STS 842/2022, 27 de Junio de 2022

La representación de la mercantil Construcciones Ricardo Sánchez, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial en relación al abono de las autoliquidaciones del Impuesto de Incremento de Valor sobre los terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) satisfechas durante los años 2006 a 2010, el cual fue estimado por sentencia de fecha 18 de septiembre de 2018 por el Juzgado Contencioso-Administrativo nº 2 de Alicante.

Impugnada en apelación la mencionada sentencia por el Ayuntamiento de Alicante, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Valencia dictó sentencia con fecha 1 de junio de 2021, cuyo fallo literalmente establecía:

"[...] ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALICANTE representado por la Procuradora Dª PURIFICACIÓN HIGUERA LUJÁN contra la Sentencia nº 372/2019 de 18 de septiembre dictada por el Juzgado de lo contencioso administrativo nº 2 de ALICANTE en el procedimiento ordinario 728/2018 y siendo parte apelada la mercantil CONSTRUCCIONES RICARDO SÁNCHEZ SA representada por el Procurador D. JOSÉ RAMÓN CASTELLÓ NAVARRO y asistida por el letrado D. JOSÉ JUAN SERVER GALLEGO.

Revocamos la sentencia de la instancia y en su lugar procede desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto confirmando la resolución administrativa impugnada.

Sin costas."

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de Construcciones Ricardo Sánchez, S.A., el cual se tuvo por preparado en auto de 8 de septiembre de 2021 dictado por el Tribunal de instancia, con emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo y remisión de las actuaciones.

La Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en auto de fecha 25 de noviembre de 2021 declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en precisar y complementar nuestra jurisprudencia a fin de determinar:

"[...] sí la solicitud de abono del importe satisfecho por autoliquidaciones del Impuesto de Incremento de Valor sobre los terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) al amparo de una ordenanza fiscal que ha sido declarada nula, puede instarse a la Administración correspondiente con fundamento en su responsabilidad patrimonial, sin haber impugnado directa o indirectamente la disposición de carácter general y/o los actos aplicativos de la misma."

Y, a tal efecto, dicho auto, identifica como normas jurídicas que será objeto de interpretación:

"[...] los artículos 139.1 y 142.4 Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actual art. 32 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado ( art. 90.4 LJCA)."

La parte recurrente formalizó la interposición del recurso de casación en escrito presentado el 20 de enero de 2022, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó:

"[...] que, teniendo por interpuesto en tiempo y forma el recurso de casación, dicte Sentencia por la que, estimando el recurso, case y anule la Sentencia impugnada y, en su lugar, confirme la dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo de Alicante, estimando así la totalidad de las pretensiones deducidas en nuestro escrito de demanda."

Por providencia de 24 de enero de 2022 se dio traslado a la parte recurrida para que pudiera oponerse, lo que así hizo en escrito presentado el 10 de marzo siguiente en el que, tras las alegaciones que estimó convenientes a su derecho, terminó suplicando:

"[...] Que tenga por presentado este escrito y por presentado ESCRITO DE OPOSICIÓN al Recurso de Casación presentado de contrario, y previos los trámites procesales procedentes, en su día declare no haber lugar a casar la sentencia de apelación."

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción y, considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de fecha 22 de abril de 2022 se designó nuevo Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Román García y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 21 de junio de 2022, en que tuvo lugar.

Objeto del presente recurso.

Se impugna en este recurso la sentencia nº 470/21, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia en fecha 1 de junio de 2021, estimatoria del recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Alicante contra la sentencia nº 372/2019, de 18 de septiembre, dictada por el Juzgado de lo contencioso administrativo nº 2 de Alicante.

Esta sentencia del Juzgado, a su vez, había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por CONSTRUCCIONES RICARDO SÁNCHEZ S.A. frente a la desestimación presunta por la citada Administración municipal de su reclamación de responsabilidad patrimonial, relacionada con el abono de cantidades en concepto de Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), al haberse anulado con posterioridad la Ordenanza fiscal de plusvalía municipal del Ayuntamiento de Alicante reguladora del citado impuesto.

