STS, 15 de Julio de 2003

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia el 18 de junio del 1999, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que estimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por Unions Agrarias contra resolución de 3 de noviembre de 1995 desestimatoria de recurso ordinario contra acuerdo de 23 de julio de 1995 del Consello Regulador da Denominación de Orixe Ribeiro sobre entrega de contra etiquetas a la entidad Cosecheros de Vino del Ribeiro, dictado por la Consellería de Agricultura, Gandería e Montes; y en consecuencia, con anulación de la resolución recurrida, declaramos la mera anulabilidad de la decisión tomada en la sesión del Consejo Regulador de Denominación de Origen Ribeiro, celebrada el 23 de septiembre de 1995, en relación con la entrega de contraetiquetas para ser comercializado como vino de dicha Denominación el vino intervenido en su día en la bodega "Cosecheros del Ribeiro" y "Caves Fin de Siglo", procediendo, en consecuencia, la retroacción del procedimiento al momento anterior al de la votación a fin de que quede subsanada tal deficiencia. Sin imposición de costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

En el escrito de interposición del recurso ordinario obrante en el expediente figura el cajetín de registro de entrada de dicho escrito en la Consejería con la fecha 27 de octubre de 1995. No aparece estampado el sello de fechas de correos en la parte superior izquierda de dicho documento (artículo 205 del Reglamento aprobado por Decreto 1653/1964, modificado por Real Decreto 2655/1985). Sin embargo, la entidad recurrente acompañó con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo copia de aquel escrito, en el que figura aquel sello con la fecha 11 de octubre de 1995, la cual coincide con la consignada en el sello de fechas estampado en el resguardo de imposición, documento que también se adjuntó, en el que se identifican, además de los datos del remitente, los del destinatario y la clase del envío certificado.

A partir de la Constitución la ausencia de requisitos formales ha de interpretarse en cuanto a sus efectos de manera favorable al ejercicio de la acción, según los preceptos y principios constitucionales. Cita los artículos 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y los artículos 24.1 y 53.1 de la Constitución, mencionados en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 1990.

No resulta definitivo que en el escrito remitido al órgano no figure estampado el sello de fechas. La Ley 30/1992 (artículo 38.4 c]), a diferencia de lo que prescribía el artículo 66.3 de la ley anterior, no contempla tal formalidad como requisito inexcusable y la misma persiste en el artículo 205 del Reglamento de Correos como formalidad que debe cumplimentarse por el funcionario. Ese mismo precepto, tras la reforma operada por el Real Decreto 2655/1985, contempla la alternativa de que el propio remitente pueda exigir que se estampe el sello de fechas por el empleado, a cuyo efecto deberá aportar fotocopia u otro tipo de reproducción fotográfica del documento principal, como forma de recibo que acredite la presentación del mismo. Esta es la alternativa de que hizo uso la aquí recurrente. Hay que concluir que el recurso ordinario fue presentado el 11 de octubre de 1995 dentro del plazo, pues esa fecha es la que figura tanto en la fotocopia del documento principal como en el resguardo de imposición.

Debe rechazarse la causa de inadmisibilidad consistente en la falta de legitimación de la organización recurrente. Forme o no parte la misma del Consejo Regulador, debe reconocérsele legitimación corporativa, dada la repercusión que el contenido del acuerdo impugnado tiene para los intereses de la agricultura, cuya defensa, desde distintas perspectivas, le encomiendan sus Estatutos y se da así un interés legítimo en la organización profesional recurrente que va más allá del puro interés en la defensa de la legalidad.

El acuerdo relativo a la entrega de contraetiquetas a Cosecheros de Vino del Ribeiro se aprobó por 4 votos a favor, 2 votos en contra y 3 abstenciones de los dos vocales técnicos y de la presidenta del Consejo.

El artículo 89.2 de la Ley 25/1970, reguladora del Estatuto del Vino, establece que el régimen de acuerdos del Consejo se ajustará a lo previsto en el artículo 101.7 y este precepto dispone que los acuerdos se adoptará por mayoría de miembros presentes, que es necesaria la presencia de más de la mitad de los que compongan el consejo y que es de calidad el voto del presidente. Estas mayorías se reproducen en el artículo 43 del Reglamento regulador. De estas normas se deduce que el régimen para la aprobación de acuerdos es el de la mayoría simple, pues no se establece expresamente la exigencia de mayoría absoluta de miembros presentes en la línea que seguía el artículo 12 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Sin embargo, la validez jurídica del acuerdo quedó empañada por la abstención de la presidenta y de los dos vocales técnicos. Tratándose de órganos colegiados, frente al deber de abstenerse que pesa sobre sus miembros cuando concurra alguna de las causas de abstención previstas en los artículos 24, 27 y 28 de la Ley 30/1992, en dichos preceptos se contempla la abstención como facultativa, esto es, como manifestación del derecho al voto dentro de un órgano colegiado, pero el artículo 24.1 c) establece una prohibición de la abstención cuando se trate de autoridades o personal al servicio de las Administraciones Públicas que tengan la condición de miembros de órganos colegiados.

