El funcionamiento del Gobierno
| Autor | Miguel Marañón Barrio |
| Cargo del Autor | Secretario General Técnico del Ministerio de la Presidencia |
| Páginas | 399-412 |
Page 399
La mayoría de la doctrina constitucionalista admite sin discrepancia que el Gobierno constituye la pieza esencial del sistema institucional establecido en la Constitución yel motor de su funcionamiento. Tan esello cierto que, pese a ser nuestro Estado uno de los más descentralizados que existen en el continente europeo, cuandoseproduce el naufragio de un petrolero en Galicia, o una especial incidencia estival de incendiosforestales en Cataluña; cuando la prensa denuncia la extensión de un brote epidémico de gripe en Madrid o el secuestro o asesinato de unos misioneros españoles en Ruanda, la ciudadanía siempre se hace la misma pregunta: «¿Qué ha hecho, qué haceo qué se propone hacerel Gobierno?».
Pese a ser, por ello, y al mismo tiempo el principal sujetode imputación de responsabilidades y el centro de poder del que se espera la adopción y puesta en práctica de las decisiones necesarias para salir al paso (y solucionarlos) de todos los problemas sociales, económicos y políticos, es lo cierto que en lo que se refiereal Gobierno «son escasos los estudios jurídicos que se le han dedicado y, lo que es más sorprendente, muy pocos saben cómo funciona... Paradójica, pero quizá inevitablemente, el motor del sistema institucional esel reductode los arcana imperií» 1.
Son dos las causas que, a mi juicio, intervienen en el relativo desconocimiento del funcionamiento del Gobierno:
-
De una parte, el carácter formalmente secreto de las deliberaciones de uno de los órganos más característicos del órgano complejo que es el Gobierno: el Consejo de Ministros. De su actuación sólo seconoce, bien el tenor de los Proyectos de Leyque remite a lasCortes Generales y de los Reales Decretos o Acuerdos que aparecen publicadosen el Boletín Oficial del Estado, bien la escueta reseña que cada semana sepone a disposición de los medios de comunicación acompañada de la glosa del Portavoz del Gobierno en la rueda de prensa subsiguiente a las reuniones de los viernes. De esta información no puededesprenderse la existencia, o no, de demandas o presiones de grupos de intereses sociales, políticos o económicos, ni los puntos de vista mantenidos por los diferentes
Page 400
miembrosdel Gobierno en relación con una decisión concreta, ni el procedimiento a través del cual se llega a la adopción de los acuerdos en el seno del órgano colegiado. Tampoco las actas reflejan otras circunstancias que las expresadas taxativamente en el artículo 18.4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante, la Ley del Gobierno), al que más adelante me referiré.
-
De otra parte, la materia relativa a la ordenación de los trabajos del Gobierno tiene un carácteradjetivo e instrumental, carente del necesario sexappeal para atraer la atención de la doctrina
Page 401
estos autores, «el carácter procedimental de la materia no disminuye, sin embargo, su trascendencia práctica en cuanto que un correcto funcionamiento del Gobierno condiciona en buena medida la coordinación política y administrativa y, en último término, la operatividad y buenos resultados de la política gubernamental».
No obstante lo anterior, es lo cierto que a partir de la promulgación de la Constitución comenzó la doctrina jurídica a prestar su atención al Gobierno como institución, si bien los aspectos relativos a su funcionamiento permanecieron tratados de modo superficial. Es de esperar que tras la aparición de la Ley del Gobierno, pueda recibir la materia mejor y más profundo tratamiento por parte de los estudiosos del Derecho público.
Este artículo pretende constituir una modesta aportación al tema, contemplado éste desde la perspectiva de las tareas que integran el núcleo de la actividad profesional del autor.
Desde este punto de vista, se identificarán, en primer lugar, las normas reguladoras del procedimiento de actuación del Gobierno y su incardinación en los principios inspiradores de su organización y funcionamiento tal y como se contienen en la Exposición de Motivos de la Ley del Gobierno. En segundo lugar se describirán con cierto detenimiento los rasgos fundamentales de los procedimientos que rigen el trabajo de los órganos colegiados del Gobierno, según la Ley y las Instrucciones al efecto vigentes. Finalmente se dedicará atención específica al procedimiento que rige uno de los más relevantes aspectos de la acción gubernamental: el ejercicio por el Gobierno de la iniciativa legislativa.