La cuestión de interés casacional suscitada en este recurso de casación y los hechos que deben ser tomados en consideración para resolver el presente recurso.

Conforme a lo dispuesto en el auto de admisión dictado por la Sección Primera de esta Sala en fecha 25 de noviembre de 2021, la cuestión de interés casacional suscitada en este recurso consiste en determinar si la solicitud de abono del importe satisfecho por autoliquidaciones del Impuesto de Incremento de Valor sobre los terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) al amparo de una ordenanza fiscal que ha sido declarada nula, puede instarse a la Administración correspondiente con fundamento en su responsabilidad patrimonial, sin haber impugnado directa o indirectamente la disposición de carácter general y/o los actos aplicativos de la misma.

Como hemos dicho en otras sentencias -por todas, baste citar la STS nº 446/2022, de 8 de abril (RC 1033/2020)- la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del concreto objeto del litigio que estamos examinando.

Por ello, debemos tomar en consideración las circunstancias concurrentes en el caso ahora enjuiciado y que, según se infiere de lo actuado, son las siguientes:

(i) Entre los años 2006 y 2010, la citada entidad mercantil abonó al Ayuntamiento de Alicante un total de 41.141,94 €, correspondientes a 328 liquidaciones-declaraciones en concepto de IIVTNU.

(ii) Mediante sentencia de la Sala del TSJ de Valencia de 4 de abril de 2014 se declaró la nulidad de dicha Ordenanza, publicándose dicha anulación el 18 de octubre de 2018.

(iii) En fecha 24 de agosto de 2015, la citada entidad presentó escrito de reclamación por responsabilidad patrimonial, solicitando al Ayuntamiento de Alicante el abono de la cantidad indicada, con sus actualizaciones e intereses, al haberse anulado la mencionada Ordenanza.

(iv) Contra la desestimación presunta de dicha reclamación, la entidad interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue estimado por el juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Alicante.

(v) Contra la sentencia del Juzgado, el Ayuntamiento de Alicante interpuso recurso de apelación, que fue estimado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, revocando la sentencia apelada y confirmando la resolución administrativa impugnada.

(v) Frente a esta sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Valencia, la entidad mercantil mencionada ha formalizado el presente recurso de casación.

La sentencia impugnada.

En la sentencia que ahora es objeto de impugnación, la Sala de instancia argumenta -en esencia y por lo que ahora interesa- que la pretensión de la recurrente no es la anulación de los actos aplicativos de la disposición de carácter general anulada, pues en ese caso sería evidente que al amparo del artículo 73 LJCA no cabría combatir su validez.

Por el contrario, señala, la mercantil pretende una compensación económica derivada de un hecho imputable a la Administración y, de la misma manera que no toda actuación ilegal implica el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, tampoco toda actuación legal la excluye.

Por ello, sostiene, lo esencial es determinar en cada caso si se ha producido un daño antijurídico, en el sentido de que el perjudicado no tiene el deber legal de soportarlo. Y recuerda que el Tribunal Supremo ha indicado que no cabe extrapolar la doctrina jurisprudencial sobre la "responsabilidad del Estado legislador" derivada de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley formal, a la impugnación de una disposición administrativa general, supuestos claramente diferenciados en la propia legislación, como pone de manifiesto la Ley 30/92.

En referencia a los casos en que se ha excluido la responsabilidad patrimonial de la Administración, pese a haber sido decretada la nulidad de la disposición general que daba amparo al acto administrativo determinante del daño antijurídico reclamado por el actor, invoca la entidad la STS de 27 de septiembre de 2017, alusiva a la teoría del "margen de tolerancia", esto es, a la necesidad de ponderar las circunstancias concurrentes para poder calificar el daño como antijurídico (que el administrado no tiene obligación legal de soportar) y, por ende, delimitar aquellos supuestos en que nace el derecho a ser indemnizado por la actuación administrativa.

