STS, 30 de Noviembre de 2005

Ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 343/2001, promovido por DON Jaime, y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre desestimación de la solicitud de indemnización por terrorismo.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 27 de marzo de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- En nombre de S.M. EL REY, y en atención a lo expuesto, la Sala ha decidido, PRIMERO.- ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo formulado por D. Jaime, contra la resolución del Ministerio del Interior de 12 de diciembre de 2000, que anulamos en el sentido de que procede reconocer que Dª Lina, falleció como resultado de una acción de las incluidas en el ámbito protector de la Ley de Solidaridad de Víctimas del Terrorismo, con los efectos que a tal pronunciamiento son inherentes y exclusivamente derivados de dicha norma.- SEGUNDO.- No formular expreso pronunciamiento sobre las costas procesales producidas.".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 13 de mayo de 2002 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 23 de septiembre de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara sentencia en la que "estimándolo en todas sus partes, se case y anule la sentencia recurrida y se resuelva conforme a Derecho, confirmando íntegramente los actos administrativos originariamente impugnados".

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 25 de noviembre de 2004 , ordenándose también, por providencia de 9 de febrero de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Don Jaime) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 5 de abril de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia "confirmando en todos sus extremos la recurrida por ser plenamente ajustada a derecho por las razones expuestas en el presente escrito de impugnación".

Por providencia de 10 de octubre de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de noviembre de 2005, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 27 de marzo de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 343/2001 , por medio de la cual se estimó el formulado por D. Jaime, contra la Resolución ---por delegación--- del Ministro del Interior, de fecha 12 de diciembre de 2000, por la que se desestimó la solicitud de indemnización por acto terrorista formulada por D. Alvaro, y sus hijos, D. Tomás, D. Jaime Y Dª. Sara , como consecuencia del la muerte de su esposa y madre Dª. Lina, en fecha de 9 de julio de 1976.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo anulando la Resolución impugnada y reconociendo que "Dª. Lina, falleció como resultado de una acción de las incluidas en el ámbito protector de la Ley de Solidaridad de Víctimas del Terrorismo, con los efectos que a tal pronunciamiento son inherentes y exclusivamente derivados de dicha norma".

La sentencia de instancia se basó para ello en la siguiente y doble argumentación:

1. En relación con los hechos de los que deriva el reconocimiento efectuado, la sentencia de instancia expresa que "los hechos de los que deriva la solicitud ocurrieron el día 9 de julio de 1.976, durante la celebración de una fiesta popular en Santurce (Vizcaya), cuando una manifestación no autorizada recorrió diversas calles de la localidad, produciéndose choques con las fuerzas de seguridad así como interviniendo en los incidentes individuos no identificados, al parecer de ideología opuesta a la de los concentrados, efectuándose incluso disparos, uno de los cuales alcanzó a Dª Lina, ocasionándole la muerte.

   Por los hechos se incoaron Diligencias Previas 999/76 por el Juzgado de Instrucción nº 5 de los de Bilbao , acordándose el sobreseimiento provisional el día 7 de diciembre de 1.976, por no aparecer "elementos suficientes para acusar a determinada persona como auto, cómplice o encubridor del delito perseguido", al amparo de los artículos 622, 641-2º y 789, párrafo 2º de su regla 1ª, de la Ley de Enjuiciamiento Criminal , en su redacción entonces vigente".