En el presente caso, tanto el presidente del Consejo como los dos vocales técnicos, en cuanto miembros del mismo pertenecientes al cupo de nombramientos por parte de la Administración, deben asimilarse a las categorías que establece el precepto, por lo que no les será permitida la abstención.

Se está en presencia de un órgano administrativo que tiene encomendadas funciones de control e intervención administrativa sobre la producción, elaboración y calidad del vino amparado por aquella denominación de origen.

Existían actuaciones penales seguidas ante el Juzgado de Instrucción número 3 de Ourense contra la entidad «Cosecheros de Vinos del Ribeiro, S. L.» a las cuales se había remitido, a instancia del juez instructor, informe emitido por el Consejo, en el que se venía a admitir que no podía decir que tal vino fuera de Ribeiro.

Esto obligaba al Consejo a ser sumamente cuidadoso y exigente en el ejercicio de funciones de vigilancia y control, no sólo en la fase previa a la decisión de entrega de las contraetiquetas, sino también en el momento en que colectivamente se decidía sobre tales temas. Esta exigencia resultaba incompatible con la abstención a la hora de votar la entrega de las contraetiquetas.

El debate surgido en el Consejo era de orden eminentemente técnico, pues las posturas enfrentadas a la entrega se fundaban en la distinta interpretación de los términos y conclusiones contenidos en el informe emitido por el Letrado del Consejo Regulador.

Esto obligaba a los que se abstuvieron a cumplir con el mandato otorgado por la Administración tutelante que consistía en adoptar una postura activa en la deliberación y votación. Al no haberlo hecho así se concluye que tal proceder supuso una conculcación de las reglas esenciales para la formación de voluntad de aquel órgano colegiado, en cuanto la abstención determinó una distorsión de la votación, de tal suerte que el resultado de la misma hubiera podido ser distinto de haber emitido los que se abstuvieron un voto activo.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de abril de 1998, según la cual el defecto se traduce en una irregularidad de fondo en la propia composición de la Comisión y en su actuación y funcionamiento que conlleva la nulidad de los resultados. Esta irregularidad es constitutiva de la mera anulabilidad y no de nulidad de pleno Derecho de la decisión tomada en la sesión a que se refiere el proceso.

Procede, en consecuencia, la retroacción del procedimiento al momento anterior al de la votación, a fin de que se subsane la deficiencia.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Junta de Galicia se formula, en síntesis, el siguiente motivo de casación:

Motivo primero y único

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción de los artículos 24.1 c) de la Ley 30/1992, en relación con los artículos 89.1 a) y 89.1 d) de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, reguladora del Estatuto del Vino, la Viña y los Alcoholes y los artículos 40.1 a) y 40.1 e) de la Orden de 2 de febrero de 1976 del Ministerio de Agricultura, por la que se aprueba el Reglamento de la Denominación de Origen Ribeiro y de su Consejo Regulador.

En la contestación a la demanda ya se advertía que no se acredita que la previsión del artículo 24.1 c) de la Ley 30/1992 sea aplicable al caso y que, aun cuando resultara de aplicación, no estamos ante el supuesto contemplado en el precepto, puesto que el presidente del Consejo Regulador no forma parte del mismo y la condición de autoridad o personal al servicio de las Administraciones Públicas, dado que puede serlo cualquier persona, aun cuando no tuviera esa cualidad, no es exigible para el nombramiento; y, en cuanto a los vocales, lo único que se precisa son los cualificados conocimientos sobre viticultura y enología, sin que tampoco deban tener la condición de personal al servicio de la Administración, como cualidad o requisito sine qua non para formar parte del Consejo y sin que, en caso de tenerla, sea esa la cualidad o condición en razón de la que pasan a formar parte del mismo.

No puede aceptarse la afirmación de la sentencia de que el presidente y los vocales deben asimilarse a las categorías que establece el precepto, pues los requisitos que se contienen en la normativa relativa a la composición del Consejo se exigen tanto para el caso del presidente como para los vocales en cuanto miembros del mismo.

