El Gobierno: composición y estructura
| Autor | Tomás González Cueto |
| Cargo del Autor | Secretario General Técnico del Ministerio de Administraciones Públicas |
| Páginas | 367-377 |
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La modestísima pretensión de este trabajo es realizar un mínimo análisis descriptivo de la configuración del Gobierno en dos aspectos fundamentales, como son su composición y su estructura, que determinan indefectiblemente el funcionamiento y el régimen de ejercicio de sus competencias por parte del Ejecutivo.
Prescindiendo del estudio de los antecedentes históricos, debemos partir de la configuración que del Gobierno realiza la Constitución de 1978 complementada por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
El Gobierno, sus órganos y miembros, aparecen citados en multitud de preceptos del texto constitucional -y no sólo en el Título IV cuya rúbrica lleva por título «Del Gobierno y de la Administración»-. En ocasiones las referencias son precisamente al «Gobierno» (arts. 66.2, 77.2, 97, 98, 1al, 116, etc.), en otras se menciona su principal órgano colegiado, esto es, el «Consejo de Ministros» [arts. 62.f), g), 73.2,88, 112, 115, 1161.También son numerosas las citas al Presidente del Gobierno (arts. 62 en diferentes apartados, 98, 99, 100, 102, etc.). LosVicepresidentes se mencionan en el art. 98; los Ministros, en los arts. 64.1 y 98. Y, por último, diversos preceptos se refieren, con un término genérico, a los «miembros del Gobierno» [arts. 62.e), 70.l.b), 98, lOO, 102, 110 y 1111.
De entre los preceptos citados resulta especialmente interesante el art. 116, en sus apartados 2 y 3, referidos a los estados de alarma y excepción, que prevén que en ambos casos «será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros», Se alude en el mismo apartado al Gobierno y al Consejo de Ministros dejando entrever que este último es un órgano colegiado -el más importante- de los que se integran en aquél. Traer a colación tal previsión normativa en este momento puede ser útil a efectos de la exposición posterior sobre la estructura del órgano gubernamental. Ciertamente existen autores que consideran la expresión del art. 116.1 y 3 como un recurso retórico o «literario» insuficiente para entender que Gobierno y Consejo de Ministros no son la misma cosa, manteniendo la tesis de la identificación entre ambos términos.
Probablemente el art. 116 es insuficiente para construir cualquier doctrina respecto a la estructura del Gobierno, pero sin duda es un dato revelador que debe ser tenido en cuenta.
El art. 98.1 de la Constitución dispone que «el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley».
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El texto definitivo fue resultado de una enmienda presentada por el Grupo Socialista del Congreso, y aceptada por unanimidad. En su redacción final, por tanto, se contempla la tradición constitucional y administrativa Española, asumiendo además -como destaca el Diario de Sesiones en pala-bras del diputado Peces-Barba Martínez- «la preocupación, muy justa, de la Ponencia por dejar abierta la posibilidad de que existan otros miembros del Gobierno, como serían, por ejemplo, los Secretarios de Estado».
El apartado 1.0del art. 98 contiene, por tanto, una llamada al legislador ordinario para que complemente la regulación constitucional relativa a la composición del Gobierno (la otra remisión a la ley se encuentra en el apartado 4.0del mismo artículo, para todo lo relativo al Estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno). De esta forma, si bien el Gobierno es un órgano constitucional inmediato y, precisamente por ello, no puede ser suprimido ni privado de sus características orgánicas y competenciales propias de origen constitucional si no es a través de una reforma de la Constitución (<
En este sentido, la Ley del Gobierno opta por el desarrollo legislativo más restrictivo y austero del precepto constitucional, disponiendo el apartado 2.0de su art. 1 que «el Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes en su caso, y de los Ministros», reproduciendo casi literalmente el art. 98.1 de la Constitución.
Se mantiene, como no podía ser de otra manera, el carácter disponible o potestativo de los Vice-presidentes, cuya existencia real en cada formación concreta del Gobierno dependerá de la decisión del Presidente. No se ha estimado conveniente, por otra parte, aumentar cualitativamente el número de categorías de quienes pueden ser miembros del Gobierno aun cuando la Constitución lo permite. En este sentido sí conviene destacar que, si bien se contempla expresamente la figura de los «Ministros sin cartera» -con un carácter aún más estrictamente político que los titulares del Departamentos, habida cuenta de que aparecen descargados de la gestión administrativa-, no cabe duda alguna de que su consideración es precisamente la de Ministros. No se trata, por tanto, de esos otros posibles miembros del Gobierno previstos en el art. 98.1 tantas veces citado.