2. En segundo término la sentencia explica la evolución que el concepto de terrorismo ha tenido en nuestro Ordenamiento jurídico, señalando al respecto que "el terrorismo requiere dos elementos, de una parte el estructural o de organización (conductas realizadas por personas que pertenezcan, actúen al servicio o colaboren con bandas armadas, organizaciones o grupos terroristas) y, de otra, el teleológico (finalidad específica de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública), lo cierto y verdad es que el Código Penal de 1.995 introdujo una importante novedad en su artículo 577 , que permite sancionar los casos de ejercicio de violencia política no organizada, también denominados en la doctrina "terrorismo individual", es decir, aquellos supuestos donde para ser calificado como terrorista no es preciso, como en el resto de previsiones típicas, pertenecer o estar integrado en una banda armada, organización o grupo terrorista, sino que es suficiente con cometer determinadas acciones delictivas (homicidio, lesiones, incendios, etc.) con miras no sólo a subvertir el orden constitucional sino también, y esto es decisivo a los efectos debatidos, a alterar gravemente la paz pública (concepto jurídico indeterminado que la dogmática y la propia legislación aproximan al de seguridad ciudadana, vinculado a la protección de personas y bienes frente a acciones violentas o agresiones, situaciones de peligro o calamidad)", dejando constancia de cómo el artículo 577 del Código Penal ---con mayor claridad desde la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2000, de 22 de diciembre --- ha prescindido del elemento estructural o de pertenencia a una organización terrorista.

3. La sentencia, a continuación, reproduce el artículo 2.1 de la Ley 32/1999, de 8 de octubre , de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, tal como hacemos nosotros: "Las víctimas de actos de terrorismo o de hechos perpetrados por persona o personas integradas en bandas o grupos armados o que actuaran con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana tendrán derecho a ser resarcidas por el Estado, que asumirá con carácter extraordinario el abono de las correspondientes indemnizaciones, en concepto de responsabilidad civil y de acuerdo con las previsiones de la presente Ley". Y, llega a la conclusión de que nos encontramos ante un supuesto de "personas ... que actuaran con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana", pues, según expone "toda vez que el legislador la ha separado con una conjunción disyuntiva y no copulativa de la frase anterior, por lo que ha de inferirse que un acto individual, o incluso grupal pero ajeno a una organización estable, que altere gravemente "la paz y seguridad ciudadana" puede dar lugar a la aplicación de las normas relativas a la solidaridad con las víctimas del terrorismo, como sería el caso, en el que fallece una persona por herida de bala en el curso de graves incidentes de cariz político, en los que se producen disparos procedentes de individuos cuyo sesgo ideológico se desconoce en circunstancias de grave alteración de la paz pública".

4. Y, para concluir, a mayor abundamiento, la Sala reproduce el Dictamen del Consejo de Estado de 30 de marzo de 2000, unido a las actuaciones, en relación con el incendio producido en el Hotel Corona de Aragón el día 12 de julio de 1979, cuyas consideraciones "se cohonestan con el criterio que esta Sala ha sostenido en otras ocasiones, en cuanto los preceptos de la Ley 32/1999 han de ser interpretados en relación con la Exposición de Motivos en la que alienta un espíritu claramente favorecedor de las víctimas del terrorismo ...".

Contra esa sentencia ha interpuesto el ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que ostenta, recurso de casación, en el que se esgrime un único motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 88.1, apartado d), de la Ley 29/1998, de 13 de julio , Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, considerándose, en concreto, infringidos, por su indebida aplicación los artículo 2 y 3.1 de la Ley 32/1999, de 8 de octubre , de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo.

En síntesis, se expresa por la representación estatal que los delitos de terrorismo son aquellos cuya finalidad es la de subvertir el orden constitucional y alterar gravemente la paz pública, al servicio de determinados objetivos políticos e ideológicos; deduciendo, de la lectura de los artículos invocados como infringidos ---y de la Exposición de Motivos--- que el régimen especial y excepcional que tales normas regulan imponen una interpretación restrictiva, no susceptible de extenderse por analogía a otros supuestos diferentes: Por ello "solo rige respecto de las víctimas de la violencia terrorista con un claro componente político e ideológico". En consecuencia considera que, desde la perspectiva de la interpretación restrictiva "no concurren en el caso de autos los requisitos determinantes que permitan la aplicación al caso (de) la nueva legislación de solidaridad con las víctimas del terrorismo, ya que no puede establecerse que exista una relación causal eficiente entre el daño sufrido y un delito de terrorismo, o al menos esto no ha quedado acreditado de forma suficiente".