Respecto del presidente cita el artículo 89.1 a) de la Ley 25/1970 y el artículo 40.1 a) de la Orden de 2 de enero de 1976.

Las previsiones de esa normativa deben ponerse en relación con las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma, que se establecen en el artículo 30.1, apartados 3 y 4 del Estatuto de Autonomía, en relación con los Decretos 12/1990 y 15/1990, que establecen la estructura orgánica de la Junta de Galicia y con el Decreto 205/1990, que desarrolla la estructura orgánica de la Consejería de Agricultura.

De los preceptos de la Ley y de la Orden en ningún caso puede extraerse la conclusión de que el presidente del Consejo forma parte del mismo por su calidad de autoridad o personal al servicio de las Administraciones públicas. De la propia sentencia resulta que no nos encontramos ante el supuesto definido en el artículo 24.1 c) en la Ley, sino que se acude por el Tribunal a una asimilación sin apoyo normativo y contraria a la normativa que regula la composición del Consejo.

Lo mismo sucede en el caso de los dos vocales, como se infiere del artículo 89.1 d) de la Ley 25/1970 y en el artículo 40.1 e) del Reglamento de Denominación de Origen Ribeiro y de su Consejo Regulador.

Lo único que se exige es que se cumpla el procedimiento de designación y que se trate de personas a las que se les exige una única cualidad, que tengan especiales conocimientos sobre viticultura y enología. Ello es suficiente para formar parte del Consejo y no se exige que tengan la condición de autoridad o personal al servicio de la Administración. En el caso de que puedan ostentar tal cualidad no es ésta la razón de que se integren como vocales en el Consejo.

Nuevamente resulta acreditado que no nos encontramos ante el supuesto que origina la prohibición de la abstención, pues no estamos ante el supuesto de hecho del artículo 24.1 c) y tampoco, por las razones expuestas, se puede hacer esa asimilación que, sin justificación alguna y sin base para ello, se hace en la sentencia que se impugna en contradicción con el precepto y con la normativa de que se ha hecho mención.

Dado que la sentencia admite que el régimen para la aprobación de acuerdos es el de la mayoría simple, y teniendo en cuenta que no existe ni se produce conculcación de las reglas esenciales para la formación de la voluntad del Consejo Regulador, dado que no concurre el supuesto de hecho que genera la prohibición de abstención, de manera que el acuerdo es válido, deben extraerse dos consecuencias necesarias: la de que no concurre ningún vicio de anulabilidad y, consecuentemente, la de que no procede la retroacción del procedimiento ordenada por la Sala de instancia.

Termina solicitando que se estime el motivo de casación alegado y se case y anule la sentencia impugnada.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de Unions Agrarias de Galicia se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Se ha sostenido reiteradamente que el cargo de presidente y vicepresidente y vocales técnicos son la representación de la Administración autonómica en el Consejo Regulador y por ello cargos de confianza. Tanto es así que el presidente es nombrado y cesado por el consejero de Agricultura y los vocales técnicos son la representación de la Consejería de Agricultura e Industria en el Consejo, funcionarios de la misma y la voz de la Administración. Pretender ahora, como única argumentación en el recurso, que no se trata de personal al servicio de las Administraciones públicas resulta insostenible.

El letrado de la Junta ante el Juzgado de Instrucción se opuso por escrito a la entrega de contraetiquetas para que el vino intervenido fuese comercializado como Ribeiro. La abstención de la presidenta y de los dos vocales técnicos viene a suponer, por tanto, una vulneración de la doctrina de los propios actos.

El Consejo, a requerimiento del Juzgado, señaló que «no podía decir que tal vino fuese Ribeiro». En la sesión de 24 de agosto de 1995 el Consejo estimó que no disponía de datos suficientes para pronunciarse sobre si el vino es merecedor de contraetiquetas de la denominación de origen. Desde aquella sesión hasta la fecha de toma de decisión no existe ninguna razón que permitiese afirmar que tal vino merecía el calificativo y, por tanto, la entrega de contraetiquetas. Si el artículo 35 del Reglamento de la Denominación de Origen señala como funciones principales del Consejo las que la Ley 25/1970 señala en su artículo 87 (orientar, vigilar y controlar la producción y velar por el prestigio de la Denominación de Origen), parece lógico que la falta de certeza, la desconfianza, la duda o la más mínima sospecha de que el vino no es procedente de la Denominación de Origen implica la no entrega de etiquetas y en caso contrario vulnera su Reglamento y, por ende, la Ley 25/1970 del Estatuto del Vino. Que la entrega haya sido posible, con la abstención de los responsables de la Administración autonómica en el Consejo, no sólo es ilegal, sino que da muestra del deseo de la Administración de no pronunciarse en un tema de tanta trascendencia económico-social.