El art. 12.3 de la Ley del Gobierno, atendiendo sin duda a la peculiaridad de las figuras de Vice-presidentes y Ministros sin cartera, establece expresamente que su separación como miembros del Gobierno «llevará aparejada la extinción de dichos órganos». Es decir, se requiere una decisión expresa del Presidente del Gobierno para crear de nuevo el órgano, proponiendo al Rey el nombramiento de su titular; sin que quepa la simple sustitución en el cargo.
En los veinte años de vigencia del texto constitucional ha sido frecuente la existencia de Vice-presidentes, no tanto la de Ministros sin cartera. Ahora bien, es cierto que hasta el momento no han existido verdaderos Gobiernos de coalición -al menos surgidos de coaliciones postelectorales-. Puede predecirse que la eventual existencia en el futuro de agrupaciones de voluntades postelectorales entre partidos políticos y coaliciones conllevará la proliferación o, al menos, la generalización en las diferentes formaciones gubernamentales de Vicepresidentes y Ministros sin cartera como medio idóneo para satisfacer las legítimas expectativas de los diferentes grupos que han de sostener al Gobierno con sus votos en las Cortes Generales.
Sin duda, esa misma circunstancia supondría la elevación del número de Ministros titulares de Departamento. La Ley del Gobierno, siguiendo nuestra tradición histórica, configura con carácter de generalidad a los Ministros como titulares de un Ministerio, esto es, de una subdivisión orgánica y funcional de la Administración del Estado. Ahora bien, es bastante frecuente, por no decir normal, que los Ministerios agrupen diversos sectores de actividad administrativa que pueden juntarse o se-
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pararse sin mayores problemas teóricos (cosa distinta son las dificultades o disfunciones que pueden producirse en la gestión de algunos macroministerios). No puede olvidarse que el Gobierno es un órgano esencialmente político, aun cuando ejerce competencias administrativas, y en esa medida sería un auténtico órgano, o conjunto de órganos, administrativo; pero no conviene «adrninistrativizarlo» ni desde el punto de vista conceptual ni normativo (eso sí sería propio de épocas pasadas). En los tiempos actuales no nos encontramos ya ante el poder ejecutivo clásico que inspiró el constitucionalismo de los siglos XVIII y XIX, sino que el Gobierno o, mejor dicho, los Gobiernos actuales unen a sus históricas funciones ejecutivas una muy específica de dirección y orientación política. La importancia de esta función ha ido desplazando -u ocultando- al resto y tiene reflejo en el art. 97 de nuestra Constitución, pieza clave en la determinación de la posición constitucional del Gobierno, en cuanto atribuye a éste, en su inciso inicial, la función de dirección de la política interior y exterior (junto a la dirección de la Administración civil y militar y la defensa del Estado).
En nuestra Constitución -a diferencia de otros Estados- no existe norma alguna que limite el número de Ministros o Ministerios, ni establezca regla alguna en cuanto a distribuciones competenciales entre Departamentos. Aquí la discrecionalidad es una «regla» fundamental muy conveniente. Los principios organizativos y de funcionamiento, esencialmente objetivos, que deben regir en el ámbito de la Administración no son homologables para el órgano constitucional complejo y político que es el Gobierno.
España no se ha distinguido por el elevado número de Ministros, al menos en épocas recientes. Esta circunstancia puede llegar a plantear problemas en la gestión ordinaria de las diferentes competencias y responsabilidades atribuidas a cada uno de ellos, principalmente en el ámbito de la representación ante las instituciones internacionales y supranacionales -especialmente de la Unión Europea-, así como en las relaciones con las Cámaras Legislativas. La necesidad de asistir a reuniones de alto nivel junto a representantes de otros Estados, en las cuales España se juega mucho, tanto desde el punto de vista político como económico; y, por otra parte, el deber de acudir a las Cortes Generales por parte de los miembros del Gobierno, bien en su condición de parlamentarios, bien para...
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