El único motivo formulado por el Abogado del Estado ha de ser desestimado, y, en consecuencia, la sentencia de instancia confirmada.

Una interpretación sistemática del precepto que nos ocupa ( artículo 2.1 de la Ley 32/1999, de 8 de octubre , de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo) nos llevaría a distinguir, dentro del ámbito de precepto, tres tipos de actuaciones, cuyos afectados por las mismas, tendrían, con carácter extraordinario, el derecho a ser indemnizados por el Estado en concepto de responsabilidad civil. Tomando en consideración el carácter disyuntivo utilizado por el legislador de 1999, pudiéramos distinguir dentro del precepto tres situaciones diferentes:

1. En primer lugar se encontrarían "las víctimas de actos de terrorismo", concepto, este, de "actos de terrorismo", para el que el legislador no toma, a priori, en consideración al autor de los citados actos con característica subjetiva alguna, dado el carácter objetivo de la expresión (a diferencia de los otros dos supuestos del precepto), pudiendo, por ello, ser equiparado tal concepto de "actos de terrorismo" con el de "delitos de terrorismo"; esto es, las "víctimas de los delitos de terrorismo", en la configuración que los mismos tienen en el vigente Código Penal, una vez producida la correspondiente condena en la jurisdicción penal, serían acreedores del sistema de responsabilidad establecido en la nueva Ley de 1999 .

2. En segundo lugar se, encontrarían las víctimas de "hechos perpetrados por persona o personas integradas en bandas o grupos armados"; en este segundo grupo lo determinante es que la víctima lo sea como consecuencia del resultado fáctico ("hechos") de la actuación ---no necesariamente delictiva--- llevada a cabo por una o varias personas integrantes de una banda o grupo armado; esto es, a diferencia del supuesto anterior, no se precisa una condena penal (un delito de terrorismo) siendo lo determinante del derecho a la indemnización que el resultado fáctico determinante de la misma provenga de la actividad llevada a cabo por una o varias personas integradas en bandas o grupos armados. El nivel de organización exigido a la banda o grupo armado es mínimo, por cuanto la expresión "organizados" ---a diferencia de lo que se establecía en anterior normativa--- ya no es exigida en la actual Ley 32/1999, de 8 de octubre . Si bien se observa, en este segundo apartado, las actuaciones no requieren su tipificación como delitos, y la finalidad perseguida por los mismos puede ser muy diferente, no necesariamente terrorista.

3. Por último, en tercer lugar se encontraría las víctimas de los "hechos perpetrados por persona o personas ... que actuaran con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana". El elemento subjetivo coincide con el anterior supuesto, no exigiéndose la tipificación de las actuaciones como delictivas, pero, a diferencia del supuesto anterior, no se requiere que la persona o personas autoras de la actuación estén integradas en una banda o grupo armado, sino que ---sin necesidad de tal integración--- pretendan con su actuación una finalidad concreta: alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana.

De la lectura de la Exposición de Motivos de la Ley 2/2003, de 12 de marzo, de Modificación de la Ley 32/1999, de 8 de octubre , podemos ratificar los tres supuestos ---diferenciados--- que pueden deducirse del artículo 2.1 de la ley citada . Se dice, en concreto, que "en aras de la solidaridad, se establece el derecho de los damnificados a ser resarcidos o indemnizados por el Estado. A esta indemnización tendrán derecho las víctimas de (1) actos de terrorismo o de (2) hechos perpetrados por persona o personas integradas en bandas o grupos armados o (3) que actuaran con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana.

La evolución de los términos de la normativa, en esta materia de exigencia de responsabilidad, en el ámbito de las víctimas del terrorismo, igualmente acredita como el ámbito subjetivo de protección se ha ido ampliando considerablemente con la evolución de la misma.