Termina solicitando que, con desestimación del recurso de casación, se confirme la sentencia recurrida.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 9 de julio de 2003, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la Junta de Galicia contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el 18 de junio del 1999, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo deducido por Unions Agrarias de Galicia contra resolución del secretario general, por delegación del consejero de Agricultura, Ganadería y Montes de la Junta de Galicia, por la que se inadmite el recurso ordinario planteado contra el acuerdo adoptado el 23 de septiembre de 1995 por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen «Ribeiro» por elque se aprueba la entrega de contraetiquetas, para ser comercializado como vino de denominación de origen el vino intervenido en su día en «Cosecheros de Ribeiro» del Grupo Arnoia y procedente de la bodega «Cavas Fin de Siglo». La sentencia anula la decisión tomada en la sesión del Consejo Regulador de Denominación de Origen Ribeiro, celebrada el 23 de septiembre de 1995, en relación con la entrega de contraetiquetas para ser comercializado como vino de dicha denominación el vino intervenido en su día en la bodega «Cosecheros del Ribeiro» y «Caves Fin de Siglo», como consecuencia de la abstención del presidente y de dosvocales designados por la Administración, y ordena que se proceda a la retroacción del procedimiento al momento anterior al de la votación a fin de que quede subsanada tal deficiencia.

En el motivo primero y único se alega, en esencia, que el artículo 24.1 c) de la Ley 30/1992 no es aplicable al caso, puesto que el presidente del Consejo Regulador y los vocales que lo componen por nombramiento de la Administración no forman parte del mismo por la condición de autoridad o personal al servicio de las Administraciones Públicas, dado que puede serlo cualquier persona, aun cuando no tuviera esa cualidad, que no es exigible para el nombramiento y que carece de fundamento la asimilación que, para aplicar la prohibición de abstención, verifica la sentencia sin justificación alguna y sin base normativa para ello.

El motivo debe ser estimado.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece la obligación de abstenerse de las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas. Éstas pueden ser determinantes de la falta de imparcialidad subjetiva u objetiva necesaria para garantizar que los acuerdos que adopten o en cuya formación participen se adecuen a los fines de interés público fijados por el Ordenamiento Jurídico y sean ajenos a cualquier circunstancia que pueda ser indicativa de sujeción a intereses ajenos al fin de la actividad administrativa o de la supresión o disminución de las garantías de imparcialidad y neutralidad establecidas por la ley para garantizar el acierto de las decisiones por parte de los órganos que integran las Administraciones Públicas.

La abstención de una persona que ostente la cualidad de autoridad o funcionario que debe adoptar una decisión da, por lo común, lugar a su sustitución. Debe entenderse que, tratándose de órganos unipersonales, fuera de los casos expresamente previstos por la ley como motivo de abstención, los titulares de los órganos competentes para decidir no pueden abstenerse voluntariamente de hacerlo. Existe el deber de la Administración de decidir sobre las cuestiones planteadas dentro de su competencia dictando resolución expresa en todos los procedimientos, una prohibición impuesta a la misma de abstenerse de resolver so pretexto de oscuridad, silencio o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso y el deber funcional de los titulares del órgano de cumplir con su cometido adoptando las decisiones que integran la voluntad de aquélla.

Ha subrayado la doctrina que, en el ámbito estrictamente político, la abstención voluntaria o activa constituye una forma normal de manifestar la voluntad. El artículo 86 del Reglamento del Congreso de los Diputados, por ejemplo, relativo a la votación pública por llamamiento, admite como respuestas «sí», «no» o «abstención».

En el ámbito de los órganos colegiados de naturaleza administrativa las cosas no son, en principio, diferentes, pues estos órganos se rigen por el principio democrático de la mayoría para formar su voluntad. De esta forma, el deber de decidir se cumple suficientemente en los órganos colegiados mediante la expresión del voto. La voluntad administrativa se forma en ellos cuando se alcanza la mayoría establecida en cada caso. Si no se obtiene dicha mayoría debe entenderse inexistente aquella voluntad y, en consecuencia, si la norma no determina otra cosa explícita o implícitamente, no aprobada la propuesta o no adoptado el acuerdo.