Y señala que de esa sentencia cabe deducir que la anulación de una disposición general no determina per sé un daño antijurídico susceptible de indemnización, citando en el mismo sentido las SSTS de 17 de junio de 2009 y de 7 de marzo de 2012, así como la STSJ de Madrid de 18 de febrero de 2019.

En consecuencia, concluye del siguiente modo: "Atendiendo a todo lo dicho, toda vez que la sentencia del TSJ anulatoria de la ordenanza es de fecha 4-4-14, y las autoliquidaciones presentadas y pagadas por la recurrente son de ejercicios 2006 a 2010, y habiéndose solicitado la responsabilidad patrimonial de la administración en fecha 24-8-2015, no podemos sino concluir que no concurre el elemento esencial para decretar tal responsabilidad del daño antijurídico, es decir que el actor no tuviera la obligación legal de soportarlo, debiendo por tanto estimarse el recurso de apelación, revocando la sentencia y por ende desestimando el recurso contencioso administrativo-interpuesto".

El escrito de interposición del recurso de casación.

En su escrito de interposición, la entidad recurrente alega -en esencia- que, en contra de lo declarado por la sentencia aquí impugnada, no puede considerarse una carga exigible al particular la de recurrir un acto adecuado a la ordenanza fiscal, ya que ésta goza de una presunción de legalidad y, por consiguiente, dota de presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su amparo.

Por otro lado, tratándose de autoliquidaciones o de declaraciones-liquidaciones, como acontece en el presente caso, ni siquiera existe un acto administrativo contra el cual reaccionar, sino una actuación del propio sujeto pasivo, realizada en cumplimiento de una obligación tributaria aparentemente impuesta por una disposición reglamentaria, que a la postre es declarada nula, con los efectos ex tunc que conlleva la declaración de nulidad de una disposición general. Por tanto, en el caso de autoliquidaciones o de declaraciones-liquidaciones, no existen actos aplicativos firmes. Cita la recurrente a este respecto en apoyo de su tesis la STS (Sección Segunda) nº 1016/2020, de 16 de julio (RC nº 810/2019).

Asimismo, invoca la STS (Sección Quinta) nº 242/2018, de 19 de febrero (RC nº 62/2017), que confirma que no es exigible impugnar la autoliquidación con fundamento en la nulidad de la norma de cobertura, sino que el particular reacciona cuando tiene conocimiento de que se ha producido la declaración formal de dicha nulidad. Reconoce ser consciente de que, en el presente caso, no estamos en el supuesto de una ley declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión Europea, pero no comparte la tesis de la Sala de Valencia, según la cual, tratándose de una disposición reglamentaria, el sujeto pasivo es de peor condición, hasta el punto de tener el deber jurídico de soportar el daño, por no haber presentado en su momento su propio recurso y, en este punto, trae a colación la STS (Sección Sexta) dictada el 21 de septiembre de 2010 (RC 533/2006).

Finalmente, señala que no procede entrar aquí a analizar la repercusión que pueda tener la vigente redacción del artículo 32.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, porque la reclamación por responsabilidad patrimonial que es objeto del presente procedimiento fue presentada mucho antes de la entrada en vigor de dicha Ley.

Y concluye solicitando se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se case y anule la sentencia impugnada y, en su lugar, se confirme la dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Alicante, estimando así la totalidad de las pretensiones deducidas en su escrito de demanda.

El escrito de oposición.

El Ayuntamiento de Alicante se opone al recurso alegando, en síntesis, que uno de los requisitos para la prosperabilidad de la acción es la antijuridicidad de la lesión producida por no concurrir en la persona afectada el deber jurídico de soportar el perjuicio patrimonial producido, motivo invocado por la recurrente.

Pero, señala, la normativa establece mecanismos de impugnación de actos tributarios y asimismo de rectificación de autoliquidaciones, que no tienen la naturaleza de actos administrativos, durante un plazo de cuatro años, plazo del que, además, dispone la Administración para ejercer sus potestades inspectoras, y transcurrido el cual, se convierten en inatacables e irreclamables por el contribuyente. Y esto es lo acontecido en el presente caso respecto de las autoliquidaciones pagadas por la recurrente, cuyo plazo para pedir la rectificación, y por ende la impugnación indirecta de la ordenanza fiscal, había vencido al momento de ejercitar la reclamación por responsabilidad patrimonial.

En consecuencia, al haber decaído el derecho a la rectificación de las autoliquidaciones (por analogía con la firmeza de los actos) la nulidad de la ordenanza no afectaba a la situación administrativa consolidada y, en consecuencia, no existe antijuridicidad del daño, requisito ineludible para que prospere la acción de responsabilidad patrimonial, siendo significativa a estos efectos la sentencia de 13 de junio de 2000 (RC 567/1998).

Añade que, no obstante lo anterior, incluso partiendo de la base de la procedencia de la acción de responsabilidad patrimonial aun habiéndose aquietado el contribuyente ante las autoliquidaciones sin haber instado su rectificación, la anulación de disposiciones generales no presupone el derecho a la indemnización, existiendo una prolija doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo al respecto, citando expresamente las SSTS de 27 de septiembre de 2017 y de 7 de marzo de 2012.

Finaliza su argumentación señalando que el recurrente, en definitiva, pretende una extensión de efectos de una sentencia a otro supuesto de pretendida identidad de objeto y fundamento. Y el artículo 110 de la Ley Jurisdiccional prevé la desestimación del incidente de extensión de efectos si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo, que es lo que sucede en el presente caso. Por otra parte, añade, tampoco aparece acreditado el daño alegado, porque el mero hecho de haber pagado el gravamen no implica por sí solo un perjuicio económico indemnizable.

Con base en lo expuesto, solicita la desestimación del recurso y que se declare no haber lugar a casar la sentencia recurrida.

Reiteración de la doctrina jurisprudencial establecida sobre la cuestión suscitada.

Cuestión idéntica a la ahora analizada ha sido tratada por esta Sala en nuestra reciente STS nº 836/2022, de 23 de junio (RC 2871/2021) que, en lo que ahora interesa, estableció:

" SEGUNDO. Examen de la cuestión casacional.

El examen de la cuestión que se suscita en el presente recurso obliga partir de los presupuestos fácticos que sirven de fundamento a la actividad administrativa que se impugna, conforme resulta de las sentencias dictadas en la instancia.

Las actuaciones traen causa de que la mercantil recurrente había pagado las cuotas correspondientes del IIVTNA en las respectivas autodeclaraciones durante los años 2009 a 2011 al Ayuntamiento de Alicante. El referido municipio tenía regulado dicho Impuesto en Ordenanza Fiscal, conforme a la cual se devengó el impuesto. La Ordenanza fue declarada nula por la sentencia 1152/2014, de 4 de abril, dictada por la Sección Tercera de la Sala territorial de Valencia de este Orden Jurisdiccional, en el recurso de apelación 144/2012.

A la vista de dicha declaración de nulidad, la mercantil recurrente solicita que se le indemnice en la cuantía de las cantidades abonadas por el Impuesto, al considerar que esa declaración de nulidad de la Ordenanza en que se fundaban dichas liquidaciones comportaba un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración municipal.

Es importante destacar que, en efecto, la pretensión de la recurrente se hace al margen y con exclusión de los procedimientos que la legislación tributaria arbitra para el reintegro de los tributos que, pagados voluntariamente, se considera posteriormente improcedente dicho pago por quien se considera sujeto pasivo de los mismos. La pretensión se ampara, como resulta de lo ya expuesto, en la institución de la responsabilidad patrimonial y, de entre las distintas modalidades que se regulan en nuestro Derecho púbico, en la responsabilidad de las Administraciones públicas.

Sentado lo anterior, ya se dejó constancia de lo declarado y razonado tanto en la sentencia de primera instancia como en la que resolvió el recurso de apelación, sobre esa naturaleza de la pretensión, sin que se haga cuestión alguna ni sobre los preceptos que regulan dicha institución indemnizatoria ni de sus presupuestos para que concurra conforme a la reiterada jurisprudencia, suficientemente expuestas en las sentencias de instancia y que no parece necesario reiterar.

A la vista de ese planteamiento de las pretensiones de la recurrente, ya hemos visto cual ha sido las respuestas de las sentencias de instancia, en especial de la apelación, que es la aquí impugnada.

Es necesario tomar como punto de partida que la argumentación de la sociedad recurrente en casación es que el haber pagado el Impuesto, la posterior declaración de nulidad de las correspondientes liquidaciones por la declaración de nulidad de la Ordenanza municipal reguladora, constituye un supuesto de funcionamiento, y además anormal, de la Administración tributaria, que genera el derecho a la indemnización de los daños y perjuicios

ocasionados que, en el caso de autos, se considera debe ascender a las cantidades pagadas por el impuesto.

Sobre esa premisa se suscita ya desde el escrito de preparación de este recurso de casación una cuestión tangencial sobre la base de un argumento que, como mero óbiter dicta, se declara la sentencia recurrida, cuando por la Sala de Valencia, después de exponer suficientemente las razones por las que en el presente caso no concurrían los supuestos de responsabilidad patrimonial de la Administración, con base a la doctrina sobre la razonabilidad de la actividad administrativa a que se imputa el daño, --argumento que no se rechaza por la recurrente y es el motivo principal y exclusivo del rechazo de su pretensión-- como ha quedado reflejado en la transcripción de la sentencia, se añade, como también consta en la transcripción que "... en el supuesto de que el perjudicado que pretende la acción de responsabilidad patrimonial fuera quien, directa o indirectamente, formuló con éxito el recurso contencioso-administrativo frente a la disposición de carácter general y logró su anulación, aunque no impugnara sus actos de aplicación... difícilmente cabría sostener que el recurrente mantuvo una completa inactividad y se aquietó plenamente a los actos de aplicación, cuando, precisamente, impugnó la disposición normativa que les servía de cobertura."

Pues bien, como se ha dicho y ya se apunta en los razonamientos de la sentencia recurrida, suscitado el debate en sede de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, debemos centrar nuestra atención en la exigencia de la antijuricidad del daño, más concretamente, en la condición que se impone ahora en el artículo 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, de que solo son indemnizables los daños reclamados que los ciudadanos no tenga obligación de soportar.

Pues bien, en ese esquema deberá partirse de que cuando la recurrente presentó las correspondientes liquidaciones del Impuesto y en las autoliquidaciones procedió a ingresar las cantidades correspondientes, resulta evidente que en aquel momento dichos pagos tenía obligación de soportarlo, es decir, centrado el daño en esos pagos, estaba excluida la antijuridicidad del daño, porque una norma imponía con carácter general ese sacrificio para todos los ciudadanos que caían bajo el hecho imponible del Impuesto.

Bien es verdad que el debate se centra, en el razonar del recurso, en la incidencia que sobre esos pagos tiene el hecho de que esa norma -la Ordenanza-- que legitimaba el pago y excluía la responsabilidad patrimonial se declara nula, lo cual generaba la nulidad de las autoliquidaciones aun cuando formalmente no se hubiese realizado tal declaración, como es el caso de autos.

Pues bien, esa circunstancia ha de examinarse, conforme se razona en la sentencia recurrida, de acuerdo con lo establecido en el artículo 73 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, conforme al cual, "[l]as sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente." Es decir, conforme al mencionado precepto y aun aceptando, como se razona en la sentencia impugnada, que las declaraciones de nulidad tienen efecto ex tunc, es lo cierto que la norma transcrita limita dichos efectos tan solo a los actos o sentencias que no hayan adquirido firmeza.

La aplicación del mencionado precepto no ofrece duda alguna de que en el caso de los pagos que había realizado la recurrente, que es el fundamento de la pretensión indemnizatoria, no pueden verse afectados por la declaración de nulidad de la disposición general, puesto que al momento de dicha declaración los pagos habían adquirido firmeza. Y si bien esa preclusión comporta la imposibilidad de hacer la declaración de nulidad de las autoliquidaciones, los términos taxativos del precepto impiden incluso que se pueda hacer una declaración de nulidad implícita, a los efectos de la concurrencia de la responsabilidad, que es la argumentación que se pretende por la recurrente.

Debe tenerse en cuenta, en esa regulación limitativa del derecho de resarcimiento que impone el Legislador, que con ello se pretende salvaguardar el principio de seguridad jurídica que es uno de los principios de nuestro Derecho, conforme se dispone en el artículo 9 de la Constitución.

Se suscita ya aquí una nueva objeción en el escrito de interposición, a los efectos de la jurisprudencia que se invoca, que debemos posteriormente examinar, en cuanto se aduce por la defensa de la recurrente que esa pretendida firmeza del pago no es admisible porque no había acto concreto que pudiera ser objeto de impugnación, dado que la gestión del impuesto lo es por declaración-liquidación.

No podemos compartir ese argumento, ya de entrada porque la recurrente siempre pudo impugnar su propia liquidación, una opción que precisamente se admite por esa modalidad de gestión del Impuesto en el artículo 120 y concordantes de la Ley General Tributaria. De otra parte, que la recurrente pudo acudir a los procedimientos tributarios arbitrados para instar el reintegro de los tributos pagados indebidamente.

A los razonamientos anteriores no pueden oponerse la doctrina que se dice se fijan en las sentencias de esta misma Sala que se citan en el escrito de interposición, todas ellas referidas a supuestos de responsabilidad del Estado legislador, institución bien diferente a la que legitima la pretensión de la recurrente.

Es cierto que, de las sentencias citadas en el escrito de interposición, tan solo sería aprovechable a la argumentación de la recurrente la sentencia de 21 de septiembre de 2010, dictada en el recurso de casación 533/2006 (ECLI:ES:TS:2010:4650) en la cual, ejercitándose una pretensión indemnizatoria con fundamento en la declaración de nulidad de una norma reglamentaria, se declara por esta Sala la procedencia de dicha pretensión con fundamento en la responsabilidad patrimonial, sin limitación temporal y por anulación de una disposición reglamentaria. Ahora bien, si se examina la mencionada sentencia es obligado tener en cuenta determinadas consideraciones que la excluyen como precedente a los efectos que se pretenden en el escrito de interposición.

En efecto, en si misma considerada, la referida sentencia de esta Sala se limita, con la estimación del recurso de casación, a extender la indemnización a las cuotas tributarias satisfechas con anterioridad a los cuatro años que había limitado la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional. Pues bien, la auténtica motivación para el acogimiento de la pretensión

indemnizatoria en aquel proceso, a tenor de la sentencia recurrida -sentencia de 28 de noviembre de 2005, dictada en el recurso contencioso-administrativo 269/2003. ECLI:ES:AN:2005:6964--, no estaba fundada en un supuesto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones propiamente dicha, sino en un supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, más concretamente por vulneración del Derecho de la Unión Europea. Que ello es así lo evidencia la misma motivación de la mencionada sentencia allí recurrida, así como las remisiones a la sentencia de este Tribunal Supremo que declaró la nulidad de la norma reglamentaria a que se imputaba el daño (sentencia de 9 de marzo de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo 4/1999; ECLI:ES:TS:2001:1874).

Es decir, la razón de aquella decisión no solo estaba basada en una institución bien diferente a la que ahora sustenta la pretensión, esto es, la responsabilidad patrimonial del Estado --no de la Administración, por más que sea esta la que deba asumir el pago-- por infracción del Derecho de la Unión Europea y, aun así, en un momento en que dicha institución estaba huérfana de regulación en nuestro Derecho, lo que obligó a su reconocimiento por la misma jurisprudencia, como deja constancia la misma sentencia de la Audiencia Nacional con expresa referencia incluso a la jurisprudencia del TJUE.

Debe tenerse en cuenta en ese devenir normativo, recordando lo declarado en nuestra sentencia 871/2020, de 24 de junio, dictada en el recurso de casación 2245/2019 (ECLI:ES:TS:2020:2208), que en el ámbito de la responsabilidad de los Poderes Públicos, tempranamente --desde la vieja y aún vigente Ley de Expropiación Forzosa-- se ha venido regulando la responsabilidad de las Administraciones Públicas, que se consideró como un supuesto complementario de la expropiación para garantizar la indemnidad de los ciudadanos frente al ejercicio de las potestades de las Administraciones.

El fundamento de dicha responsabilidad, conforme a una inconcusa jurisprudencia, es que si con la actividad de las Administraciones en el ejercicio de sus potestades prestacionales, sea normal o anormal, se ocasiona un daño a determinados ciudadanos que no tienen el deber de soportarlo, en tanto que se beneficia de dicha prestación el resto de los ciudadanos, es obligado que para garantizar el principio de igualdad en las cargas públicas ese daño particular debe ser indemnizado, siempre que concurran determinados requisitos, que se han venido perfilando de manera reiterada por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, como se deja constancia en las sentencias de instancia.

Es indudable que dentro de esa actividad administrativa en la que se incardina esta responsabilidad se incluye la potestad reglamentaria, de tal forma que, si en el ejercicio de esa potestad para dictar normas de rango inferior a la Ley se ocasiona un daño particular, entra en juego el mecanismo de esta responsabilidad y deberá reconocerse la indemnización de los daños y perjuicios particulares que se ocasionen, si concurren los presupuestos que dicha institución requiere, que no son diferentes de los exigidos para cuando la responsabilidad se imputa a una actividad administrativa de otra naturaleza.

Dado que toda norma, también las reglamentarias, tienen una vocación de generalidad que, a su vez, es incompatible con la individualidad del daño, que está en la base de esta responsabilidad, el presupuesto para que se reconozca el derecho de resarcimiento es la "anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo... de las disposiciones administrativas", como se declara en el artículo 32.1º de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Pero como quiera que la mera anulación no comporta, por si sola, el derecho de resarcimiento, es necesario que concurran los restantes presupuestos de la institución.

Frente a esa tradicional responsabilidad de las Administraciones públicas, la responsabilidad de los otros Poderes del Estado, el Legislativo y el Judicial, ha sido más compleja y se ha ido abriendo camino paulatinamente y con rasgos bien diferentes de los establecidos para dichos entes públicos, interesando ahora la del Estado Legislador. No es este el momento ni aprovecha al debate de autos examinar ese proceso más allá de lo necesario a los efectos de la polémica suscitada, debiendo partir de que los supuestos de responsabilidad de las Administraciones son diferentes de los establecidos para esos otros dos poderes del Estado.

Y así, en lo que se refiere a la responsabilidad de la Administración, la imputación del daño estaría referida, en el caso específico de autos, no propiamente al pago del impuesto que se considera improcedente a posteriori, sino al mero ejercicio de la potestad reglamentaria por la Administración local, por lo que es con relación a dicha potestad como deberán examinarse los presupuestos de la institución, en concreto, la preceptiva relación de causalidad, lo cual hace irrelevante la procedencia o no de la aplicación de tal norma, que servirá para justificar el quantum del daño, pero no la actividad que lo genera --que sí lo sería en los procedimientos tributarios--, por lo que no puede establecerse la relación causal entre funcionamiento de los servicios y el perjuicio en dicha aplicación de la norma; esto es, en el caso de autos, la relación de causalidad del daño deberá imputarse, y es lo que subyace en la argumentación de la sentencia de instancia, entre el ejercicio de la potestad reglamentaria --que se considera justificada-- y la cantidad pagada en su aplicación, pero no entre esa cantidad y las autoliquidaciones, que es lo que se pretende por la recurrente.