En un primer momento la obligación de indemnizar fue asumida por el Estado, en el artículo 7.º del Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de Enero , contemplando especialmente los daños y perjuicios que se causen a las personas con ocasión de las actividades delictivas a que se refiere el número 1 del artículo 3.º de este Real Decreto-Ley , esto es, "los delitos cometidos por persona o personas integradas en grupos o bandas armados y organizados y sus conexos". Solo, pues, como consecuencia de delitos.

Por su parte la Ley Orgánica 9/1984, de 26 de diciembre , contra las actuaciones de bandas armadas y elementos terroristas y de desarrollo del artículo 55.2 de la Constitución, dispuso en su artículo 24 que sería "resarcibles por el Estado los daños corporales causados como consecuencia o con ocasión de la comisión de actividades delictivas comprendidas en esta Ley, con el alcance y condiciones que establezcan las normas que la desarrollen"; Ley, que exigía además que tales actividades delictiva fueran llevadas a cabo por "las personas integradas en bandas armadas o relacionadas con actividades terroristas o rebeldes que proyecten, organicen o ejecuten los delitos que se especifican en el siguiente apartado, y las que cooperen en ellos o provoquen a la participación en los mismos, o encubran a los implicados. También es de aplicación a las que hicieran apología de tales delitos". Se sigue exigiendo el delito de terrorismo, cometido, además, por personas integradas en bandas armadas o relacionadas con actividades terroristas.

El Real Decreto 1311/1988, de 28 de octubre , que regula los resarcimientos por daños corporales a las víctimas de bandas armadas y elementos terroristas reiteró que "serán resarcibles por el Estado los daños corporales causados a personas ajenas al delito como consecuencia o con ocasión de las actividades delictivas cometidas por bandas armadas o elementos terroristas, con el alcance y condiciones que establece el presente Real Decreto", insistiendo en tal ámbito de protección el Real Decreto 673/1992, de 19 de junio , que regulaba los resarcimientos por daños a víctimas de bandas armadas y elementos terroristas, y que se refería a los daños "como consecuencia o con ocasión de las actividades delictivas cometidas por bandas armadas o elementos terroristas, se causen a personas no responsables de dichas actividades".

El Real Decreto 1879/1994, de 16 de septiembre , por el que se aprueban determinadas normas procedimentales en materia de Justicia e Interior, se refiere ---quizá ya con alguna distinción--- al "Procedimiento para el reconocimiento del derecho al resarcimiento por daños a víctimas de bandas armadas y elementos terroristas".

En el Real Decreto 1211/1997, de 18 de julio , por el que se aprueba el nuevo Reglamento de ayudas y resarcimientos a las victimas de delitos de terrorismo, se produce la ampliación subjetiva. Efectivamente, en el artículo 1º se señala que "serán resarcibles por el Estado, con el alcance y condiciones previstas en este Reglamento, los daños corporales (físicos y psíquicos), los gastos en razón de tratamiento médico, y los daños materiales causados como consecuencia o con ocasión de delitos de terrorismo cometidos por bandas armadas, elementos terroristas, o por persona o personas que alteren gravemente la paz y seguridad ciudadana, a quienes no fueran responsables de dichas actividades delictivas". La concurrencia del delito se sigue imponiendo, aunque se amplía el ámbito de sus autores.

Tras la Ley 32/1999, de 8 de octubre , que examinamos, su Reglamento de ejecución (aprobado por Real Decreto 1919/1999, 17 de diciembre ) es igualmente explícito, indicándose en su Exposición de Motivos, que con la nueva normativa se pretende "ampliar la acción tuitiva asistencial e indemnizatoria a las víctimas del terrorismo y sus familiares, desde 1968, hasta nuestros días, junto con dicho reconocimiento moral, y, extender su aplicación a los hechos terroristas cometidos por bandas o grupos armados con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana". En concreto, el artículo 1º del mencionado Reglamento se refiere a "Las víctimas de actos de terrorismo o de hechos perpetrados por persona o personas integradas en bandas o grupos armados o que actuaran con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana", insistiendo, pues, en los tres supuestos que antes hemos detallado.

