STS 836/2022, 23 de Junio de 2022

Objeto del proceso en la instancia.-

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia e la Comunidad Valenciana (Sección Tercera), dictó sentencia nº 79/2021, de 3 de febrero, por la que, con estimación de la apelación 67/20, interpuesta por el Ayuntamiento de Alicante y revocación de la nº 133/20, de 13 de marzo, del Juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 de Alicante, desestima el recurso contencioso-administrativo 716/18, interpuesto frente a la desestimación presunta del citado Ayuntamiento de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la mercantil "DIEMSA" en solicitud de abono de las autoliquidaciones del Impuesto de Incremento de Valor sobre los terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) satisfechas durante los años 2009 a 2011.

La sentencia, con cita en abundante jurisprudencia de la Sala Tercera, en lo que al presente auto de admisión interesa, considera que falta uno de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial: que el daño sea antijurídico, es decir que el perjudicado no tenga el deber legal de soportarlo, pues, a diferencia de lo que sucede en los casos de responsabilidad del Estado legislador, el recurrente tuvo a su disposición múltiples vías de impugnación, directa o indirecta, tanto de la disposición de carácter general (Ordenanza), como de sus actos de aplicación, que, en cuanto firmes y consentidos a consecuencia del aquietamiento del recurrente, debe arrostrar las consecuencias jurídicas de su inactividad.

El recurso de casación promovido por la parte.-

La representación procesal de "DICTÁMENES EMPRESARIALES S.A." presentó escrito de preparación de recurso de casación, en el que en el justifica su presentación en plazo, la legitimación y la recurribilidad de la resolución impugnada.

Considera infringido, en lo que aquí nos interesa, los artículos 139.1 y 142.4 Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actual art. 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).

Invoca, como supuestos de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, los previstos en los arts. 88.2.a), c) y 88.3.a) LJCA.

Admisión del recurso.-

Mediante auto de 14 de abril de 2021, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se dictó Auto el 18 de noviembre de 2021, acordando:

1º) Admitir a trámite el recurso de casación nº 2871/2021, preparado por la representación procesal de "DIEMSA. S.A.", contra la sentencia -nº 79/2021, de 3 de febrero- de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, (apelación 67/20).

2º) Precisar que la cuestión que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la solicitud de abono del importe satisfecho por autoliquidaciones del Impuesto de Incremento de Valor sobre los terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) al amparo de una ordenanza fiscal que ha sido declarada nula, puede instarse a la Administración correspondiente con fundamento en su responsabilidad patrimonial, sin haber impugnado directa o indirectamente la disposición de carácter general y/o los actos aplicativos de la misma.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, debe ser objeto de interpretación: los artículos 139.1 y 142.4 Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actual art. 32 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado ( art. 90.4 LJCA).

4º) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5) Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

6º) Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.

Interposición del recurso.-

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó escrito por la representación procesal de "DICTÁMENES EMPRESARIALES S.A." con exposición razonada de las infracciones normativas y/o jurisprudenciales identificadas en el escrito de preparación, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita y termina suplicando a la Sala: «que, teniendo por interpuesto en tiempo y forma el recurso de casación, dicte Sentencia por la que, estimando el recurso, case y anule la Sentencia impugnada y, en su lugar, confirme la dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Alicante, estimando así la totalidad de las pretensiones deducidas en nuestro escrito de demanda.»

Oposición al recurso.-

Dado traslado para oposición al Ayuntamiento de Alicante, presentó escrito argumentando en contra del planteamiento del recurso, suplicando a la Sala: «Que tenga por presentado este escrito y por presentado ESCRITO DE OPOSICIÓN al Recurso de Casación presentado de contrario, y previos los trámites procesales procedentes, en su día declare la inadmisión del mismo, declarando no haber lugar a casar la sentencia de apelación.»

Ninguna de las partes solicitó la celebración de vista y la Sala no la consideró necesaria, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 14 de junio de 2022, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento .

Objeto del recurso.

Se interpone el presente recurso de casación 2871/2021 por la mercantil "Dictámenes Empresariales S.A." contra la sentencia 79/2021, de 3 de febrero, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso de apelación 67/2020, que había sido interpuesto por el Ayuntamiento de Alicante contra la sentencia 133/2020, de 13 de marzo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 1 de dicha Ciudad, en el procedimiento abreviado 716/2018, instado por la mercantil antes mencionada, en impugnación de la desestimación presunta de la reclamación de la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por el pago indebido de la liquidación del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU); al considerar que concurrían la responsabilidad patrimonial del mencionado Ayuntamiento por dichos pagos.

La sentencia del Juzgado estimó la demanda, anuló la denegación de la reclamación y declaró el derecho de la recurrente a percibir, por el concepto indicado, el importe total pagado por todas las liquidaciones que por el mencionado impuesto había abonado al Ayuntamiento.

La decisión del Juzgado se motiva, a tenor de lo que resulta del fundamento tercero de su sentencia, en los siguientes argumentos:

" Por lo que afecta a la cuestión de fondo, tal y como se ha expresado, no se está ejercitando por la parte recurrente una acción de naturaleza tributaria sobre devolución de ingresos indebidos, sino que se ejercita una acción de responsabilidad patrimonial, respecto de la que, atendida la fecha de su presentación, se ha de ajustar a las determinaciones de la precedente Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

"Así pues, se trata de una pretensión indemnizatoria con base en la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Publicas, conforme a la regulación prevista en el artículo 106, 2 de la Constitución Española y la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En esta Ley se establece un sistema que consagra la responsabilidad de las Administraciones Publicas en términos amplios y generosos y que trae causa de la anterior regulación de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 y de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957. Las principales características de ese sistema pueden sintetizarse así: es un sistema unitario en cuanto rige para todas las Administraciones; general en la medida en que se refiere a toda la actividad administrativa, sea de carácter jurídico o puramente fáctico, y tanto por acción como por omisión; de responsabilidad directa de modo que la Administración cubre directamente, y no solo de forma subsidiaria, la actividad dañosa de sus autoridades, funcionarios y personal laboral, sin perjuicio de la posibilidad de ejercitar luego la acción de regreso cuando aquellos hubieran incurrido en dolo, culpa o negligencia graves; pretende lograr una reparación integral; y, finalmente es, sobre todo, un régimen de carácter objetivo que, por tanto, prescinde de la idea de culpa, por lo que el problema de la causalidad adquiere aquí la máxima relevancia. La relación de causalidad constituye un requisito esencial en la declaración de responsabilidad de la Administraciones Publicas, el sistema descrito requiere la concurrencia de este requisito cuando precisa que la lesión 'patrimonial, para que sea indemnizable, "sea consecuencia" del funcionamiento de los servicios públicos. Si ese nexo causal falta, no operara la imputabilidad del daño a la Administra. En definitiva, para que el hecho merezca ser considerado como causa, se precisa que en sí mismo sea idóneo para producir el daño, es decir, que tenga especial aptitud para producir el resultado lesivo.

"Pues bien, tal y cómo se ha expuesto en el precedente fundamento de derecho, también la aludida Sentencia -sobre idéntico objeto- dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Alicante, en el proceso seguido bajo el número de autos 728/2018, aborda la cuestión de fondo, en los siguientes términos:

""Se hace necesario examinar si concurren los presupuestos de la acción ejercitada: En este caso, la mercantil ha sufrido un daño antijurídico al tener que abonar unas liquidaciones tributarias sin que existiese una norma que diese cobertura a la exigencia del pago. Además, existe una relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público que deriva de la propia nulidad de la norma reglamentaria que autorizaba el pago del impuesto."

"Dada la identidad de situaciones, procede mantener la argumentación jurídica expresada, en aras de la unidad de doctrina y garantía de la seguridad jurídica; lo que determina la necesaria estimación de las pretensiones deducidas por la recurrente en el suplico de su demanda."

La mencionada sentencia, como ya se dijo, fue recurrida ante la Sala territorial de Valencia que, en la sentencia que aquí se revisa, estima el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Alicante, anula la sentencia de instancia y desestima el recurso interpuesto por la mercantil aquí recurrente. Dicha decisión se funda, en lo que trasciende al presente recurso, en los argumentos que se contienen en el fundamento segundo, en el que se declara:

" La normativa aplicable al presente supuesto la podemos sintetizar en los siguientes artículos de la ley 30/92:

"El artículo 102.3:...

"Artículo 139:...

"Articulo 142,4...

"Por otra parte el Articulo 73 ley 29/98 establece:...

"La pretensión de la recurrente no es la anulación de los actos aplicativos de tal disposición de carácter general, pues en este caso sería evidente que al amparo del artículo 73 de la LJCA no cabría combatir su validez. Por el contrario, la demandante pretende una compensación económica derivada de un hecho imputable a la Administración, y de la misma manera que no toda actuación ilegal implica el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, tampoco toda actuación legal la excluye. Lo esencial es determinar en cada caso si se ha producido un daño antijurídico, en el sentido de que el perjudicado no tiene el deber legal de soportarlo.

"El Tribunal Supremo ha indicado que no cabe extrapolar la doctrina jurisprudencial sobre la "responsabilidad del Estado legislador" derivada de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley formal, a la impugnación de una disposición administrativa general, supuestos claramente diferenciados en la propia legislación, como pone de manifiesto la Ley 30/92, de 26 de noviembre, que contempla la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de disposiciones administrativas en el art. 142.4, mientras que la responsabilidad por actos legislativos se recoge en el art. 139.3, diferencia que se manifiesta en su distinta naturaleza, ejercicio de la potestad legislativa como acto del legislador en un caso y, en el otro, ejercicio de la potestad reglamentaria por el Gobierno, que tiene su reflejo en el distinto ámbito de control, judicial en el caso de la potestad reglamentaria y de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional en el caso de la actividad legislativa, donde el particular no puede ejercitar directamente dicho recurso sino planteando la cuestión de inconstitucionalidad que será en caso planteado por los Tribunales al TC, ... en el caso de disposiciones generales, el control judicial de las mismas ( art. 1LJCA), permite su impugnación directa e indirecta por los interesados ( arts. 25 y 26 LJCA) ante los Tribunales y acceder con ello de manera inmediata a un pronunciamiento sobre su legalidad y el restablecimiento de la situación jurídica individualizada, incluida la indemnización de los daños y perjuicios causados, según resulta del art. 31 de la citada Ley Jurisdiccional, siendo por otra parte distintos los efectos si se trata de una impugnación directa o indirecta de la disposición general, pues cuando en este Segundo supuesto, la declaración de nulidad se proyecta sobre el acto de aplicación y en nada afecta a otros actos fundados en la misma norma que no hayan sido impugnados, frente a la impugnación general que tiene efectos erga omnes.

"La jurisprudencia en este materia no ha sido unánime, podemos citar como sentencia que han excluido la responsabilidad patrimonial pese a haber sido decretada la nulidad de la disposición general que daba amparo al acto administrativo determinante del daño antijurídico reclamado por el actor, la STS 27-9-2017 donde se estudia la denominada teoría de "margen de tolerancia", es decir sobre la necesaria ponderación de las circunstancias concurrentes para poder calificar como daño antijurídico, como aquel que el administrado no tiene obligación legal de soportar y por ende delimitar aquellos supuestos en que nace el derecho a ser indemnizado por la actuación administrativa " .... la jurisprudencia más reciente de esta Sala la que permite apreciar esos supuestos en los que cabe apreciar la exclusión de la antijuridicidad en los supuestos de anulación de disposiciones reglamentarias, con el subsiguiente deber del perjudicado de soportar el daño ocasionado. Que ello es así lo pone de manifiesto la sentencia de esta Sala y Sección de 27 de noviembre de 2014, dictada en el recurso de casación 2047/2014, en la que hay abundante cita, que ha sido seguida por las también sentencias más recientes de esta misma Sala y Sección; las dos de 31 de enero de 20017 (sentencias 141 y 142 de 2017, dictadas en el recurso 2913/2014 y 4226/2014) y de 30 de ese mismo mes de enero (sentencia 123/2017, dictada en el recurso 58/2014). En todas ellas, apreciando que procedía la declaración de responsabilidad. Sin embargo, en esas sentencias se hace aplicación de lo que se considera la doctrina de la Sala, plasmada en las sentencias de 19 de febrero de 2008 (recurso de casación 967/2004) y 28 de marzo de 2014 (recurso de casación 4160/2011) admitiendo la posibilidad de poder quedar excluida la antijuridicidad por una actuación razonable de la Administración al actuar potestades discrecionales.

"Sentado lo anterior hemos de señalar que, conforme a la jurisprudencia de esta Sala, en relación a los supuestos de reclamación de responsabilidad patrimonial por anulación de una actividad administrativa, en concreto, por nulidad declarada de preceptos reglamentarios, parte de lo que ya se establecía en el artículo 142.4º de la ya derogada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actual artículo 32.1º de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público), conforme al cual la anulación de actos o disposiciones administrativas "no presupone derecho a la indemnización", declaración conforme a la cual se ha interpretado que para se genere el derecho de resarcimiento que comporta la responsabilidad patrimonial es necesario que concurran los restantes presupuestos de la institución. Y en ese sentido se ha puesto de manifiesto por jurisprudencia que adquiere una especial relevancia la exigencia de la antijuridicidad del daño, que no se predica en razón de la licitud o ilicitud del acto o norma causante del daño, sino de su falta de justificación conforme al ordenamiento jurídico, en cuanto imponga o no al perjudicado esa carga patrimonial singular de soportarlo. Es decir, la antijuridicidad no aparece vinculada al aspecto subjetivo del actuar antijurídico, sino al objetivo de la ilegalidad del perjuicio, pero entendido en el sentido de que no exista un deber jurídico del perjudicado de soportarlo por la existencia de una causa de justificación en quien lo ocasiona, es decir, la Administración. Como se declara en las sentencias antes mencionadas "tratándose de la responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto sobre la consideración de la antijuridicidad del daño, que se plasma, entre otras, en sentencias de 5-2-96 , 4-11-97 , 10-3-98 , 29-10-98 , 16-9- 99 y 13-1- 00, que en definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados en el ejercicio de facultades discrecionales o integración de conceptos jurídicos indeterminados... no acaba aquí el catálogo de situaciones en las que, atendiendo al cariz de la actividad administrativa de la que emana el daño, puede concluirse que el particular afectado debe sobrellevarlo. También resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes. En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad que ejercita... cuando se trate de pretensiones de responsabilidad patrimonial por anulación de disposiciones reglamentarias, es necesario examinar si la actuación en concreto debe considerarse como razonable y razonada, en el sentido de que existiendo elementos discrecionales o concepto jurídicos indeterminados, la Administración se ha atenido a dichas potestades de manera razonable, por más que, a la postre, no se ajuste a la legalidad plasmada en la resolución que anula dicha actuación. Y es necesario atender a los términos de la justificación que se de en la sentencia --o resolución administrativa, en el caso de actos-- que declara la nulidad del precepto reglamentario, porque en la motivación de esa decisión ha de encontrar respuesta ese actuar de la Administración que impondría al perjudicado la obligación de soportar el daño por no se antijurídico."

"De la referida sentencia debemos concluir que la anulación de una disposición general no determina per sé un daño antijuridico susceptible de indemnización; podemos citar asimismo la STS de 17-6-2009 , y STS de 7 de marzo de 2012, esta última se pronuncia diciendo: "la STS de 12 de diciembre de 2003 (rec. de cas. 4615/1999) señala que 'es, en definitiva, doctrina de esta Sala que aunque la declaración de una disposición general, por ser de pleno derecho produzca efectos ex tunc y no ex nunc, es decir que los mismos no se producen a partir de la declaración, sino que se retrotraen al momento mismo en que se dictó la disposición declarada nula, esta eficacia, por razones de seguridad jurídica y en garantía de las relaciones establecidas se encuentra atemperada por el art. 120 LPA (ahora por el art. 73 LJCA ), en el que con indudable aplicabilidad tanto en los supuestos de recurso administrativo como en los casos de recurso jurisdiccional, se dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición general declarada nula, equiparando la anulación a la derogación en que los efectos son ex nunc y no ex tunc, si bien solo respecto de los actos firmes, permaneciendo en cuanto a los no firmes la posibilidad de impugnarlos en función de ordenamiento jurídico aplicable una vez declarada nula la disposición general"

"Podemos citar asimismo la STSJ Madrid de 18-2-2019 que refiere " ... la única excepción que existía en esta materia, esto es, la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, actualmente tampoco sería sostenible en los términos en que anteriormente se reconocía, al amparo de lo previsto en el vigente art. 32.4 de la Ley 40/2015, pues en la actualidad únicamente se prevé esta posibilidad cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

"En definitiva, hemos de concluir que no puede afirmarse que el daño sea antijurídico, en el sentido de que el perjudicado no tenga el deber legal de soportarlo, pues, a diferencia de lo que sucede en los supuestos de responsabilidad del Estado legislador, el recurrente tiene a su disposición múltiples vías de impugnación, directa o indirecta, de la disposición de carácter general y de los actos aplicativos de la misma, que, en cuanto firmes y consentidos a consecuencia del aquietamiento del recurrente, debe arrostrar las consecuencias jurídicas de su inactividad.

"Y aunque de contrario cabría oponer la presunción de validez de las disposiciones de carácter general -de tal manera que pudiera razonarse que sería una carga desproporcionada para el recurrente el cuestionamiento de tales normas de carácter reglamentario y los actos dictados en estricta observancia de las mismas- no cabe duda de que la presunción de validez de tales disposiciones es idéntica a la que cabe predicar de los actos administrativos, sin que exista cobertura legal para dotarles de una presunción reforzada y distinta de legalidad, al contrario de lo que sucede con las normas con rango de ley.

"A juicio de este órgano judicial, solo cabría matizar la doctrina jurisprudencial expuesta en el supuesto de que el perjudicado que pretende la acción de responsabilidad patrimonial fuera quien, directa o indirectamente, formuló con éxito el recurso contencioso-administrativo frente a la disposición de carácter general y logró su anulación, aunque no impugnara sus actos de aplicación. En este caso, difícilmente cabría sostener que el recurrente mantuvo una completa inactividad y se aquietó plenamente a los actos de aplicación, cuando, precisamente, impugnó la disposición normativa que les servía de cobertura".

"Atendiendo a todo lo dicho, toda vez la sentencia del TSJ anulatoria de la ordenanza fiscal reguladora del IIVTNU de Alicante es de fecha 4-4-2014, y las autoliquidaciones presentadas y pagadas por la recurrente son de ejercicios 2009 a 2011, y habiéndose solicitado la responsabilidad patrimonial de la administración en fecha 5-8-2015, no podemos sino concluir que no concurre el elemento esencial para decretar tal responsabilidad del daño antijurídico, es decir que el actor no tuviera la obligación legal de soportarlo, debiendo por tanto estimarse el recurso de apelación, revocando la sentencia y por ende desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto."

A la vista de los razonamientos de la sentencia recurrida se prepara el recurso de casación por la mercantil originariamente recurrente, que fue admitido a trámite, determinando que la cuestión que suscita interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia es "determinar si la solicitud de abono del importe satisfecho por autoliquidaciones del Impuesto de Incremento de Valor sobre los terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) al amparo de una ordenanza fiscal que ha sido declarada nula, puede instarse a la Administración correspondiente con fundamento en su responsabilidad patrimonial, sin haber impugnado directa o indirectamente la disposición de carácter general y/o los actos aplicativos de la misma." A tales efectos se consideraban que debían ser objeto de interpretación, entre otros que se considerasen procedentes, los artículos 139-1º y 142-4º de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, reproducido en el artículo 32 de la vigente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

A la vista de los razonamientos del Tribunal de instancia se aduce por la defensa de la recurrente en su escrito de interposición que, en contra de lo razonado por la Sala sentenciadora, no puede imponerse a la recurrente la carga de haber impugnado la mencionada Ordenanza reguladora del Impuesto porque, entre otras razones, no existía acto que pudiera habilitar dicha impugnación, al gestionarse el Impuesto por declaración-liquidación, invocándose la jurisprudencia de esta misma Sala Tercera que así lo declara. Y aun aceptando que no se trata en el presente supuesto de una responsabilidad por declaración de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley ni de una norma que vulnerara el Derecho Comunitario, la propia jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha declarado que no es necesaria dicha impugnación directa de la norma reglamentaria en el presente caso, por cuanto el sujeto actúa amparado en la confianza legítima de que la norma reglamentaria aplicada está ajustada al ordenamiento. De tales argumentos se concluye que procede declarar haber lugar al recurso y anular la sentencia de instancia, reconociendo el derecho al resarcimiento de los daños reclamados.

Ha comparecido en el recurso el Ayuntamiento de Alicante que se opone a su estimación por considerar que el presente recurso, en primer lugar, carece de interés casacional por cuanto, se considera que no concurre el presupuesto de la antijuridicidad del daño, que es requisito necesario para declarar la responsabilidad de las Administraciones públicas. Se añade a lo expuesto que en el recurso se confunden los presupuestos de la mencionada responsabilidad con la del Estado Legislador, que requiere la existencia de una norma con rango de ley que sea declarada inconstitucional, lo cual solo es posible mediante sentencia del Tribunal Constitucional; sin que en el presente supuesto ni se trate de dicha responsabilidad, ni existe dicha declaración. Y en este sentido se aduce que la normativa tributaria establece los mecanismos por los cuales pueden impugnarse las liquidaciones tributarias, lo cual ha sido omitido en el caso de autos, incluso instando la devolución, en plazo, del pago de tributos que se consideren indebidamente pagados. Finalmente se aduce que incluso aceptando la posibilidad de que procediese la responsabilidad en que se funda la pretensión, no toda declaración de nulidad de una norma o un acto administrativo comporta la exigencia de reparación del daño ocasionado, como se ha declarado reiteradamente por la jurisprudencia, de la que se hace cita concreta. Y es que, se concluye por la defensa del Ayuntamiento, lo que se pretende por la recurrente es instar, fuera del plazo y omitiendo las formalidades exigidas, la devolución de las cantidades pagadas por el mencionado Impuesto.

Examen de la cuestión casacional.

El examen de la cuestión que se suscita en el presente recurso obliga partir de los presupuestos fácticos que sirven de fundamento a la actividad administrativa que se impugna, conforme resulta de las sentencias dictadas en la instancia.

Las actuaciones traen causa de que la mercantil recurrente había pagado las cuotas correspondientes del IIVTNA en las respectivas autodeclaraciones durante los años 2009 a 2011 al Ayuntamiento de Alicante. El referido municipio tenía regulado dicho Impuesto en Ordenanza Fiscal, conforme a la cual se devengó el impuesto. La Ordenanza fue declarada nula por la sentencia 1152/2014, de 4 de abril, dictada por la Sección Tercera de la Sala territorial de Valencia de este Orden Jurisdiccional, en el recurso de apelación 144/2012.

A la vista de dicha declaración de nulidad, la mercantil recurrente solicita que se le indemnice en la cuantía de las cantidades abonadas por el Impuesto, al considerar que esa declaración de nulidad de la Ordenanza en que se fundaban dichas liquidaciones comportaba un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración municipal.

Es importante destacar que, en efecto, la pretensión de la recurrente se hace al margen y con exclusión de los procedimientos que la legislación tributaria arbitra para el reintegro de los tributos que, pagados voluntariamente, se considera posteriormente improcedente dicho pago por quien se considera sujeto pasivo de los mismos. La pretensión se ampara, como resulta de lo ya expuesto, en la institución de la responsabilidad patrimonial y, de entre las distintas modalidades que se regulan en nuestro Derecho púbico, en la responsabilidad de las Administraciones públicas.

Sentado lo anterior, ya se dejó constancia de lo declarado y razonado tanto en la sentencia de primera instancia como en la que resolvió el recurso de apelación, sobre esa naturaleza de la pretensión, sin que se haga cuestión alguna ni sobre los preceptos que regulan dicha institución indemnizatoria ni de sus presupuestos para que concurra conforme a la reiterada jurisprudencia, suficientemente expuestas en las sentencias de instancia y que no parece necesario reiterar.

A la vista de ese planteamiento de las pretensiones de la recurrente, ya hemos visto cual ha sido las respuestas de las sentencias de instancia, en especial de la apelación, que es la aquí impugnada.

Es necesario tomar como punto de partida que la argumentación de la sociedad recurrente en casación es que el haber pagado el Impuesto, la posterior declaración de nulidad de las correspondientes liquidaciones por la declaración de nulidad de la Ordenanza municipal reguladora, constituye un supuesto de funcionamiento, y además anormal, de la Administración tributaria, que genera el derecho a la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados que, en el caso de autos, se considera debe ascender a las cantidades pagadas por el impuesto.

Sobre esa premisa se suscita ya desde el escrito de preparación de este recurso de casación una cuestión tangencial sobre la base de un argumento que, como mero óbiter dicta, se declara la sentencia recurrida, cuando por la Sala de Valencia, después de exponer suficientemente las razones por las que en el presente caso no concurrían los supuestos de responsabilidad patrimonial de la Administración, con base a la doctrina sobre la razonabilidad de la actividad administrativa a que se imputa el daño, --argumento que no se rechaza por la recurrente y es el motivo principal y exclusivo del rechazo de su pretensión-- como ha quedado reflejado en la transcripción de la sentencia, se añade, como también consta en la transcripción que "... en el supuesto de que el perjudicado que pretende la acción de responsabilidad patrimonial fuera quien, directa o indirectamente, formuló con éxito el recurso contencioso-administrativo frente a la disposición de carácter general y logró su anulación, aunque no impugnara sus actos de aplicación... difícilmente cabría sostener que el recurrente mantuvo una completa inactividad y se aquietó plenamente a los actos de aplicación, cuando, precisamente, impugnó la disposición normativa que les servía de cobertura."

Pues bien, como se ha dicho y ya se apunta en los razonamientos de la sentencia recurrida, suscitado el debate en sede de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, debemos centrar nuestra atención en la exigencia de la antijuricidad del daño, más concretamente, en la condición que se impone ahora en el artículo 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, de que solo son indemnizables los daños reclamados que los ciudadanos no tenga obligación de soportar.

Pues bien, en ese esquema deberá partirse de que cuando la recurrente presentó las correspondientes liquidaciones del Impuesto y en las autoliquidaciones procedió a ingresar las cantidades correspondientes, resulta evidente que en aquel momento dichos pagos tenía obligación de soportarlo, es decir, centrado el daño en esos pagos, estaba excluida la antijuridicidad del daño, porque una norma imponía con carácter general ese sacrificio para todos los ciudadanos que caían bajo el hecho imponible del Impuesto.

Bien es verdad que el debate se centra, en el razonar del recurso, en la incidencia que sobre esos pagos tiene el hecho de que esa norma --la Ordenanza-- que legitimaba el pago y excluía la responsabilidad patrimonial se declara nula, lo cual generaba la nulidad de las autoliquidaciones aun cuando formalmente no se hubiese realizado tal declaración, como es el caso de autos.

Pues bien, esa circunstancia ha de examinarse, conforme se razona en la sentencia recurrida, de acuerdo con lo establecido en el artículo 73 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, conforme al cual, "[l]as sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente."Es decir, conforme al mencionado precepto y aun aceptando, como se razona en la sentencia impugnada, que las declaraciones de nulidad tienen efecto ex tunc, es lo cierto que la norma transcrita limita dichos efectos tan solo a los actos o sentencias que no hayan adquirido firmeza.

La aplicación del mencionado precepto no ofrece duda alguna de que en el caso de los pagos que había realizado la recurrente, que es el fundamento de la pretensión indemnizatoria, no pueden verse afectados por la declaración de nulidad de la disposición general, puesto que al momento de dicha declaración los pagos habían adquirido firmeza. Y si bien esa preclusión comporta la imposibilidad de hacer la declaración de nulidad de las autoliquidaciones, los términos taxativos del precepto impiden incluso que se pueda hacer una declaración de nulidad implícita, a los efectos de la concurrencia de la responsabilidad, que es la argumentación que se pretende por la recurrente.

Debe tenerse en cuenta, en esa regulación limitativa del derecho de resarcimiento que impone el Legislador, que con ello se pretende salvaguardar el principio de seguridad jurídica que es uno de los principios de nuestro Derecho, conforme se dispone en el artículo 9 de la Constitución.

Se suscita ya aquí una nueva objeción en el escrito de interposición, a los efectos de la jurisprudencia que se invoca, que debemos posteriormente examinar, en cuanto se aduce por la defensa de la recurrente que esa pretendida firmeza del pago no es admisible porque no había acto concreto que pudiera ser objeto de impugnación, dado que la gestión del impuesto lo es por declaración-liquidación.

No podemos compartir ese argumento, ya de entrada porque la recurrente siempre pudo impugnar su propia liquidación, una opción que precisamente se admite por esa modalidad de gestión del Impuesto en el artículo 120 y concordantes de la Ley General Tributaria. De otra parte, que la recurrente pudo acudir a los procedimientos tributarios arbitrados para instar el reintegro de los tributos pagados indebidamente.

A los razonamientos anteriores no pueden oponerse la doctrina que se dice se fijan en las sentencias de esta misma Sala que se citan en el escrito de interposición, todas ellas referidas a supuestos de responsabilidad del Estado legislador, institución bien diferente a la que legitima la pretensión de la recurrente.

Es cierto que, de las sentencias citadas en el escrito de interposición, tan solo sería aprovechable a la argumentación de la recurrente la sentencia de 21 de septiembre de 2010, dictada en el recurso de casación 533/2006 (ECLI:ES:TS:2010:4650) en la cual, ejercitándose una pretensión indemnizatoria con fundamento en la declaración de nulidad de una norma reglamentaria, se declara por esta Sala la procedencia de dicha pretensión con fundamento en la responsabilidad patrimonial, sin limitación temporal y por anulación de una disposición reglamentaria. Ahora bien, si se examina la mencionada sentencia es obligado tener en cuenta determinadas consideraciones que la excluyen como precedente a los efectos que se pretenden en el escrito de interposición.

En efecto, en si misma considerada, la referida sentencia de esta Sala se limita, con la estimación del recurso de casación, a extender la indemnización a las cuotas tributarias satisfechas con anterioridad a los cuatro años que había limitado la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional. Pues bien, la auténtica motivación para el acogimiento de la pretensión indemnizatoria en aquel proceso, a tenor de la sentencia recurrida --sentencia de 28 de noviembre de 2005, dictada en el recurso contencioso-administrativo 269/2003. ECLI:ES:AN:2005:6964--, no estaba fundada en un supuesto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones propiamente dicha, sino en un supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, más concretamente por vulneración del Derecho de la Unión Europea. Que ello es así lo evidencia la misma motivación de la mencionada sentencia allí recurrida, así como las remisiones a la sentencia de este Tribunal Supremo que declaró la nulidad de la norma reglamentaria a que se imputaba el daño (sentencia de 9 de marzo de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo 4/1999; ECLI:ES:TS:2001:1874).

Es decir, la razón de aquella decisión no solo estaba basada en una institución bien diferente a la que ahora sustenta la pretensión, esto es, la responsabilidad patrimonial del Estado --no de la Administración, por más que sea esta la que deba asumir el pago-- por infracción del Derecho de la Unión Europea y, aun así, en un momento en que dicha institución estaba huérfana de regulación en nuestro Derecho, lo que obligó a su reconocimiento por la misma jurisprudencia, como deja constancia la misma sentencia de la Audiencia Nacional con expresa referencia incluso a la jurisprudencia del TJUE.

Debe tenerse en cuenta en ese devenir normativo, recordando lo declarado en nuestra sentencia 871/2020, de 24 de junio, dictada en el recurso de casación 2245/2019 (ECLI:ES:TS:2020:2208), que en el ámbito de la responsabilidad de los Poderes Públicos, tempranamente --desde la vieja y aún vigente Ley de Expropiación Forzosa-- se ha venido regulando la responsabilidad de las Administraciones Públicas, que se consideró como un supuesto complementario de la expropiación para garantizar la indemnidad de los ciudadanos frente al ejercicio de las potestades de las Administraciones.

El fundamento de dicha responsabilidad, conforme a una inconcusa jurisprudencia, es que si con la actividad de las Administraciones en el ejercicio de sus potestades prestacionales, sea normal o anormal, se ocasiona un daño a determinados ciudadanos que no tienen el deber de soportarlo, en tanto que se beneficia de dicha prestación el resto de los ciudadanos, es obligado que para garantizar el principio de igualdad en las cargas públicas ese daño particular debe ser indemnizado, siempre que concurran determinados requisitos, que se han venido perfilando de manera reiterada por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, como se deja constancia en las sentencias de instancia.

Es indudable que dentro de esa actividad administrativa en la que se incardina esta responsabilidad se incluye la potestad reglamentaria, de tal forma que, si en el ejercicio de esa potestad para dictar normas de rango inferior a la Ley se ocasiona un daño particular, entra en juego el mecanismo de esta responsabilidad y deberá reconocerse la indemnización de los daños y perjuicios particulares que se ocasionen, si concurren los presupuestos que dicha institución requiere, que no son diferentes de los exigidos para cuando la responsabilidad se imputa a una actividad administrativa de otra naturaleza.

Dado que toda norma, también las reglamentarias, tienen una vocación de generalidad que, a su vez, es incompatible con la individualidad del daño, que está en la base de esta responsabilidad, el presupuesto para que se reconozca el derecho de resarcimiento es la " anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo... de las disposiciones administrativas", como se declara en el artículo 32.1º de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Pero como quiera que la mera anulación no comporta, por si sola, el derecho de resarcimiento, es necesario que concurran los restantes presupuestos de la institución.

Frente a esa tradicional responsabilidad de las Administraciones públicas, la responsabilidad de los otros Poderes del Estado, el Legislativo y el Judicial, ha sido más compleja y se ha ido abriendo camino paulatinamente y con rasgos bien diferentes de los establecidos para dichos entes públicos, interesando ahora la del Estado Legislador. No es este el momento ni aprovecha al debate de autos examinar ese proceso más allá de lo necesario a los efectos de la polémica suscitada, debiendo partir de que los supuestos de responsabilidad de las Administraciones son diferentes de los establecidos para esos otros dos poderes del Estado.

Y así, en lo que se refiere a la responsabilidad de la Administración, la imputación del daño estaría referida, en el caso específico de autos, no propiamente al pago del impuesto que se considera improcedente a posteriori, sino al mero ejercicio de la potestad reglamentaria por la Administración local, por lo que es con relación a dicha potestad como deberán examinarse los presupuestos de la institución, en concreto, la preceptiva relación de causalidad, lo cual hace irrelevante la procedencia o no de la aplicación de tal norma, que servirá para justificar el quantum del daño, pero no la actividad que lo genera --que sí lo sería en los procedimientos tributarios--, por lo que no puede establecerse la relación causal entre funcionamiento de los servicios y el perjuicio en dicha aplicación de la norma; esto es, en el caso de autos, la relación de causalidad del daño deberá imputarse, y es lo que subyace en la argumentación de la sentencia de instancia, entre el ejercicio de la potestad reglamentaria --que se considera justificada-- y la cantidad pagada en su aplicación, pero no entre esa cantidad y las autoliquidaciones, que es lo que se pretende por la recurrente.

En suma, que lo pretendido por la recurrente con los argumentos aducidos en el escrito de interposición del presente recurso es aplicar a su pretensión el régimen de la responsabilidad del Estado Legislador, por más que, como claramente se desprende de tal argumentación, se ampara en la responsabilidad de la Administración Local demandada en la instancia. Hasta tal punto ello es así que de manera expresa se hace constar en dicho escrito que se excluye esa especial responsabilidad del Estado porque, en efecto, son instituciones bien diferentes y, en lo que ahora interesa, no puede asimilarse la anulación de una Ley (siempre por vulneración constitucional y solo por sentencia del Tribunal Constitucional) con la anulación de una disposición reglamentaria, cuyo régimen es el que antes se ha expuesto, lo cual comporta que no ha lugar al presente recurso de casación.

De todo lo expuesto y dando cumplimiento al pronunciamiento que nos impone el artículo 93 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, hemos de responder a la cuestión casacional declarando que la pretensión de indemnización de daños y perjuicios ocasionados por el pago realizado en autoliquidaciones del IIVTNU, con fundamento en la responsabilidad patrimonial de la Administración Local en cuyo favor se hizo el pago y al margen de los procedimientos que se establecen en las normas tributarias, no requiere que el sujeto pasivo que efectuó dicho pago impugne directa o indirectamente la norma reglamentaria que, en el ámbito del respectivo municipio, regule el Impuesto, sino que es suficiente la mera declaración de nulidad de dicha norma reglamentaria en cualquier procedimiento, pero siempre que concurran todos los requisitos que exige esta responsabilidad patrimonial, entre ellos, el de la antijuridicidad del daño, que deberá examinarse caso por caso, y siempre que los pagos efectuados no hayan adquirido firmeza al momento de dicha declaración de nulidad.

Costas procesales.-

De conformidad con lo establecido en el artículo 93.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no ha lugar a la imposición de las costas de este recurso, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.