Según la Exposición de Motivos, «tres principios configuran el funcionamiento del Gobierno: el principio de dirección presidencial, que otorga al Presidente del Gobierno la competencia para determinar las directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada uno de los departamentos; el principio de responsabilidad solidaria y consecuente acción colegiada, y, por último, el principio departamental que otorga al titular de cada departamento una amplia Autonomía y responsabilidad en el ámbito de su respectiva gestión».
Como quiera que el principio departamental se encuentra detalladamente regulado por una razonable lógica sistemática, en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de
Page 402
la Administración General del Estado, la exposición que sigue se circunscribe a la descripción del modo en que intervienen el principio de dirección presidencial y el de acción colegiada en el funcionamiento de los órganos del Gobierno, muy especialmente en lo que atañea los de carácter colegiado: el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del Gobierno, así como la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios en su calidad de órgano de colaboración y apoyo del Gobierno.
La Ley del Gobierno trata de sufuncionamiento en el Título 111, cuyo artículo 17 establece que el Gobierno se regirá en su organización y funcionamiento:
-
Por la misma Ley.
-
Por los Reales Decretos del Presidente del Gobierno sobre la composición y organización del Gobierno, asícomo de sus órganos de colaboración y apoyo.
-
Por las disposiciones organizativas internas, de funcionamiento y actuación emanadas del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
Realizada la enumeración de lasfuentes normativas, procedeahora efectuar un comentario breve sobrecada una de ellas.
2.1. La Ley del Gobierno sólo trata singularmente del funcionamiento de este Órgano constitucional en los artículos 18 y 19 al abordarel régimen de actividad del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno, asícomo los procedimientos específicos para el ejercicio de la iniciativa legislativa (art. 22) y para la elaboración de los Reglamentos (art. 24).
No obstante ello, la Ley del Gobierno contiene también dos preceptos (los arts. 8 y 9) relativos a dos órganos de colaboración y apoyode importancia relevante en la organizaciónde los trabajos del Gobierno: la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y el Secretariado del Gobierno. Es curioso destacar que el contenido de los preceptos citadosde la Leyprocedeen su casi totalidad de las normas de funcionamiento incorporadas a los sucesivos acuerdos, órdenes comunicadas o instrucciones que han venido configurando el procedimiento de actuación del Gobierno, en particular del Consejo de Ministros. Estamos, pues, ante una vertiginosa elevación de rango de unas reglas nunca publicadas en el pasado e integradas en interna eorporis acta que, en rigor, ni siquiera tienen naturaleza reglamentaria.
2.2. De las altas funciones que al Gobierno encomienda la Constitución y reitera la Ley (artículo 97 CE yart. 1.0de la Ley del Gobierno) asícomo de lasde dirección y coordinación que atribuyen a su Presidente los artículos 98.2 CE Y2.0de la Ley, ha extraído la doctrina la teoría que podríamos denominar como «autodisposición del órgano». Valga por todas la muy reciente opinión de PORRAS RAMíREZ 4: «Al serel Gobierno quien dirige la Administración y quien tiene atribuida la función ejecutiva y la potestad reglamentaria, resulta coherente inferir que es el sujeto más idóneo para
Page 403
determinar autónornarnente su propia y particular conformación orgánica y funcional con sujeción expresa a la ley». Y añade que esta autonormación puede predicarse más específicamente del Presidente del Gobierno.
En efecto, la preeminencia del Presidente del Gobierno emana de la Constitución y encuentra confirmación en el artículo 2.° de la Ley que le atribuye, entre otras funciones, la de establecer el programa político del Gobierno (fundamento de su investidura y del mantenimiento de la confianza del Parlamento); la de crear, modificar y suprimir por Real Decreto los Departamentos Ministeriales y las Secretarías de Estado así como aprobar la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno; la de proponer al Rey el nombramiento y separación de los Ministros y los Vicepresidentes (que tendrán atribuido en cada caso el ejercicio de las funciones que les encomiende el Presidente), y, en fin, la de impartir instrucciones a los miembros del...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba