STS 467/2021, 6 de Abril de 2021

Según se deduce de lo actuado, la Administración General del Estado transfirió a la Comunidad Autónoma de Extremadura un total de 180.149.426,16 euros para el desarrollo de las actuaciones a realizar en el marco de los Planes Estatales de Vivienda 2009-2012 y anteriores.

Años después, en fecha 9 de junio de 2015, los representantes de ambas Administraciones suscribieron el Acta de la Comisión Bilateral de Seguimiento del Convenio de colaboración creado para la aplicación de los mencionados Planes, en la que -a los efectos que ahora interesan- se determinó el importe de las cantidades justificadas y no justificadas por la Junta de Extremadura.

La Comunidad Autónoma de Extremadura justificó al Ministerio de Fomento un total de 159.498.701,77 euros, lo que dejaba sin justificación la diferencia, esto es, 20.650.724,39 de euros.

Con base en ello, el 28 de octubre de 2016, el Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda, dictó resolución por la que se requirió a la Junta de Extremadura la devolución de los 20.650.724,39 de euros no justificados.

Interpuesto recurso de reposición contra esa resolución por la Junta de Extremadura, la mencionada Secretaría de Estado dictó nueva resolución en fecha 10 de marzo de 2017, en la que, tras dar al escrito de la Junta la consideración de requerimiento previo previsto en el artículo 44.1 LJCA, desestimó la solicitud de anulación de la resolución de 28 de octubre de 2016, confirmando ésta en todos sus extremos.

La representación procesal de la Junta de Extremadura interpuso entonces recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional contra la mencionada resolución del Secretario de Estado y, tras la tramitación pertinente, la Sección Octava de dicha Sala dictó sentencia con fecha 24 de enero de 2020, cuyo fallo literalmente establecía:

Desestimamos el recurso interpuesto y en consecuencia confirmamos el acto impugnado. Se imponen las costas a la parte recurrente. Así por ésta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la Junta de Extremadura, el cual fue tenido por preparado en auto dictado por el Tribunal de instancia en fecha 3 de julio de 2020, con emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo y remisión de las actuaciones.

La Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en auto de fecha 20 de noviembre de 2020, admitió el recurso y declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en determinar:

[...] la incidencia de la supresión de las ayudas acordada por la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, a efectos de la determinación del "dies a quo" para el cómputo del plazo de la prescripción de la Administración del Estado para reclamar la devolución de las cantidades no justificadas y transferidas a la Comunidad Autónoma en el marco del Plan Estatal de Vivienda 2009- 2012 y anteriores.

La parte recurrente (Junta de Extremadura) formalizó la interposición del recurso de casación en escrito de fecha 19 de enero de 2021, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, terminó su escrito suplicando:

[...] 1°) Que con estimación del presente recurso de casación se anule la sentencia impugnada, con imposición de las costas del recurso a la parte recurrida.

2°) Que como consecuencia de la estimación del recurso de casación y la consiguiente anulación de la sentencia impugnada, el Tribunal Supremo se sitúe en la posición procesal propia del Tribunal de instancia, y entre al examen del fondo del asunto, procediendo a la resolución del litigio en los términos en que quedó planteado el debate procesal en la instancia.

3°) Y en consecuencia estime en su integridad el recurso contencioso-administrativo interpuesto por interpuesto por la JUNTA DE EXTREMADURA anulando la resolución impugnada por prescripción del derecho del Estado a liquidar los planes de vivienda de que dicha resolución trae causa.

Por providencia de fecha 25 de enero de 2021 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida (Abogacía del Estado), para que pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado el 19 de febrero de 2021 y solicitó que: «[...]teniendo por presentado este escrito se desestime el recurso de casación, confirmando la sentencia recurrida. Con costas.»

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción y, considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, mediante providencia de fecha 22 de febrero de 2020 quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de fecha 9 de marzo de 2021 se designó nuevo Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Román García y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 16 de marzo siguiente, en que tuvo lugar.

Objeto del presente recurso de casación.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 24 de enero de 2020, desestimatoria del recurso contencioso- administrativo n.º 503/2017.

El mencionado recurso había sido interpuesto por la Junta de Extremadura contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda de 10 de marzo de 2017 que, confirmando su previa resolución de 28 de octubre de 2016, requirió a la Junta de Extremadura la devolución de cantidades no justificadas (por importe de 20.650.724,39 euros), transferidas a esa Comunidad Autónoma en el marco del Plan Estatal de Vivienda 2009-2012 y anteriores.

Consideraciones sobre la cuestión de interés casacional apreciada en el auto de la Sección de Admisión de la Sala Tercera de 20 de noviembre de 2020 .

La Sección de Admisión de esta Sala Tercera, en el Fundamento Segundo de su auto de 20 de noviembre de 2020, apreció que "(...) únicamente se fundamenta suficientemente el interés casacional objeto en relación con la cuestión de la prescripción" y, a continuación, señaló:

Establecido lo anterior, procede ahora determinar si dicha cuestión reviste interés casacional objetivo para la creación de jurisprudencia.

La sentencia considera que el dies a quo para el cómputo de la prescripción es el 9 de junio de 2015, fecha en que la deuda fue determinada y reconocida en la reunión de la Comisión Bilateral de Seguimiento; Comisión que se creó como consecuencia del cierre del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009/2012 y anteriores que devino con la aprobación de la Ley 4/2013 (Disposición adicional segunda), de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, y de la Orden FOM 2252/2014.

Por su parte, la administración autonómica recurrente considera que la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 es de aplicación a los planes en vigor a su entrada en vigor, y el Plan de 2009-2012, y anteriores, no se encontraban en vigor, por lo que el cómputo correcto del inicio del plazo de prescripción ha de ser el de finalización de cada ejercicio, que es el momento al que se refiere la obligación de remisión de la información de los remanentes no comprometidos y que permite al Ministerio reclamar lo remanente, o, en su defecto, el momento de finalización de cada uno de los planes, siendo el último el 31 de diciembre de 2012.

Y, con base en las anteriores consideraciones, estableció que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en "determinar la incidencia de la supresión de las ayudas acordada por la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, a efectos de la determinación del "dies a quo" para el cómputo del plazo de la prescripción de la Administración del Estado para reclamar la devolución de las cantidades no justificadas y transferidas a la Comunidad Autónoma en el marco del Plan Estatal de Vivienda 2009-2012 y anteriores".

Alegaciones de la parte recurrente (Junta de Extremadura).

La Junta de Extremadura alega, en síntesis, lo siguiente:

1) Prescripción del derecho del Estado a liquidar obligaciones más allá de los cuatro años anteriores. Y señala al respecto:

En resumidas cuentas, no es la entrada en vigor de la Ley 4/2013, de 4 de junio la que determinaría el "díes a quo", para el computo de la prescripción, sino la fecha de la terminación de su vigencia, de sus efectos, como se desprende de una correcta lectura de su Disposición Adicional Segunda, párrafo primero, que literalmente dice: "A partir de la entrada en vigor de esta Ley será de aplicación el siguiente régimen a las ayudas de subsidiación de préstamos, Ayudas Estatales Directas a la Entrada y subvenciones reguladas en los Planes Estatales de Vivienda cuyos efectos se mantengan a la entrada en vigor de esta Ley y a las ayudas de Renta Básica de Emancipación establecidas por el Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre:" de donde cabe deducir, sin muchas exégesis, que habrían de liquidarse aquellos convenios en vigor a tal fecha, no los ya extinguidos, como ocurre con el Convenio del plan de vivienda 2009-2012, con duración y extinción según cláusula 8º hasta el 31 de diciembre de 2012 y como con todos los anteriores de los que dimanan la deuda ahora reclamada

.

2) Indebida fundamentación de la resolución recurrida en la Disposición Adicional Segunda , párrafo primero, de la Ley 4/2013, que claramente no les es aplicable, argumentando al efecto lo siguiente:

La Ley 4/2013, de 4 de junio, no puede constituir "dies a quo" para el computo de la prescripción de las deudas liquidadas por el hecho de que estas son muy anteriores a la dicha Ley, y tienen su fundamento en planes de viviendas muy anteriores a la fecha de su entrada en vigor (5 de junio de 2013), y a dicha fecha los planes de vivienda ya no están en vigor.

3) No puede constituir el dies a quo del cómputo de la prescripción de la liquidación el del acta de la Comisión Bilateral de Seguimiento del Convenio de 9 de junio de 2015, por las mismas razones expresadas en el apartado anterior en relación a la Ley 4/2013, de 4 de junio y además, porque tal acta incurre en varias causas de nulidad absoluta previstas los apartados b), e) y f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, por:

- Falta de competencia de la Comisión Bilateral de Seguimiento para aprobar la liquidación de los planes.

- Falta de acreditación de la sustitución de los suscribientes del acta de 9 de junio 2015.

- Falta de válida constitución de dicha Comisión Bilateral de Seguimiento, por inexistencia de quorum legalmente establecido y falta de Secretario de la misma.

Y, con base en las indicadas alegaciones, concluye la recurrente solicitando la estimación del recurso de casación y, como consecuencia de ello, la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día, anulando la resolución impugnada entonces por prescripción del derecho del Estado a liquidar los Planes de Vivienda de los que trae causa la citada resolución.

Alegaciones de la parte recurrida (Administración del Estado).

En su escrito de oposición, la Abogacía del Estado se muestra en desacuerdo con el planteamiento de la recurrente y alega que, de una adecuada interpretación contextualizada y teleológica de la regulación aplicable, resulta que "(...) el recurrente presenta interesadamente un panorama completamente inexacto de cuál era el estado y regulación de la gestión de los Planes de Vivienda 2009-2012 y anteriores en el momento de entrada en vigor de la Ley 4/2013, y del subsiguiente flujo de fondos Estado-CCAA; Planes, contra lo que pretende, desplegaban sus efectos cuando entró en vigor la Ley 4/2013, dada la continuidad de las ayudas y la concatenación de los propios Planes.

Además, considera (como pretexto para alegar la Jurisprudencia que le conviene) que la relación entre el Estado y las CCAA como consecuencia de estos Planes tiene naturaleza subvencional; que, como veremos, no lo es, sino que está regulada por las normas sobre créditos de la LPPGGE gestionados por las CCAA".

Considera la Abogacía del Estado que la Ley 4/2013, de 4 de junio, suprimió (con alguna excepción) las ayudas subsistentes al amparo de todos los Planes de Vivienda anteriores y, al quedar suprimidas, se extinguió también la obligación del Estado de seguir transfiriendo fondos a las Comunidades Autónomas para el pago de esas ayudas. Por ello, es entonces cuando fue posible liquidar los efectos de esos Planes de Vivienda anteriores.

Alega también que la recurrente parece haber entendido que los fondos que el Estado transfiere a Extremadura en ejecución del Plan de Vivienda serían subvenciones para inversiones y que la Comunidad Autónoma sería beneficiaria, en lugar de, como realmente son, transferencias presupuestarias de fondos estatales a las Comunidades Autónomas.

Dice también que la recurrente confunde la vigencia cuatrienal de los Planes Estatales de Vivienda con la continuidad de sus efectos, que se extiende mucho más allá de esos cuatro años pues, al amparo de esos Planes, el Estado siguió transfiriendo créditos a las Comunidades Autónomas durante mucho tiempo después de esos cuatro años, lo que impedía que el Plan se liquidara hasta que terminase ese flujo de créditos.

Señala también que otro argumento de la recurrente para justificar la prescripción es que existiría una "liquidación anual" en cada Plan de Vivienda, lo que, a juicio de la Abogacía del Estado, no tiene el más mínimo fundamento en la normativa, ni en los convenios, ni en la práctica de ningún Plan de Vivienda, actual o anterior, por lo que afirma que " una inexistente liquidación anual no puede legalmente servir para computar ningún plazo de prescripción".

Más adelante, la Abogacía del Estado profundiza en la financiación estatal de los Planes de Vivienda, argumentando al efecto que, en materia de vivienda, el Estado no tiene una competencia específica ni, por tanto, puede propiamente otorgar subvenciones a sujetos públicos ni a sujetos privados, señalando: el Estado aprueba los Planes de Vivienda al amparo de su competencia para la "planificación general de la actividad económica" ( artículo 149.13ª de la Constitución) y los fondos que el Estado transfiere a las Comunidades Autónomas en ejecución del Plan de Vivienda no son subvenciones, sino financiación estatal de las Comunidades Autónomas. Esto es, el Estado no subvenciona a la Comunidad Autónoma, sino que la financia para que ésta, a su vez, otorgue subvenciones, de manera que la operativa de gestión de créditos mantiene un saldo "vivo" hasta que se suprimen las transferencias, precisando que este carácter de "financiación" estatal (respecto del cual invoca la STC 152/1988) y no de subvenciones a las Comunidades Autónomas, está expresado en los propios Planes.

También afirma que lo que el Estado ha solicitado a la Junta de Extremadura no es que reintegre una subvención, sino que devuelva el exceso de financiación estatal recibido en concepto de anticipo, no gastado por aquélla, para los fines a que dicha financiación se destinaba y una vez que ya no lo iba a poder seguir gastando, al haberse suprimido las ayudas con la Ley 4/2013.

En consecuencia, concluye, " no tiene fundamento alguno la pretensión del recurrente para que se aplique a este caso el artículo 39.2.a) de la Ley General de Subvenciones o la jurisprudencia sobre el plazo de prescripción para el reintegro de subvenciones desde "el momento en que venció el plazo para presentar la justificación de las inversiones comprometidas".

Se aplica, por el contrario, el "dies a quo" resulta de su regulación específica: en nuestro caso, y por lo ya explicado, la entrada en vigor de la Ley 4/2013 que supuso el inicio del proceso liquidatorio de los Planes que nos ocupan".

La Abogacía del Estado se opone también a las alegaciones de la recurrente respecto de la pretendida ineficacia del acta suscrita el 9 de junio de 2015 entre ambas Administraciones, en línea con los razonamientos de la sentencia impugnada y, tras ello, solicita que se de respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión en los siguientes términos:

La respuesta a la cuestión de interés casacional ha de ser que el "dies a quo" para el cómputo del plazo de la prescripción de la Administración del Estado para reclamar la devolución de las cantidades no justificadas y transferidas a la Comunidad Autónoma en el marco del Plan Estatal de Vivienda 2009-2012 y anteriores, viene determinado por la entrada en vigor de la Ley 4/2013, al haber supuesto ésta el cese de las correspondientes transferencias del Estado y el correlativo inicio del procedimiento para su liquidación

.

Concluye su escrito la Abogacía del Estado solicitando la desestimación del recurso de casación.

Doctrina jurisprudencial sobre la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión.

1. Para dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión, conviene que comencemos por recordar determinados antecedentes relevantes que se infieren del conjunto de las actuaciones (y que, además, son citados de forma precisa en el Acta de la reunión de la Comisión Bilateral celebrada el 9 de junio de 2015 y en el informe emitido en fecha 18 de febrero de 2016 por el Director General de Arquitectura, Viviendas y Suelo con el " Conforme" del Subsecretario del Ministerio de Fomento).

   Así, de lo actuado se infiere que la gestión del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 y anteriores se articulaba mediante la suscripción de convenios de colaboración entre el Ministerio de Fomento y cada una de las Comunidades Autónomas (excepto el País Vasco y Navarra) y las Ciudades de Ceuta y Melilla.

   Estos convenios arbitraban un sistema de transferencia de fondos desde el Ministerio de Fomento hasta la Comunidad Autónoma o Ciudad Autónoma de que se tratara. En función de determinados requisitos y de la línea de ayuda, las transferencias se realizaban, en su caso, por adelantado y en base a la estimación de costes de los objetivos convenidos.

   Consecuencia de ello fue la existencia de un flujo financiero permanente entre el Ministerio y la Comunidad Autónoma o Ciudad de que se tratara, existiendo en todo momento un saldo pendiente de justificar por parte de las Comunidades Autónomas o Ciudades o, en su caso, pendiente de transferir por el Ministerio, en el supuesto de que aquéllas hubieran anticipado fondos.

   Ahora bien, este escenario cambió con la publicación de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, que en su Disposición adicional segunda estableció:

   A partir de la entrada en vigor de esta Ley será de aplicación el siguiente régimen a las ayudas de subsidiación de préstamos, Ayudas Estatales Directas a la Entrada y subvenciones reguladas en los Planes Estatales de Vivienda cuyos efectos se mantengan a la entrada en vigor de esta Ley y a las ayudas de Renta Básica de Emancipación establecidas por Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre:

   (...)

   c) Se mantienen las ayudas del programa de inquilinos, ayudas a las áreas de rehabilitación Integral y renovación urbana, rehabilitación aislada y programa RENOVE, acogidas a los Planes Estatales de la Vivienda hasta que sean efectivas las nuevas líneas de ayudas del Plan Estatal de Fomento del Alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016. Se suprimen y quedan sin efecto el resto de subvenciones acogidas a los Planes Estatales de Vivienda

   .

   Esta previsión de la Ley 4/2013 se completó con la Orden FOM/2252/2014, de 28 de noviembre, por la que se determinaba la efectividad de las líneas de ayuda previstas en el Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, que regulaba el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016, cuyo preámbulo indicaba expresamente que " con objeto de ultimar el proceso de sustitución de las ayudas estatales anteriores por las del Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016, se hace necesario determinar la efectividad de las líneas de ayuda de este Plan Estatal".

   Por tanto, cabe constatar -en línea con lo sostenido por la Abogacía del Estado- que la Ley 4/2013, de 4 de junio, suprimió (con alguna excepción) las ayudas subsistentes al amparo de todos los Planes de Vivienda anteriores y, al quedar suprimidas, se extinguió también la obligación del Estado de seguir transfiriendo fondos a las Comunidades Autónomas para el pago de esas ayudas.

2. También conviene precisar, tal como se infiere de lo anterior y en contra de lo que sostiene la recurrente, que la relación surgida entre la Administración General del Estado -por un lado- y cada una de las Comunidades y Ciudades Autónomas -por otro- al amparo de los Convenios de colaboración respectivamente suscritos para la aplicación de los mencionados Planes de Vivienda no tiene naturaleza subvencional. Esto es, con carácter general cabe afirmar que la mencionada relación se encuadra en el marco de las respectivas competencias asignadas a aquéllas por la Constitución en materia de vivienda -a las que se refirió en su momento la STC 152/1988- y, desde esa perspectiva, es claro que la Administración del Estado no subvencionaba a las Comunidades o Ciudades Autónomas, sino que las financiaba a través de transferencias de crédito (flujo financiero), para que fuera cada una de éstas la que otorgase y gestionase las subvenciones correspondientes en el marco de los referidos Planes de Vivienda, mientras éstos continuasen surtiendo efectos.

