes de las Secciones. Y tal interpretación de la extensión de la garantía formal que representa el principio de competencia normativa en este punto fue avalada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 99/1987, de 11 de junio, que declaró la inconstitucionalidad de la disposición adicional novena, unoA (en lo que se refería al Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado), de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública 14.

    En lo que hace a la regulación de las competencias, la LOCE determina las del Pleno, la Comisión Permanente y el Presidente del Consejo de Estadoy, en cambio, deja al ROCE lo atinente al funcionamiento de las Secciones del Consejo de Estado 15. De otro lado, en la enumeración de los asuntos que habrán de ser consultados preceptivamente se prevén, en relación tanto a los que corresponden al Pleno como a la Comisión Permanente, sendas cláusulas residuales (arts. 21.10 Y

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    22.19 LOCE) que suponen una delegación a la ley ordinaria 16 para la fijación de otras competencias. Ha de tenerse en cuenta a este respecto que el ámbito material de las leyes orgánicas o extensión de la regulación que éstas deben abordar no aparece definido cuantitativamente en la Constitución, sin perjuicio de lo cual es precisa en todo caso la regulación del núcleocentral de cada mate-ria -minimum quecumple, sin duda, la LOCE-, no teniendo el legislador orgánico que -aunque pueda- agotar exhaustivamente las materias reservadas. En este caso, seha instrumentado un margen de flexibilidad que permite la adaptación competencial del Consejo de Estado por el legislador sectorial ordinario, aunque no por ello se ignora al propio Órgano afectado, que debeser consultado a tales efectos 17.

    En todo caso, es importante notarque la ordenación institucional básica del Consejo de Estado contenida en la LOCE y el ROCE 18 constituye un bloque normativo singular, cuya integridad y cohesión interna han reconocido la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (su disposición adicional séptima, bajo la rúbrica de «régimen jurídico del Consejo de Estado», dice que el Consejo de Estado se regirá por su legislación específica), y, en términos aún más explícitos, Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, al establecer en su disposición adicional segunda que «el Consejo de Estado, supremo órgano consultivo del Gobierno, seajustará ensu organización, funcionamiento y régimen interior, a lo dispuesto en su Ley Orgánica y en su Reglamento, en garantía de la Autonomía que le corresponde».

II La dimensión constitucional específica de las competencias del consejo de estado
  1. El elevado número de supuestos 19 en que existe previsión de consulta preceptiva al Consejo de Estado ha llevado a ensayar diversas clasificaciones de su actividad, siendo una de las más clásicas la elaborada por'GARCíA DE ENTERRíA 20 al ordenar con un criterio teleológico las intervenciones de aquél según su aplicación para: a)garantizar el funcionamiento objetivo de la Administración frente a otros poderes constitucionales; b) garantizar la objetividad de la actuación administrativa frente a losparticulares; c) garantizar la objetividadde la Administración pública frente a las leyes que limitan, precisamente, suactuación.

    Admitiendo la vigencia de dicha sistematización finalista de las competencias del Consejo de

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    Estado, la Constitución de 1978 ha venido a proporcionar nuevos vectores dinámicos que permiten encuadrar también las actuales competencias (muchas de ellas tradicionales) por referencia a sus específicas prescripciones. No en vano el artículo 2.1 La CE se refiere en primer lugar a que «en el ejercicio de la función consultiva el Consejo de Estadovelará por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico... » 21. La Constitución...

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