STS 431/2022, 11 de Mayo de 2022

Por las representaciones de la Confederación Sindical de la Comissió Obrera Nacional de Catalunya (CONC-CCOO) y de la Federación de Empleadas y Empleados de los Servicios Públicos de Cataluña (FeSP-UGT) se presentó demanda sobre tutela de libertad sindical de la que conoció la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, y en la que tras exponer los hechos y motivos que estimaron de aplicación se terminó por suplicar se dicte sentencia por la que: "con estimación de la demanda, se declare la lesividad y consiguiente nulidad de la conducta de la Administración demandada por vulneración de la libertad sindical, ordenando el cese de la conducta antisindical, y reponiendo la situación al momento anterior a la vulneración y devolviendo a las Mesas de negociación con la Administración su verdadero sentido negocial; y se condene a la demandada al pago total de la una indemnización de seis mil doscientos cincuenta euros (6.250,- €) para cada uno de los sindicatos actuantes por la vulneración de sus derechos fundamentales."

Admitida a trámite la demanda se celebró el acto del juicio, con la intervención de las partes y el resultado que se refleja en el acta que obra unida a las actuaciones. Recibido el pleito a prueba se practicaron las propuestas por las partes y declaradas pertinentes.

Con fecha 3 de diciembre de 2020 se dictó sentencia por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en la que consta el siguiente fallo: "Que, apreciando la excepción procesal de falta de competencia objetiva de la jurisdicción social, y sin entrar en el examen del fondo del asunto debemos desestimar y desestimamos la demanda interpuesta por la FEDERACIÓN DE EMPLEADAS Y EMPLEADOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE CATALUNYA (FeSP-UGT de Catalunya) y la CONFEDERACIÓ SINDICAL DE LA COMISSIÓ OBRERA NACIONAL DE CATALUNYA (CS-CONC) contra el DEPARTAMENT DE POLÍTIQUES DIGITALS Y ADMINISTRACIÓ PÚBLICA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, con intervención del MINISTERIO FISCAL, absolviendo en la instancia a la entidad demandada; sin perjuicio del derecho de las actoras a plantear la pretensión ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Sin costas."

En dicha sentencia se declararon probados los siguientes hechos:

"1.- En la Administración de la Generalitat de Catalunya, a efectos de negociación con los representantes del personal que presta servicios para la misma, existe una Mesa General Personal de la Administración de Generalitat, que es la Mesa Principal de la que dependen las siguientes Mesas Sectoriales:

1) Mesa de Personal Laboral.

2) Mesa General de Personal Funcionario, de la que dependen las Mesas siguientes:

2.1) Mesa de Personal Técnico y Administrativo.

2.2) Mesa de Personal Estatutario.

2.3) Mesa de Personal Docente y la Mesa de Universidades.

(Hecho no controvertido)

2. - La Mesa General no dispone de Reglamento que regule su funcionamiento (Hecho no controvertido).

3. - En las reuniones, el orden de intervenciones es el siguiente: el primero es el que propone el tema a debatir, y luego el turno de palabra se da en función de la representatividad, de mayor a menor.

4. - En cada Mesa sectorial hay grupos de trabajo donde están representados los mismos sindicatos que en las Mesas, a los que se remiten algunos asuntos para ser tratados.

5. - También se discuten y tratan asuntos en las Juntas de Personal para el personal funcionario y estatutario, donde hay representados más Sindicatos que en las Mesas de negociación; así como en los Comités de Empresa para el personal laboral.

6. - Los asuntos relativos a seguridad y salud se tratan en los Comités de Seguridad.

7. - A partir de marzo de 2.020 las reuniones de la distintas Mesas de negociación, se han realizado por vía telemática, debido a la situación originada por la pandemia del COVID-19. "

Contra dicha resolución se interpuso recurso de casación por las respectivas representaciones de la Confederación Sindical de la Comissió Obrera Nacional de Catalunya (CONC-CCOO) y de la Federación de Empleadas y Empleados de los Servicios Públicos de Cataluña (FeSP-UGT). Ambos recursos fueron impugnados por la Generalitat de Cataluña

Recibidas las actuaciones del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y admitidos los recursos de casación, se dio traslado al Ministerio Fiscal, quien emitió informe en el sentido de considerar la desestimación de los recursos.