La postura de abstención voluntaria de los miembros de un órgano colegiado -llamada en ocasiones, para distinguirla de la abstención obligatoria o pasiva, «abstención activa»- es en principio compatible con la adopción del acuerdo. Basta con que concurran votos favorables de otros miembros para la formación de la mayoría necesaria. La abstención contribuye, en estas circunstancias, a la formación de la voluntad del órgano, impidiendo que la propuesta incremente su grado de aquiescencia con el voto favorable del que la ejercita. Con arreglo a una máxima conocida, wer sich der Stimme enthält, stimmt doch [quien se abstiene de votar, también vota]. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aun cuando, como veremos, prohíble la abstención de los funcionarios, admite implícitamente la abstención voluntaria o activa como expresión del voto de los restantes miembros de un órgano colegiado, y no sólo su sentido afirmativo o negativo.

Esta prescripción pretende compaginar la obligación de decidir de los titulares de un órgano administrativo con el principio democrático por el que se rige el funcionamiento de los órganos colegiados. De acuerdo con este principio, no puede obligarse al votante a expresar su parecer afirmativo o negativo respecto de la propuesta. Puede ocurrir que ni la afirmación ni la oposición a la misma sean suficientemente expresivas de su parecer favorable a la adopción de otro acuerdo, a seguir un procedimiento distinto para su adopción o a introducir modificaciones o variaciones en la motivación o decisión del acuerdo que no dependen de su única voluntad. Puede ocurrir, incluso, que el miembro del órgano colegiado considere la abstención como la forma más idónea de salvar su responsabilidad, si entiende que el procedimiento seguido o el contenido de la propuesta no se ha formulado con regularidad, que el órgano carece de competencia o que él mismo no dispone de la información suficiente para decidirla cuando no está en su mano obtenerla.

Especialmente relevante resulta la facultad de expresar la voluntad mediante la abstención cuando se trata de órganos formados a través de mecanismos de participación o de representación. Es cierto que existe alguna opinión doctrinal en contra, pero hay que convenir, con la mayoría de la doctrina, en que los designados mediante tales procedimientos integran un grupo cuya función es la de incorporar al órgano colegiado las sensibilidades propias del sector social u organizativo al que pertenecen. De esta manera se persigue hacer posible el mayor acierto de las decisiones de la Administración y la mejor asimilación de las mismas por los destinados a soportar sus efectos, tanto positivos como negativos. La prohibición de abstención respecto de ellos supone una forma de presión no siempre compatible con la mejor representación de tales intereses, por lo que no puede admitirse si la norma no la impone específicamente, pues no se halla comprendida en el ámbito del precepto citado como infringido.

Las situaciones de disconformidad de los miembros de los órganos colegiados pueden canalizarse en ocasiones mediante la formulación de un voto particular, que se incorpora al texto aprobado y, por lo tanto, a la motivación del acto, o mediante la expresión en el acta del sentido de su voto y de los motivos que lo justifican. Todas ellas son medidas previstas en el procedimiento administrativo común. La abstención, sin embargo, constituye uno de las decisiones personales que la Ley autoriza a los miembros de los órganos colegiados, como aparece hoy del artículo 24.1 c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

La propia Ley, sin embargo, contiene la novedad de prohibir la abstención a «quienes por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las Administraciones Públicas, tengan la condición de miembros de órganos colegiados».

Este precepto, como se deriva directamente de su texto, no afecta a todos los miembros de los órganos colegiados, sino solamente a aquellos miembros o integrantes que tengan dicha condición por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las Administraciones Públicas. Es necesario, pues, no propiamente que el nombramiento se haya adquirido en función de dicha condición, sino que se «tenga» en virtud de dicha cualidad.

La Ley se refiere, pues, a los órganos colegiados integrados por autoridades o personal al servicio de las Administraciones públicas que son llamados como tales a formar parte de ellos y que mantienen esta condición en tanto ostentan aquella cualidad, dado que la misma constituye el título legitimador de su actuación en el órgano colegiado.

Sin embargo, la prohibición de abstención establecida por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no puede extenderse con carácter general a aquellos órganos en los que los miembros, aun integrados en un órgano que ejerce, en virtud de su naturaleza administrativa subjetiva o del carácter objetivo de su actividad, funciones públicas, son designados en virtud de mecanismos de elección democrática, participativa, corporativa o de selección por sus cualidades o conocimientos técnicos.