   Asimismo, debemos rechazar la existencia de una supuesta obligación de liquidación anual de las cantidades transferidas por el Estado a cada Comunidad o Ciudad Autónoma. Esta pretendida obligación, que cabe reputar de inexistente y que carece de cobertura normativa, debe deslindarse conceptualmente y no confundirse con las obligaciones de notificación e información a que se refiere la cláusula sexta del Convenio y, concretamente con la descrita en el apartado 1), 1.1, que dispone que la Comunidad Autónoma se compromete con carácter anual a tramitar la información prevista en el artículo 86, sexta de la Ley General Presupuestaria, que al efecto dispone:

   Los remanentes de fondos no comprometidos resultantes al finalizar cada ejercicio, que se encuentren en poder de las Comunidades Autónomas, seguirán manteniendo el destino específico para el que fueron transferidos y se utilizarán en el siguiente ejercicio como situación de tesorería en el origen como remanentes que serán descontados de la cantidad que corresponda transferir a cada Comunidad Autónoma.

   Si el gasto o actuación a la que corresponda el remanente resulta suprimida en el presupuesto del ejercicio siguiente, se destinará aquél en primer lugar a hacer efectivas las obligaciones pendientes de pago al fin del ejercicio inmediatamente anterior y el sobrante que no estuviese comprometido se reintegrará al Estado

   .

   Por tanto, la posibilidad de liquidar no surge anualmente; la liquidación sólo es posible a partir del momento en que se ponga fin a las indicadas transferencias de crédito, pues será en ese momento final cuando pueda determinarse si todas las cantidades transferidas se han aplicado a los objetivos previstos en los Planes o si existe alguna cantidad cuya aplicación no haya sido justificada. Y ese momento final surge, como hemos dicho en el apartado anterior, con la entrada en vigor de la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013.

3. En consecuencia, podemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en el auto de admisión, referida a la incidencia de la supresión de las ayudas acordada por la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, a efectos de la determinación del " dies a quo" para el cómputo del plazo de la prescripción de la acción de la Administración del Estado para reclamar la devolución de las cantidades transferidas a la Comunidad Autónoma y no justificadas por ésta en el marco del Plan Estatal de Vivienda 2009-2012 y anteriores, en los siguientes términos:

   La supresión de las ayudas acordada por la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 supuso el momento final del flujo continuado de transferencias de créditos realizado por la Administración del Estado en favor de cada una de las Comunidades o Ciudades Autónomas al amparo de los Convenios de colaboración respectivamente suscritos en el marco de los Planes de Vivienda 2009-2012 y anteriores; y, por tanto, a partir de ese momento surgió la posibilidad de determinar el saldo resultante en cada caso, cuya cuantía, lógicamente, dependería de que la Comunidad o Ciudad Autónoma receptora de los fondos justificara o no haber aplicado, en todo o en parte, las cantidades recibidas a los objetivos convenidos.

   En consecuencia, siendo posible a partir de ese momento determinar el importe de las cantidades no justificadas que podrían ser objeto de reclamación por parte de la Administración del Estado, ese momento debe considerarse como dies a quo a efectos del cómputo del plazo de prescripción de la acción de la Administración del Estado para solicitar el reintegro de aquéllas.

Proyección de la referida doctrina jurisprudencial al caso enjuiciado: rechazo de la alegación de prescripción esgrimida por la Junta de Extremadura.

La Junta de Extremadura sostiene que ha prescrito la acción de la Administración del Estado para reclamarle la cantidad no justificada aludida en los Fundamentos anteriores.

Sin embargo, a nuestro juicio, es claro que no se ha producido tal prescripción, como razonaremos a continuación.

La consecuencia de que la Ley 4/2013 pusiera fin al flujo financiero relativo a los indicados Planes de Vivienda fue la convocatoria de las distintas Comisiones Bilaterales de Seguimiento de los Convenios suscritos por el Estado con los entes autonómicos, a fin de determinar en cada caso el saldo pendiente de justificar.

En el caso de Extremadura, el 17 de febrero de 2015 se convocó la Comisión Bilateral de Seguimiento del Convenio y dieron comienzo las negociaciones para la determinación del saldo final resultante de la liquidación de los referidos Planes, que culminarían con el acuerdo alcanzado al respecto el 21 de abril siguiente, en el que se concretaron los importes de las cantidades que habían sido justificadas y no justificadas por la Junta de Extremadura, resultando un saldo definitivo transferido por el Ministerio de Fomento y no justificado por la Comunidad Autónoma de Extremadura de 20.650.724,39 euros. Todo ello quedó reflejado en el acta de la reunión de la Comisión Bilateral de Seguimiento celebrada el 9 de junio de 2015.