Instruida la Excma. Sra. Magistrada Ponente se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 11 de mayo de 2022, en que tuvo lugar.

1.- Por la Federación de Empleadas y Empleados de los Servicios Públicos de Catalunya (FeSP-UGT de Catalunya) y la Confederació Sindical de la Comissió Obrera Nacional de Catalunya (CS- CONC) se formuló demanda sobre Tutela de la Libertad Sindical, contra el Departament de Polítiques Digitals i Administració Pública de la Generalitat de Catalunya, con intervención del Ministerio Fiscal, en la que, después de alegar los hechos y fundamentos de derecho que creyó oportunos, se suplicaba se dictase sentencia por la que << con estimación de la demanda, se declare la lesividad y consiguiente nulidad de la conducta de la Administración demandada por vulneración de la libertad sindical, ordenando el cese de la conducta antisindical, y reponiendo la situación al momento anterior a la vulneración y devolviendo a las Mesas de Negociación con la Administración su verdadero sentido negocial; y se condene a la demandada al pago total de una indemnización de seis mil doscientos cincuenta euros (6.250,-€) para cada uno de los sindicatos actuantes por la vulneración de sus derechos fundamentales>>.

2. - Seguido el procedimiento por sus trámites, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya dicta sentencia el 3 de diciembre de 2020 en el procedimiento 64/2020, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

Que, apreciando la excepción procesal de falta de competencia objetiva de la jurisdicción social, y sin entrar en el examen del fondo del asunto debemos desestimar y desestimamos la demanda interpuesta por la FEDERACIÓN DE EMPLEADAS Y EMPLEADOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE CATALUNYA (FeSP-UGT de Catalunya) y la CONFEDERACIÓ SINDICAL DE LA COMISSIÓ OBRERA NACIONAL DE CATALUNYA (CS-CONC) contra el DEPARTAMENT DE POLÍTIQUES DIGITALS Y ADMINISTRACIÓ PÚBLICA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, con intervención del MINISTERIO FISCAL, absolviendo en la instancia a la entidad demandada; sin perjuicio del derecho de las actoras a plantear la pretensión ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Sin costas.

1.- Disconformes con dicha resolución, se formaliza recurso de casación por la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE LA COMISSIÓ OBRERA NACIONAL DE CATALUNYA (CS-CONC) y por la FEDERACIÓN DE EMPLEADAS Y EMPLEADOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE CATALUÑA (FeSP-UGT), articulando ambas recurrentes un motivo único de recurso al amparo de lo dispuesto en el art. 207 e) de la LRJS para examinar las infracciones de normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver la cuestión objeto de debate, denunciando la infracción de los arts. 1, 2 n) y 3 de la LRJS por entender que es competente el Orden Social de la Jurisdicción para conocer de la demanda formulada.

Partiendo de la identidad de pretensión, los recursos van a examinarse conjuntamente.

El recurso es impugnado por la Generalitat de Catalunya demandada que interesa su desestimación.

El Ministerio Fiscal emitió informe en el que asimismo interesa la desestimación del recurso.

2. - Son hechos que se constatan acreditados en la sentencia recurrida:

   1.- En la Administración de la Generalitat de Catalunya, a efectos de negociación con los representantes del personal que presta servicios para la misma, existe una Mesa General Personal de la Administración de Generalitat, que es la Mesa Principal de la que dependen las siguientes Mesas Sectoriales:

   1) Mesa de Personal Laboral.

   2) Mesa General de Personal Funcionario, de la que dependen las Mesas siguientes:

   2.1) Mesa de Personal Técnico y Administrativo.

   2.2) Mesa de Personal Estatutario.

   2.3) Mesa de Personal Docente y la Mesa de Universidades.

   2.- La Mesa General no dispone de Reglamento que regule su funcionamiento.

   3.- En las reuniones, el orden de intervenciones es el siguiente: el primero es el que propone el tema a debatir, y luego el turno de palabra se da en función de la representatividad, de mayor a menor.