La prohibición tampoco puede comprender a aquellos miembros del órgano colegiado cuya designación corresponde a la Administración dentro de un órgano esencialmente de naturaleza participativa, con el fin de hacer presentes los criterios de aquélla en sus decisiones y actuaciones, cuando no es menester que sean personal dependiente de la Administración y su designación les permita actuar independientemente, esto es, expresando sus propias convicciones en función de sus conocimientos técnicos o de su percepción de la realidad sin subordinación a los criterios mantenidos formalmente por la Administración que los designa.

En la exposición de motivos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se pone de manifiesto que se ha contemplado una nueva tipología de órganos colegiados cuya composición y funciones resultan afectadas por la participación de otras Administraciones o de organizaciones sociales y cuya característica fundamental es su posición extravagante en la organización jerárquica administrativa como medio de garantizar su libre actuación y, con ello, la efectividad del principio de participación.

La prohibición de abstención que formula la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común requiere, de este modo, una interpretación restrictiva. Es un precepto limitativo de la libertad de actuación y, en suma, de la independencia de los miembros de los órganos colegiados, la cual, como ha quedado expresado, se enraiza en el principio democrático. Debe entenderse ceñido su ámbito al que resulta de su fundamento, que es la obligación que tienen quienes están integrados en la organización administrativa, y por ello gozan del deber de decidir, de aportar sus propios criterios o los criterios de la Administración o del órgano de quien dependen en el órgano al que concurren para garantizar la adecuada formación de la voluntad administrativa, aun cuando no sea aquél del que son titulares y en el que se proyecta directamente el ejercicio de su cargo.

Se refiere, pues, a órganos en los que la participación de autoridades o personal de la Administración constituye una prolongación del ejercicio de sus competencias, en ocasiones por entender que debe residenciarse la decisión en un órgano colegiado con participación de varias Administraciones interesadas -incluso la prohibición de abstención en este supuesto, claramente incluido en la prohibición legal, ha sido objeto de crítica doctrinal-. No puede extenderse, en consecuencia, a los miembros de cualquier órgano colegiado designados por la Administración, si esta designación no debe recaer precisamente en autoridades o funcionarios determinados que se incorporan al órgano en función de su competencia y actúan en éste como forma de ejercicio o prolongación de la misma.

La doctrina tampoco es unánime en cuanto a la bondad de admitir la abstención activa de los miembros-expertos, pues se ha manifestado que la abstención de éstos supone una dejación de funciones que frustra las finalidades que el Ordenamiento persigue al crear el órgano. Sin embargo, esta Sala estima que esta propuesta sólo puede tener valor lege ferenda [para la ley futura]. Ante la dicción legal y el carácter del precepto, que impone su interpretación restrictiva, sólo cabe, en estos casos, la prohibición de abstención: a) establecida por un mandato específico de la norma; b) impuesta de forma indirecta al atribuir a los miembros del órgano colegiado la condición de funcionarios públicos; o c) impuesta de forma implícita al configurar el voto del miembro del órgano no como adhesión a una propuesta, sino como obligación de emitir un parecer resolutorio o de realizar una valoración.

De todo ello existen múltiples ejemplos en nuestro Ordenamiento. Así, el artículo 14.1 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, el artículo 101.5 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado y el artículo 76.4 del Real Decreto 738/1997, de 23 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Ayudas a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual prohíben expresamente la abstención. El artículo 35 del Reglamento de Expropiación Forzosa la prohíbe implícitamente al atribuir la condición de funcionarios a los miembros del Jurado de Expropiación. Finalmente, la jurisprudencia considera que en los concursos de méritos la abstención es incompatible con el deber de valoración impuesto por la norma. La sentencia de esta Sala de 20 de abril de 1998, recurso 162/1996, ha estimado que la abstención de valoración de los nombrados como representantes sindicales miembros de la Comisión de Valoración en un concurso de méritos para cubrir puesto de trabajo de un órgano sujeto al régimen administrativo no se halla cubierta por el artículo 24.1 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Dichos representantes, en efecto -además de no defender unos intereses distintos de los propios de la Administración en la Comisión de Valoración a la que son llamados como representantes sindicales en su calidad de funcionarios, como ha subrayado la doctrina- como miembros de la Comisión tienen encomendada expresamente una función de valoración cuya exclusión del cómputo sólo se prevé para las puntuaciones máxima y mínima.

La designación de los vocales de los Consejos Reguladores de las denominaciones de origen, según el ya histórico Estatuto del Vino, se realiza por la Administración entre personas «con especiales conocimientos sobre viticultura y enología» y el presidente es objeto de designación administrativa «a propuesta del Consejo Regulador, con informe favorable del Instituto de Denominaciones de Origen». La transferencia de la competencia a la Comunidad Autónoma de Galicia, como las partes reconocen, no ha alterado sustancialmente los requisitos para la designación.