Por tanto, es claro que entre el 17 de febrero y el 9 de junio de 2015 estuvo interrumpido el plazo de prescripción de la acción del Estado para reclamar el reintegro de las cantidades no justificadas, que había comenzado a correr con la entrada en vigor de la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013.

En consecuencia, el plazo de prescripción de cuatro años, previsto en el artículo 25.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, no se había consumado cuando se dictó y notificó la resolución del Secretario de Estado de Infraestructura, Transporte y Vivienda de 28 de octubre de 2016, posteriormente confirmada por la de 10 de marzo de 2017.

Al hilo de esta conclusión debemos rechazar los argumentos esgrimidos al respecto por la Junta recurrente. Así, no cabe confundir el tiempo de vigencia de un Plan con la proyección temporal de sus efectos. Esto es, una cosa es que el Plan entre en vigor en 2009 y extienda su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2012; y otra bien distinta que pueda suceder -y, de hecho ha sucedido- que sus efectos se proyecten más allá de esta última fecha, pues -como reconoce la sentencia impugnada- cuando entró en vigor de la Ley 4/2013, el Estado seguía transfiriendo fondos a todas las Comunidades Autónomas (entre ellas Extremadura) para financiar subvenciones otorgadas por esta Comunidad Autónoma al amparo de "planes antiguos" y de los planes de 1998-2001, 2002-2005, 2005-2008, y 2009-2012, conforme a lo previsto en el artículo 86.2.Sexta de la Ley General Presupuestaria, que dispone, respecto de los créditos gestionados por las Comunidades Autónomas, que los remanentes de fondos no comprometidos resultantes al finalizar cada ejercicio que se encuentren en poder de las CCAA sigan manteniendo el destino específico para el que fueron transferidos y se utilicen en el siguiente ejercicio.

Y, asimismo, debemos rechazar la alegación de la recurrente que trata de justificar la operatividad de la prescripción señalando como momento inicial del cómputo del plazo de prescripción el del final de cada año. Ya hemos dicho a este respecto que no cabe confundir la obligación de información anual con el momento en que comienza a correr el plazo de prescripción.

Sobre la alegación de la recurrente referida al acta de la Comisión Bilateral de 9 de junio de 2015.

La Junta de Extremadura sostiene también que no puede constituir el dies a quo del cómputo de la prescripción el del acta de la Comisión Bilateral de Seguimiento del Convenio de 9 de junio de 2015 por las razones expresadas respecto de la Ley 4/2013 y, además, porque, como alegó en la demanda y en conclusiones, " tal acta incurre en varias causas de nulidad absoluta" por los siguientes motivos: falta de competencia de la Comisión Bilateral de Seguimiento; falta de acreditación de la sustitución de los suscribientes del acta de 9 de junio de 2015; y falta de válida constitución de la Comisión, ante la inexistencia del quorum legalmente establecido y la falta de Secretario de la Comisión.

Esta alegación tampoco puede prosperar. Veamos.

Por un lado, ya hemos rechazado en el Fundamento anterior las razones esgrimidas por la recurrente respecto de la Ley 4/2013.

Y, por lo que respecta a la alegación de nulidad del acta, la lectura del expediente (y, singularmente, del escrito de alegaciones de la Secretaría General de Arquitectura, Vivienda y Políticas de Consumo de la Junta de Extremadura, fechado el 27 de mayo de 2016) nos permite constatar que la razón inicialmente esgrimida por la Junta para fundamentar la indicada impugnación estaba basada en el hecho de que el gobierno autonómico surgido de las elecciones a la Asamblea de Extremadura celebradas el 24 de mayo de 2015 -de distinto signo político que su predecesor- consideraba que éste no debería haber acordado con la Administración del Estado la liquidación de los mencionados Planes de Vivienda. La mención de esta argumentación que, sin embargo, se omite en el escrito de formalización del recurso de casación de la Junta de Extremadura, es conveniente para situar la alegación de nulidad del acta en el contexto debido.

