ATS, 20 de Noviembre de 2020
| Ponente | ANGEL RAMON AROZAMENA LASO |
| ECLI | ES:TS:2020:10788A |
| Número de Recurso | 3499/2020 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Fecha de Resolución | 20 de Noviembre de 2020 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 20/11/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 3499/2020
Materia: FOMENTO
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 3499/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. César Tolosa Tribiño, presidente
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Dª. Inés Huerta Garicano
D. Ángel Ramón Arozamena Laso
D. Dimitry Berberoff Ayuda
En Madrid, a 20 de noviembre de 2020.
La representación procesal de la Junta de Extremadura interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento, de 10 de marzo de 2017, por la que se desestima el requerimiento interpuesto interesando la anulación de la resolución de 28 de octubre de 2016, por la que se requiere a la Junta de Extremadura la devolución de 20.650.724,39 euros, al entender dicha cantidad no justificada, transferida a dicha Comunidad Autónoma en el marco del Plan Estatal de Vivienda 2009-2012 y anteriores.
La Sección Octava de la referida Sala dictó sentencia de fecha 24 de enero de 2020 (recurso n.º 503/2017), desestimando el recurso interpuesto.
En cuanto a la invocada prescripción de la Administración para reclamar la devolución de los 20.650.724,39 euros, la sentencia parte de que la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, junto con la Orden FOM 2252/2014, supusieron el cierre del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009/2012 y anteriores, y la consecuencia fue la convocatoria de Comisiones Bilaterales de Seguimiento de los Convenios suscritos por el Estado con los entes autonómicos, a fin de determinar en cada caso el saldo pendiente de justificar y determinar y liquidar el saldo pendiente de justificar en el momento del cierre del correspondiente Plan, así como de establecer el procedimiento a seguir a estos efectos. Y que, una vez suprimidas y sin efecto las ayudas (subvenciones) y ultimadas todas las justificaciones que la Comunidad Autónoma de Extremadura puede realizar al Ministerio de Fomento, resulta un saldo definitivo transferido por el Ministerio de Fomento y no justificado por la Comunidad Autónoma de Extremadura de 20.650.724,39 euros, cantidad con la que quedan liquidadas las subvenciones concedidas al amparo del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 y anteriores a los efectos de lo establecido en la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 y la Orden FOM/2252/2014.
Y, con cita de los artículos 25.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, razona que el plazo de cuatro años no ha transcurrido, pues la deuda fue determinada y reconocida en la reunión de la Comisión Bilateral de Seguimiento, es decir, el 9 de junio de 2015, mientras que la resolución recurrida fue dictada el 10 de marzo de 2017 y notificada a la recurrente con carácter inmediato. No se trató de una renuncia tácita a una prescripción ya ganada, pues lo que consta en dicho documento es un reconocimiento explícito de la deuda.
En cuanto a la invocada falta de motivación de la resolución administrativa recurrida, la sentencia considera que la misma contiene los elementos necesarios para que la recurrente conozca el origen de la reclamación, la normativa que se invoca y la cantidad reclamada, admitida de consenso por ambas partes.
En relación con la competencia de la Comisión Bilateral para la determinación del saldo definitivo, la Sala considera que compete a la Comisión Bilateral "determinar y liquidar el saldo pendiente de justificar por la Comunidad o Ciudad Autónoma en el momento del cierre del correspondiente Plan, así como la de establecer el procedimiento a seguir a estos efectos".
En contestación a la alegación sobre la falta de competencia del Director General de la Junta firmante del acta de 9 de junio de 2015, que pertenece a un Gobierno en funciones, la sentencia razona que el hecho de que el Gobierno de la Junta de Extremadura estuviera en funciones no implica que no pueda realizar el despacho ordinario de asuntos, como es la suscripción de un acta que es el corolario de toda la actividad anterior. Mediante el acta de 9 de junio de 2015 no se adquirió obligación alguna, no se firmó un nuevo Convenio, ya que simplemente se concretó, mediante una operación matemática, el resultado de una gestión anterior desarrollada durante años.