En suma, que lo pretendido por la recurrente con los argumentos aducidos en el escrito de interposición del presente recurso es aplicar a su pretensión el régimen de la responsabilidad del Estado Legislador, por más que, como claramente se desprende de tal argumentación, se ampara en la responsabilidad de la Administración Local demandada en la instancia. Hasta tal punto ello es así que de manera expresa se hace constar en dicho escrito que se excluye esa especial responsabilidad del Estado porque, en efecto, son instituciones bien diferentes y, en lo que ahora interesa, no puede asimilarse la anulación de una Ley (siempre por vulneración constitucional y solo por sentencia del Tribunal Constitucional) con la anulación de una disposición reglamentaria, cuyo régimen es el que antes se ha expuesto, lo cual comporta que no ha lugar al presente recurso de casación.

De todo lo expuesto y dando cumplimiento al pronunciamiento que nos impone el artículo 93 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, hemos de responder a la cuestión casacional declarando que la pretensión de indemnización de daños y perjuicios ocasionados por el pago realizado en autoliquidaciones del IIVTNU, con fundamento en la responsabilidad patrimonial de la Administración Local en cuyo favor se hizo el pago y al margen de los procedimientos que se establecen en las normas tributarias, no requiere que el sujeto pasivo que efectuó dicho pago impugne directa o indirectamente la norma reglamentaria que, en el ámbito del respectivo municipio, regule el Impuesto, sino que es suficiente la mera declaración de nulidad de dicha norma reglamentaria en cualquier procedimiento, pero siempre que concurran todos los requisitos que exige esta responsabilidad patrimonial, entre ellos, el de la antijuridicidad del daño, que deberá examinarse caso por caso, y siempre que los pagos efectuados no hayan adquirido firmeza al momento de dicha declaración de nulidad".

En consecuencia, dada la identidad sustancial de la cuestión de interés casacional suscitada en este recurso con la que fue analizada en la sentencia que parcialmente acabamos de transcribir, procede que reiteremos ahora la doctrina jurisprudencial establecida al efecto, a la que hemos aludido en el párrafo precedente.

Aplicación de la referida doctrina jurisprudencial al caso enjuiciado.

La aplicación de la mencionada doctrina jurisprudencial al supuesto examinado conduce a la desestimación del presente recurso de casación: el hecho de que la entidad recurrente abonara las autoliquidaciones mencionadas entre 2006 y 2010, sin cuestionar la Ordenanza entonces vigente ni instar posteriormente la rectificación de aquéllas, unido a la circunstancia de que presentara directamente su reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento de Alicante en 2015, evidencia que no estamos en este caso ante un daño antijurídico y, por tanto, no se cumple este requisito que es básico para poder reconocer a su favor la indemnización por responsabilidad patrimonial solicitada.

Conclusiones y costas.

A tenor de lo expuesto en los precedentes Fundamentos, debemos declarar no haber lugar y desestimar el presente recurso de casación, al ser la sentencia impugnada ajustada a Derecho.

Y, en cuanto a las costas, respecto de las de casación, conforme a lo previsto en los artículos 93 y 139 LJCA, disponemos que cada parte abone las costas causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de ellas; y, respecto de las de instancia, confirmamos lo dispuesto al respecto en la sentencia impugnada.

Reiterar la doctrina indicada en el Fundamento Sexto de esta sentencia.

Segundo.- Declarar no haber lugar y desestimar el recurso de casación nº 6331/2021 interpuesto por la representación procesal de la mercantil Construcciones Ricardo Sánchez, S.A. contra la sentencia nº 470/2021, de 1 de junio, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Valencia, confirmando la sentencia impugnada por ser ajustada a Derecho.

Tercero.- Imponer las costas en los términos fijados en el último Fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.