   4.- En cada Mesa sectorial hay grupos de trabajo donde están representados los mismos sindicatos que en las Mesas, a los que se remiten algunos asuntos para ser tratados.

   5.- También se discuten y tratan asuntos en las Juntas de Personal para el personal funcionario y estatutario, donde hay representados más Sindicatos que en las Mesas de negociación; así como en los Comités de Empresa para el personal laboral.

   6.- Los asuntos relativos a seguridad y salud se tratan en los Comités de Seguridad.

   7.- A partir de marzo de 2.020 las reuniones de la distintas Mesas de negociación, se han realizado por vía telemática, debido a la situación originada por la pandemia del COVID-19

   .

   La sentencia recurrida partiendo de la pretensión ejercitada, aprecia la excepción de falta de competencia objetiva de la jurisdicción social para conocer de la demanda formulada, sin perjuicio del derecho de las actoras a plantear la pretensión ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

3. - Conforme a lo dispuesto en el art. 2 f) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, los órganos de la jurisdicción social serán competentes para conocer sobre las « reclamaciones en materia de libertad sindical y de derecho de huelga frente a actuaciones de las Administraciones públicas referidas exclusivamente al personal laboral ».

   El art. 3 c) del mismo texto procesal establece como material excluidas del conocimiento del orden jurisdiccional social « De la tutela de los derechos de libertad sindical y del derecho de huelga relativa a los funcionarios públicos, personal estatutario de los servicios de salud y al personal a que se refiere la letra a) del apartado 3 del artículo 1 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores ».

   Por otro lado el art. 1.3.a) del Estatuto de los Trabajadores, se refiere a la relación de servicio de los funcionarios públicos, que « se regirá por las correspondientes normas legales y reglamentarias, así como la del personal al servicio de las Administraciones Públicas y demás entes, organismos y entidades del sector público, cuando, al amparo de una ley, dicha relación se regule por normas administrativas o estatutarias».

4. - Conforme a la doctrina de esta Sala IV/TS abordando la determinación de la jurisdicción competente a partir de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social (LRJS):

   La STS/IV de 14 de octubre de 2014 (rco.265/2013) señala:

   (...) a) " Los órganos jurisdiccionales del orden social conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en su vertiente individual como colectiva, incluyendo aquéllas que versen sobre materias laborales y de Seguridad Social, así como de las impugnaciones de las actuaciones de las Administraciones públicas realizadas en el ejercicio de sus potestades y funciones sobre las anteriores materias" ( art. 1 LRJS);

   b) " Los órganos jurisdiccionales del orden social ... , por aplicación de lo establecido en el artículo anterior, conocerán de las cuestiones litigiosas que se promuevan: ... n) ... respecto de las demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional" ( art. 2.n) LRJS); y

   c) " No conocerán los órganos jurisdiccionales del orden social: a- De la impugnación directa de disposiciones generales de rango inferior a la ley y decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación, aun en las materias laborales, sindicales o de Seguridad Social enumeradas en el artículo anterior" ( art. 3.a LRJS).

   2.- Como ya analizábamos en nuestra STS/IV 21-noviembre-2011 (rcud 910/2011) « Señala la doctrina científica que el Derecho del Trabajo está integrado tanto por relaciones jurídico privadas como por relaciones jurídico públicas; que las primeras tienen su reflejo principal en el contrato de trabajo, en su significación de vinculo trabajador-empresario, mientras que las segundas están presentes en la fuerte intervención pública que rodea a la materia laboral, que da lugar, de una parte, a importantes potestades administrativas dirigidas a garantizar el orden público laboral y, de otra, a todo un conjunto entes públicos destinados a ofrecer una amplia variedad de medidas de protección a los trabajadores por cuenta ajena. Sobre esa base se ha distinguido entre un Derecho Privado del Trabajo (regulador del vinculo contractual privado entre empleador y trabajador, es decir, del contrato de trabajo) y un Derecho Administrativo del Trabajo (regulador de las potestades administrativas sobre materia laboral). Destacando ... que esta doble esfera o manifestación sustantiva del Derecho del trabajo había tenido también, -- siquiera hasta fechas recientes, previas a la entrada en vigor de la Ley reguladora de la jurisdicción social (LRJS), inaplicable temporalmente al presente supuesto (art. 2 .n en relación con DT 4ª LRJS ) --, una traducción jurisdiccional: el orden social tenía atribuida la litigiosidad correspondiente al contrato de trabajo; y el orden contencioso-administrativo tenía asignada la litigiosidad derivada de la actuación de la Administración pública sobre materia laboral».