En consecuencia, tanto el presidente como los vocales, aun designados por la Administración, son llamados al Consejo, al margen de toda vinculación derivada del principio de jerarquía administrativa o de su condición de funcionarios o servidores públicos, como personas idóneas por sus conocimientos técnicos o adecuadas, en el caso de los presidentes, para garantizar el funcionamiento de la institución. No es requisito necesario que ostenten el carácter de autoridades administrativas o personal dependiente de la Administración en cualquiera de sus formas y modalidades. La designación, en consecuencia, no constituye una prolongación de las competencias o deberes que corresponden como funcionario o agente público al designado, sino que constituye una forma de integrar un órgano esencialmente participativo. La Ley juzga conveniente que concurran en grado minoritario personas con conocimientos técnicos o cualidades que refuercen el acierto y la imparcialidad, cuya integración, compatible en el principio de participación, no queda sustancialmente alterada si su estatuto resulta similar al de los demás miembros.

De todo ello se desprende que el presidente y los vocales nombrados por la Administración no tienen tal condición en función de su cualidad de autoridades o personas al servicio de las Administraciones Públicas ni ésta, en el caso de tenerla, resulta relevante desde el punto de vista de la naturaleza participativa o corporativa del órgano. En consecuencia, no los alcanza la prohibición de abstención que establece el artículo 24.1 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aun cuando pudiera entenderse, como efectivamente defiende un sector de la doctrina, conveniente lege ferenda imponerles la obligación de no abstenerse cuando se deciden asuntos que pertenecen al ámbito de sus conocimientos científicos, profesionales o de experiencia.

Al no haberlo entendido así la sentencia recurrida, debe apreciarse una infracción del citado precepto determinante de la estimación del recurso de casación.

El artículo 95.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso- administrativa 29/1998, de 13 de julio, dispone que en determinados casos, entre los que se encuentra el de estimación del recurso de casación por alguno de los motivos deducidos al amparo del artículo 88.1.d) de la citada Ley, además de casar la resolución recurrida, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate.

Esta Sala comparte las consideraciones de la Sala a quo en relación con la presentación del recurso administrativo ordinario en plazo y en relación con el sistema de adopción de acuerdos en el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Ribeiro por mayoría de sus miembros. Por otra parte, dichas apreciaciones no han sido combatidas en el recurso de casación, sino que la parte recurrente ha manifestado aceptarlas.

Del examen del motivo de casación formulado se desprende que no puede considerarse irregular el acuerdo adoptado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Ribeiro por haberse producido la abstención de alguno de sus miembros.

Alega, finalmente, la parte demandante que el acuerdo de entrega de contraetiquetas impugnado resulta contrario al Reglamento del Consejo Regulador y al Estatuto del Vino, pues no constaba la certeza de que el vino fuera procedente de la Denominación, ya que el Consejo había comunicado previamente a un Juzgado de Instrucción de Ourense que «no podía decir que tal vino era Ribeiro».

No contradicho este extremo por la parte demandada, y desprendiéndose del expediente que en sesión celebrada el mes de agosto de 1995 el Consejo estimó que no disponía de datos suficientes para pronunciarse sobre si el vino era merecedor de las contraetiquetas, resulta evidente que el acuerdo de entregar las mismas se separaba del criterio mantenido con anterioridad. De conformidad con el artículo 54.1 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (al que acudimos en aplicación del principio iura novit curia [el Tribunal conoce el Derecho]), era menester que el acto fuera motivado, entre otros fines, para permitir la fiscalización por la Jurisdicción Contencioso- administrativa de la legalidad de la decisión y de la certeza de los nuevos presupuestos de hecho en que se fundaba, que es el extremo que combate la parte recurrente en la instancia.

Del acta de la reunión se desprende que no se votó una motivación común, por lo que debe extraerse la misma de los votos de los vocales que votaron afirmativamente.