A este respecto, resulta sorprendente que la Junta de Extremadura pretenda, mediante las objeciones que expone, destruir la validez y eficacia del acuerdo de liquidación que, según expresa el acta, ella misma alcanzó con la Administración del Estado el 21 de abril de 2015 como resultado de las negociaciones que se llevaron a cabo desde el 17 de febrero anterior (meses antes, por tanto, a la fecha de celebración de las elecciones a la Asamblea de Extremadura, que tuvieron lugar el 24 de mayo de 2015).

Es importante precisar que la Junta de Extremadura, como Administración, ostenta una personalidad jurídica única que no depende de los cambios de gobierno autonómico que, como consecuencia de las correspondientes elecciones autonómicas, pudieran producirse. Por tanto, si el nuevo gobierno autonómico pretendía privar de validez y de eficacia a un acto administrativo realizado por el gobierno anterior, debería haberse ajustado a las vías legalmente establecidas al efecto y, singularmente, tratándose de un acuerdo alcanzado con la Administración del Estado en el marco de un Convenio suscrito entre ambas, debería -en línea con lo razonado en el Fundamento tercero del Auto del Tribunal Constitucional nº 192/2001, de 3 de julio- haber acudido primero a los mecanismos previstos en el propio Convenio para privar de validez y de eficacia al acuerdo de liquidación alcanzado el 21 de abril de 2015 y plasmado en el acta de la reunión de la Comisión de Seguimiento celebrada el 9 de junio de 2015 (conforme a lo establecido en la cláusula novena del Convenio de 11 de mayo de 2009) y, después, en su caso, a la correspondiente impugnación judicial.

Por ello, carece de sentido jurídico que, sin acudir previamente a las vías previstas en el Convenio y sin impugnar judicialmente -en su defecto- la eficacia del acuerdo de liquidación suscrito con la Administración del Estado, la Junta de Extremadura aproveche la impugnación de un acto posterior de la Administración del Estado, como es la resolución del Secretario de Estado de Fomento reclamando el reintegro de la cantidad no justificada, para tratar de privar de validez y eficacia al acuerdo de liquidación de 21 de abril de 2015 y al acta de la reunión celebrada el 9 de junio de 2015 que, como hemos dicho, no es sino la plasmación de aquél.

Adicionalmente, cabe observar que el escrito de formalización del presente recurso de casación de la Junta de Extremadura no contiene una argumentación que sirva para desvirtuar la existencia de la cantidad no justificada, ni la exactitud del importe que a la misma asignaron ambas Administraciones de mutuo acuerdo el 21 de abril de 2015.

Todo ello nos da pie para recordar que en nuestra STS 232/2021, de 18 de febrero, dijimos que los principios de buena fe y de vinculación a los propios actos exigen a todos los sujetos que intervienen en el procedimiento la debida coherencia en sus comportamientos procesales. En esa sentencia nos hacíamos eco de la jurisprudencia reiteradamente establecida al efecto y citábamos la STS (Sección Sexta) n.º 81/2021, de 27 de enero, que, con invocación de otras anteriores, estableció: "(...) la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos".

Pues bien, en aplicación de esa doctrina jurisprudencial, también en este caso los principios de vinculación a los actos propios y de buena fe procesal nos llevan a rechazar las alegaciones de la Junta de Extremadura.

Conclusión y costas.

A la vista de lo expuesto en los precedentes Fundamentos, procede declarar no haber lugar y, en consecuencia, desestimar el presente recurso de casación.

En cuanto a las costas del presente recurso de casación, conforme a lo prevenido en el artículo 93.4 LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad; confirmándose, respecto de las costas del recurso contencioso-administrativo, las impuestas en la sentencia impugnada.