   3.- Por tanto, la distribución competencial ha variado tras la entrada en vigor de la LRJS, pero debe partirse de la clara distinción entre:

   a) Las actuaciones de la Administración pública " realizadas en el ejercicio de sus potestades y funciones" en materia laboral, sindical y de seguridad social, las que como regla, tratándose de actos singulares o plurales (no de disposiciones generales o asimilados) de su impugnación conoce, como regla, el orden social, con excepciones (en especial en materia de actos de la TGSS) a favor del orden contencioso-administrativo en especial " siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional" ( arts. 1, 2 letras n y s, y art. 3 letras a, e y f LRJS); y

   b) Los actos o decisiones de la Administración pública empleadora respecto de los trabajadores a su servicio de cuya impugnación conoce siempre el orden social ( arts. 1, y 2 letras a, b, e a i LRJS), si bien cuando tales afectos afectaren conjuntamente al personal laboral y al funcionarial y/o estatutario, la LRJS ha optado por atribuir el conocimiento de la impugnación de tales actos en materia laboral o sindical (materia de derechos de libertad sindical y huelga, pactos o acuerdos ex EBEP o laudos arbitrales sustitutivos) al orden contencioso-administrativo ( art. 2 letras f y h y art. 3 letras c, d y e LRJS), salvo en materia de prevención de riesgos laborales en que la competencia del orden social es plena ( arts. 2.e y 3.b LRJS).

   4.- Ahora bien, aunque no se establezca expresamente en el texto procesal social en su art. 2.n) respecto de la impugnación de los actos plurales de la Administración publica dictados " en el ejercicio de sus potestades y funciones" en materia laboral (en cuanto ahora afecta), dado el principio básico establecido en tal norma para los actos, aún de distinta naturaleza, de la Administración pública empleadora que afecten conjuntamente al personal laboral y al funcionarial y/o estatutario consistente en residenciar el conocimiento de los actos de implicación conjunta ante el orden contencioso-administrativo (salvo en materia de prevención de riesgos laborales), por analogía debe aplicarse el principio general consistente que tratándose de tales actos plurales de la Administración pública dictados " en el ejercicio de sus potestades y funciones" que afecten conjuntamente al personal laboral y al funcionarial y/o estatutario su impugnación directa incumbe al orden jurisdiccional contencioso-administrativo y no al social; y sin perjuicio de que la impugnación de los actos que se produzcan en su aplicación, a través de los conflictos colectivos o individuales posteriores que pudieran promoverse por los legitimados para ello, cuyo conocimiento de afectar exclusivamente al personal laboral corresponda al conocimiento del orden social con posibilidad, en su caso, de resolver perjudicialmente sobre la resolución o acto de afectación conjunta (arg. ex arts. 3.d, 4.1 y 163.4 LRJS).

   STS/IV de 17 de mayo de 2018 (rco. 3598/2016), reiterando otras posteriores, así la STS/4ª de 10 abril 2013 (rec. 67/2012) que apreció la competencia para conocer del conflicto que incluía al personal funcionario y en el que se reclamaba el derecho a recibir los reconocimientos médicos que regula el art. 22 LPRL. que señala:

   4. Ahora bien, lo que aquí se dilucida no es la reclamación frente a la Administración empleadora por el incumplimiento de sus obligaciones en materia de prevención, como sucedía en el supuesto de esa sentencia de esta Sala. En el presente caso el actor persigue la salvaguarda de un derecho fundamental cuyo ataque entiende producido en el marco de la relación de prestación de servicios que mantiene con la Administración demandada. No nos encontramos en marco del art. 2 e) LRJS, sino en el del art. 2 f) LRJS.