Por último, el Real Decreto 288/2003, de 7 de marzo , aprueba el vigente Reglamento de ayudas y resarcimientos a las víctimas de delitos de terrorismo (por el mismo quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido al citado Real Decreto y, en especial, el Real Decreto 1211/1997, de 18 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de ayudas y resarcimientos a las víctimas de delitos de terrorismo, modificado por Real Decreto 1734/1998, de 31 de julio , y por el Real Decreto 59/2001, de 26 de enero ). En el mismo se establece que "serán resarcibles por el Estado, con el alcance y condiciones previstas en este reglamento, los daños corporales, los gastos en razón de tratamiento médico y los daños materiales causados como consecuencia o con ocasión de delitos de terrorismo cometidos tanto por bandas armadas y elementos terroristas como por persona o personas que alteren gravemente la paz y seguridad ciudadana, a quienes no fueran responsables de dichas actividades delictivas".

Todo esto nos conduce a una conclusión: Mientras que de una forma reiterada, la legislación antiterrorista ha venido exigiendo la comisión de un delito de terrorismo (con mayor o menor extensión subjetiva) para la procedencia de la responsabilidad estatal, la nueva configuración de la responsabilidad derivada de tal actividad, introducida por la Ley 32/1999, de 8 de octubre ---como explica la Exposición de Motivos y se plasma en la sentencia de instancia---, ha roto con tal concepción, resultando posible, como ya hemos expresado, la responsabilidad estatal no por delitos, sino por hechos cometidos (1) bien por personas integradas en bandas o grupos armados, (2) bien por personas con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana.

El Real Decreto Ley 4/2005, de 11 de marzo , ante la existencia de personas con la consideración de víctimas del terrorismo ---con arreglo a esta nueva configuración--- que no habían podido verse protegidas mediante la regulación normativa anteriormente indicada (Ley 32/1999 ) debido, básicamente, al mero transcurso del plazo fijado para solicitar las correspondientes indemnizaciones, procedió a conceder un plazo extraordinario de seis meses contados a partir de la entrada en vigor del mencionado Real Decreto-ley para solicitar las indemnizaciones reguladas en la Ley 32/1999, de 8 de octubre , de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, por los actos y hechos a que se refiere la indicada Ley acaecidos desde el 1 de enero de 1968 y que no hayan sido indemnizados al amparo de ella.

Desde tal perspectiva, resulta evidente, partiendo de la narración de hechos que la sentencia de instancia considera probados, que "los individuos no identificados, al parecer de ideología opuesta a la de los concentrados", y a quienes se considera autores de los disparos que causaron la muerte a la madre del recurrente, pueden, perfectamente ser considerados como incluidos en el tercer supuesto del artículo 2.1 de la Ley 32/1999, de 8 de octubre ; esto es, que la madre de recurrente fue víctima de los "hechos perpetrados por persona o personas ... que actuaran con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana", sin resultar preciso, como hemos reiterado, ni la concurrencia técnica de un delito de terrorismo según el Código Penal, ni la acreditación de la pertenencia de los mismos a grupos o bandas armadas.

Como ya hemos señalado, "las ayudas estatales a las víctimas del terrorismo, como a las de cualquier otro delito, aunque la Ley las denomine indemnizaciones, no pierden por ello su genuino significado de prestaciones basadas en el principio de solidaridad y no en el de responsabilidad, salvo que se desnaturalice el actual sistema jurídico de reparación, arraigado en los principios de responsabilidad personal y de autonomía de la voluntad, para sustituirlo por otro determinista y de responsabilidad social universal, en el que la sociedad asumiría todos los riesgos generados en su seno y el Estado se constituiría en su asegurador" ( STS 1 de febrero de 2003 ).

El único motivo, pues, ha de ser desestimado.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 1.000'00 euros, (artículo 139.3 ), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.