Y, en contestación a la invocada defectuosa composición de la Comisión, la Sala razona que la Comisión Bilateral no crea obligaciones nuevas, ya que se limita a constatar la existencia de un saldo, razón por la que dicho cometido se atribuye, tanto a nivel ministerial como en el resto de Comunidades Autónomas, a sus altos cargos, entre los que se encuentra el Director General firmante del acta. La Comisión se constituyó válidamente a la vista de lo dispuesto en los artículos 22.2 y 26.1 Ley 30/1992.
Notificada la anterior sentencia, la Junta de Extremadura ha preparado recurso de casación contra la misma, denunciando las siguientes infracciones:
Artículo 25.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, artículo 39.2 de la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones, y Disposición adicional segunda , párrafo primero, de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas.
Alega que la sentencia ha aplicado indebidamente la citada Disposición adicional segunda, al estimar que el "dies a quo" para el cómputo de la prescripción, con fundamento en la Ley 4/2013 , cuando dicha Disposición es de aplicación a los planes en vigor a su entrada en vigor, y resulta que el de 2009-2012, y anteriores, liquidados por la resolución impugnada no se encontraban en vigor. Además, la sentencia infringe la literalidad de los artículos 25.a) de la Ley 47/2003 y 39.2 de la Ley 38/2003, así como la jurisprudencia, en los que se declara como inicio del cómputo del plazo de prescripción el del momento en que venció el plazo para presentar la justificación de las inversiones comprometidas o, en todo caso, el momento de cierre definitivo del programa, y, en este caso, el cómputo correcto del inicio del plazo de prescripción ha de ser el de finalización de cada ejercicio, que es el momento al que se refiere la obligación de remisión de la información de los remanentes no comprometidos y que permite al Ministerio reclamar lo remanente, o, en su defecto, el momento de finalización de cada uno de los planes, siendo el último el 31 de diciembre de 2012.
Artículo 24 CE, en relación con los artículos 54.1.a), 63.2 y 89.3 de la Ley 30/1992.
Alega la falta de motivación de la resolución administrativa recurrida, pues no contiene elementos suficientes que permitan verificar el origen de cada una de las cantidades reclamadas.
Artículos 16 y 17 del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, aprobado por Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por falta de competencia de la Comisión Bilateral de Seguimiento para aprobar la liquidación de los planes.
Alega que, en aplicación del citado Real Decreto, se suscribe Convenio de colaboración entre el Ministerio de la Vivienda y la Comunidad Autónoma de Extremadura para la aplicación del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación (2009-2012), y, analizadas las funciones de dicha Comisión (Cláusula Sexta 5.2), la Comisión Bilateral de Seguimiento lo más que puede realizar en relación con este caso es una función "c) análisis del desarrollo y cumplimiento del Convenio, y formular las oportunas propuestas en el caso de desviación del mismo", pero no llevar a cabo liquidaciones y aprobar saldos.
Artículos 17 de la Ley 30/1992 en concordancia con el artículo 37 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, por falta de acreditación de la sustitución de los suscribientes del acta de 9 de junio de 2015.
Alega que el Convenio, en su Cláusula 5.1, dispone la creación de la Comisión Bilateral de Seguimiento, de composición paritaria, que presidirán conjuntamente el titular del Ministerio de Vivienda y el titular de la Consejería o Departamento competente en materia de vivienda, y en el acta de 9 de junio de 2015 ninguno de los suscribientes acredita la sustitución de dichas autoridades.
Artículos 22, 25 y 26.1 de la Ley 30/1992, y artículos 38.3 y 39.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, así como la doctrina jurisprudencial, por falta de válida constitución de la Comisión Bilateral de Seguimiento.
Alega que no consta acreditada la intervención de Secretario ni la existencia de quorum.
Como supuestos de interés casacional invoca los siguientes: En primer lugar, la presunción del artículo 88.3.a) LJCA, alegando que no existe jurisprudencia en relación con la Disposición adicional segunda , párrafo primero, de la Ley 4/2013, de 4 de junio, y que tampoco existe jurisprudencia sobre los artículos 22.2, 25 y 26.1 de la Ley 30/1992 en las cuestiones que han sido resueltas con ocasión del presente recurso. En segundo lugar, el supuesto del artículo 88.2.c) LJCA, alegando que se trata de la liquidación de Planes Estatales de Vivienda suscritos con esa Comunidad Autónoma desde antes de 1998 y hasta 2012, por un importe total de 180.149.426,16 euros, con cuya cobertura se han financiado miles de actuaciones, afectando por tanto a gran cantidad de situaciones en Extremadura. Además, con todas las Comunidades Autónomas se han suscrito planes con el mismo ámbito temporal y cuantía. En tercer lugar, el supuesto del artículo 88.2.b) LJCA, alegando que la sentencia sienta doctrina sobre la aplicación de la Disposición adicional segunda , párrafo primero, de la Ley 4/2013, gravemente dañosa para los intereses generales, al extender el derecho del Estado a liquidar obligaciones más allá de los 4 años anteriores, sin acto interruptivo acreditado. Además, la exigencia de pago inmediato de una cantidad tan abultada supone unos efectos perniciosos sobre los intereses generales a los que sirve esta Administración, provocando consecuencias irreparables en los fondos presupuestarios de los que se sirve la Comunidad Autónoma. Y, en cuarto lugar, el supuesto del artículo 88.2.h) LJCA, alegando que su ámbito de aplicación abarca no solo las cuestiones relativas a los términos del convenio que se impugna, sino también a cuestiones relacionadas con los actos de ejecución del mismo para cuya resolución se requiere la interpretación y cotejo con el contenido del convenio.
El Tribunal de instancia ha dictado auto teniendo por debidamente preparado el recurso de casación con fecha 3 de julio de 2020, con emplazamiento a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Se ha personado, como parte recurrente, la Junta de Extremadura, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos. Se ha personado asimismo ante este Tribunal Supremo, en calidad de parte recurrida, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostentan, quien se opone a la admisión del recurso de casación.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso, Magistrado de la Sala.
La Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, introduce en su Disposición final tercera una reforma del recurso casación contencioso-administrativo con la finalidad de intensificar las garantías en la protección de los derechos de los ciudadanos. Tal y como señala en el preámbulo de la Ley "[...] con la finalidad de que la casación no se convierta en una tercera instancia, sino que cumpla estrictamente su función nomofiláctica, se diseña un mecanismo de admisión de los recursos basado en la descripción de los supuestos en los que un asunto podrá acceder al Tribunal Supremo por concurrir un interés casacional [...]". Es, por tanto, carga del recurrente argumentar de forma suficiente las razones por las cuales concurre el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sin que la mera invocación de los supuestos previstos en la norma satisfaga dicha necesidad.
El recurrente, en el escrito de preparación, debe determinar con precisión la cuestión jurídica sobre la que proyecta el interés casacional, y, examinado el escrito de preparación del recurso de casación, esta Sala aprecia que únicamente se fundamenta suficientemente el interés casacional objeto en relación con la cuestión de la prescripción.
Establecido lo anterior, procede ahora determinar si dicha cuestión reviste interés casacional objetivo para la creación de jurisprudencia.
La sentencia considera que el dies a quo para el cómputo de la prescripción es el 9 de junio de 2015 , fecha en que la deuda fue determinada y reconocida en la reunión de la Comisión Bilateral de Seguimiento; Comisión que se creó como consecuencia del cierre del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009/2012 y anteriores que devino con la aprobación de la Ley 4/2013 (Disposición adicional segunda), de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, y de la Orden FOM 2252/2014.
Por su parte, la administración autonómica recurrente considera que la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 es de aplicación a los planes en vigor a su entrada en vigor, y el Plan de 2009-2012, y anteriores, no se encontraban en vigor, por lo que el cómputo correcto del inicio del plazo de prescripción ha de ser el de finalización de cada ejercicio, que es el momento al que se refiere la obligación de remisión de la información de los remanentes no comprometidos y que permite al Ministerio reclamar lo remanente, o, en su defecto, el momento de finalización de cada uno de los planes, siendo el último el 31 de diciembre de 2012.
Planteada en estos términos la controversia y habiendo sido invocada la presunción de interés casacional objetivo prevista en el artículo 88.3.a), conviene recordar que esta Sección ha puesto ya de manifiesto -AATS de 30 de octubre de 2017 (RCA 3666/2017) y de 14 de noviembre de 2017 (RQ 459/2017)- que la "inexistencia de jurisprudencia" a que se refiere este artículo no ha de entenderse en términos absolutos, sino relativos, por lo que no cabe hablar de la misma, estando llamado el Tribunal Supremo a intervenir, no sólo cuando no haya en absoluto pronunciamiento interpretativo de la norma en cuestión, sino también cuando, habiéndolo, sea necesario matizarlo, precisarlo o concretarlo para realidades jurídicas diferentes a las ya contempladas en la jurisprudencia.
Y en el caso que aquí nos ocupa, si bien existe jurisprudencia sobre la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, sin embargo, la misma versa sobre la interpretación de su apartado c) y, en concreto, sobre si la supresión de ayudas que dicho apartado prevé resulta aplicable a aquellas ayudas o subvenciones que, habiendo sido ya reconocidas por el órgano competente autonómico antes de la entrada en vigor de la Ley, no habían cumplido todavía las condiciones impuestas o si, por el contrario, tales ayudas deben entenderse concedidas (y con derecho a abono) implicando su eventual supresión la vulneración del principio de confianza legítima. Pero no existe tal jurisprudencia en relación con la interpretación que haya de darse a la citada Disposición adicional segunda en relación con el "dies a quo" para el cómputo del plazo de la prescripción de la Administración para reclamar la devolución de las cantidades no justificadas y transferidas a la Comunidad Autónoma en el marco del Plan Estatal de Vivienda 2009-2012 y anteriores, planteándose una cuestión nueva sobre la que no puede afirmarse que carece manifiestamente de interés casacional. Además, plantea un interrogante que, sin duda, trasciende del caso concreto, tal como exige el artículo 88.2.c) LJCA, concurriendo asimismo el supuesto del artículo 88.2.h) LJCA, pues el requerimiento de pago impugnado es un acto de ejecución del Acta de Comisión Bilateral de Seguimiento del Convenio de colaboración entre el Ministerio de Fomento y la Comunidad Autónoma de Extremadura para la aplicación del Plan Estatal de Vivienda 2009-2012 y anteriores.
Somos conscientes de que nos apartamos de lo acordado en la providencia de 10 de enero de 2019 que inadmitió a trámite el recurso de casación n.º 6874/2018, interpuesto por el Letrado de la Ciudad de Ceuta contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de la misma Sección Octava, de 8 de junio de 2018, por la que se desestimaba el recurso contencioso-administrativo n.º 270/2017, que cita la propia sentencia de la Audiencia Nacional ahora recurrida. Y ello atendida una reconsideración del alcance de la prescripción y la fijación del dies a quo y el planteamiento de las partes en aquel y en este recurso. Así consideramos suficientemente justificado el interés casacional objetivo en los términos que recogemos en el presente auto.
En consecuencia, apreciada en la cuestión planteada la concurrencia de ese interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia que justifica su admisión, y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 90.4 LJCA, declaramos que el interés casacional objetivo consiste en determinar la incidencia de la supresión de las ayudas acordada por la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, a efectos de la determinación del "dies a quo" para el cómputo del plazo de la prescripción de la Administración del Estado para reclamar la devolución de las cantidades no justificadas y transferidas a la Comunidad Autónoma en el marco del Plan Estatal de Vivienda 2009-2012 y anteriores.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
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) Admitir el recurso de casación n.º 3499/2020 preparado por la representación procesal de la Junta de Extremadura contra la sentencia de 24 de enero de 2020, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso n.º 503/2017.
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) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar la incidencia de la supresión de las ayudas acordada por la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, a efectos de la determinación del "dies a quo" para el cómputo del plazo de la prescripción de la Administración del Estado para reclamar la devolución de las cantidades no justificadas y transferidas a la Comunidad Autónoma en el marco del Plan Estatal de Vivienda 2009-2012 y anteriores.
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) Se ordena publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman.
César Tolosa Tribiño Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Inés Huerta Garicano Ángel Ramón Arozamena Laso
Dimitry Berberoff Ayuda
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STS 467/2021, 6 de Abril de 2021
...ante este Tribunal Supremo y remisión de las actuaciones. CUARTO La Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en auto de fecha 20 de noviembre de 2020, admitió el recurso y declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la ......