   El procedimiento para la tutela de derechos fundamentales tiene un cauce y marco distinto y no delimitado por la legislación ordinaria. Al efecto, lo que la demanda plantea no es una cuestión delimitada a los derechos que para el demandante surgen de la LPRL, sino la lesión de un derecho fundamental que atribuye a dicha Administración en la media que el sujeto directamente causante de la misma se hallaba también bajo la esfera de su organización.

   La circunstancia de que, además, pudiera haberse incurrido en incumplimientos en materia de prevención de riesgos -entre los que, no se duda, se incluyen los riesgos psicosociales-, no constituiría nunca el objeto del procedimiento de tutela, cuya cognitio se halla limitada al examen de los derechos fundamentales en juego desde la perspectiva de la norma constitucional; como expresamente establece el art. 178.1 LRJS. Dicha limitación implica que su objeto se ciñe exclusivamente a la tutela judicial del derecho fundamental supuestamente vulnerado en base al incumplimiento de la norma constitucional que establece tal derecho.

   5. La competencia para conocer sobre tutela de derechos fundamentales del ya mencionado art. 2 f) LRJS se circunscribe a la relación laboral, sin incluir a los empleados públicos que no tengan la condición de laborales.

   Precisamente, del propio art. 2 f) LRJS -que limita la tutela de los derechos de libertad sindical y del derecho de huelga al personal laboral de la Administración, y del art. 3 c) LRJS- que excluye expresamente la de esos derechos de funcionarios públicos y personal estatutario de los servicios de salud-, refuerzan la idea de que, excluidos esos derechos fundamentales íntima e históricamente ligados al catálogo de derechos de los trabajadores con mayor motivo debe entender desvinculada de la competencia de los órganos de lo social cualquier pretensión de tutela de otros derechos fundamentales que, pese a tener ese componente tan directo, puedan verse puestos en peligro en el desarrollo de la prestación de servicios.

   6. En línea con lo que ha sostenido la STS/3ª de 8 marzo 2018 (rec. 810/2015), de haberse ejercitado una acción tendente a reclamar por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales, la competencia para conocer hubiera correspondido al orden social de la jurisdicción, pero "en la medida que aduce el acoso laboral continuado del que se considera víctima (...) estamos dentro del ámbito de protección definido por el artículo 53.2 de la Constitución y el artículo 114.1 de la Ley de la Jurisdicción (Contencioso Administrativa)".

1.- Doctrina de aplicación al supuesto enjuiciado, que ha sido aplicada en la sentencia recurrida y referida por el Ministerio Fiscal en su informe, y que determina la falta de competencia de la Jurisdicción Social para el conocimiento de la cuestión planteada, que tiene perfecto encaje en lo dispuesto en el art. 2 f) de la LRJS, partiendo de la pretensión ejercitada por las demandantes, que instan procedimiento de Tutela de la Libertad Sindical, en su vertiente de negociación colectiva, frente a una presunta conducta de la Administración de la Generalitat de Catalunya, como empleadora, mantenida en los procesos de negociación colectiva que se llevan a cabo incontrovertidamente en todas las Mesas de Negociación, tanto en la General como en las Sectoriales, que en definitiva afectan tanto al personal laboral como al personal funcionario y al estatutario.

En consecuencia, ha de estimarse ajustada a derecho la sentencia recurrida que aplicando la normativa referida, así como la doctrina de esta Sala IV/TS, aprecia falta de competencia objetiva de la jurisdicción social para el conocimiento de la demanda, advirtiendo a la parte demandante que podrá, de nuevo, hacer uso de su derecho, ante la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en los artículos 9. 4 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y del artículo 5. 2 y 2.f ) y 3.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social.

2. - Por cuanto antecede, de acuerdo con el informe del Ministerio Fiscal, procede la desestimación de los recursos de casación formulados. Y la confirmación y declaración de firmeza de la sentencia recurrida. Sin pronunciamiento sobre costas ( art. 235.1 LRJS).