Examinada esta motivación, aparece en principio como claramente insuficiente para motivar el cambio de criterio. Obtenida la mayoría por dos votos, dos de los vocales que votaron a favor dicen fundarse en un auto de la Audiencia Provincial (el cual se limitaba a reconocer la competencia del Consejo para decidir la cuestión, pero no se pronunciaba sobre si debía decidirse afirmativa o negativamente, puesto que autorizaba la entrega de las etiquetas «que legalmente le correspondan», según se expresaba en el auto que servía de antecedente, razonando que no se podía imponer la prohibición de comercialización del vino en el proceso penal con o sin la correspondiente denominación de origen y aludiendo a las consecuencias jurídicas de una posible resolución caprichosa del Consejo en este punto, dada su responsabilidad para decidir sobre la entrega de las contraetiquetas), en el informe del letrado del Consejo (el cual, según consta en la propia acta, consideraba, entre otros extremos, que los distintos traslados del vino entre bodegas inscritas y el exceso del vino producido respecto de la uva aforada podía considerarse que producían la pérdida de denominación en cuanto a la totalidad, por lo que sólo podía resolverse afirmativamente de forma legalmente válida considerando como una falta administrativa sin consecuencias el traslado no controlado y no considerando los excesos de aforo, por lo que dicho informe no puede constituir por sí mismo fundamento aceptable para un acuerdo que reconoce sin más a favor del vino discutido dicha denominación), sin más referencias, aparte de éstas, que la que se realiza al acta de 17 de enero de 1995, limitada al reconocimiento de la cosecha y anterior a aquélla en que se manifestó que se carecía de datos para calificar el vino.

Esta motivación, como puede verse con los datos de que se dispone, aparece como insuficiente para motivar el cambio de criterio, pues no explica qué nuevas circunstancias o apreciaciones pueden justificar que se considere como justificado el origen del vino y su producción amparada por la Denominación respecto de la fecha en que se consideró que se carecía de datos para apreciarlo así.

El voto afirmativo de los restantes dos vocales dice fundarse en la declaración jurada de los transportistas sobre la fecha del transporte. Sin embargo, el voto de dichos vocales es insuficiente por sí mismo para formar la mayoría, por lo que no puede considerarse como integrante de la motivación del acto al no reflejarse esta manifestación en el voto de los vocales primeramente citados. Por otra parte, la apreciación formulada -acertada o no- despeja una de las dudas existentes -si el traslado del vino se efectuó antes o después de que la bodega de procedencia perdiera la Denominación de Origen-, pero no justifica las razones en virtud de las cuales las demás causas obstativas aparentemente existentes -exceso de aforo y traslados irregulares entre bodegas inscritas- que se reflejan en el informe del letrado y que hay que suponer que se tuvieron en cuenta en la anterior sesión -cuyo texto no consta en el expediente- no deben ser tenidas en cuenta.

En consecuencia, el acto no puede en principio considerarse como suficientemente motivado. Ello determina la necesidad de anular el acuerdo adoptado. La razón de ser de esta anulación, así como el hecho de que la sentencia dictada en casación no puede contener un pronunciamiento que resulte más perjudicial para la parte recurrente en casación que el contenido en la sentencia de instancia -así lo impone, en aras del respeto a las garantías procesales inherentes al ejercicio de los recursos, el principio de prohibición de la reformatio in pejus [revisión a peor]- aconseja ordenar la retroacción del procedimiento administrativo para que se dicte nuevo acuerdo con arreglo a la ley, de conformidad con la interpretación establecida en este sentencia, lo que comporta que no están sujetos a la prohibición de abstención los miembros designados por la Administración.

Procede, en suma, estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo deducido por Unions Agrarias contra resolución de 3 de noviembre de 1995 desestimatoria de recurso ordinario contra acuerdo de 23 de julio de 1995 del Consello Regulador da Denominación de Orixe Ribeiro sobre entrega de contra etiquetas a la entidad Cosecheros de Vino del Ribeiro, dictado por la Consellería de Agricultura, Gandería e Montes; anular la resolución recurrida relativa a la entrega de contraetiquetas para ser comercializado como vino de dicha Denominación el vino intervenido en su día en la bodega «Cosecheros del Ribeiro» y «Caves Fin de Siglo» por falta de suficiente motivación; ordenar la retroacción del procedimiento al momento anterior al de la votación a fin de que se adopte nueva resolución con arreglo a la ley, de conformidad con la interpretación establecida en este sentencia, lo que comporta que no están sujetos a la prohibición de abstención los miembros designados por la Administración; y desestimar el recurso en todo lo demás.

No ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia ni en el presente recurso de casación, pues, con arreglo al artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, no se aprecia que la parte recurrente haya sostenido su acción en la instancia con mala fe o temeridad y, con arreglo al artículo 139.2 de la misma Ley, en las instancias o grados sucesivos a la primera sólo procede la imposición de costas si se desestima totalmente el recurso.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,