STS 34/2021, 21 de Enero de 2021

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León, en el recurso contencioso-administrativo 85/2016 dictó sentencia 225/2017, de 10 de noviembre, por la que se desestima el citado recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Erasmo, contra la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, de fecha 29 de septiembre de 2016, por la que se estima el recurso de honorarios formulado por la entidad CAIXABANK, S. A. contra la anterior resolución de la Junta de Gobierno del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, de fecha 5 de abril de 2016, por la que se desestima el recurso de honorarios interpuesto, por la citada entidad, contra la minuta girada por el Registro de la Propiedad de Burgos nº 3, del que era titular el ahora recurrente.

Contra dicha sentencia prepara recurso de casación don Erasmo, en cuyo escrito acredita el cumplimiento de los requisitos relativos al plazo, legitimación y recurribilidad.

Identifica con precisión las normas que reputa infringidas, su relevancia y su toma de consideración por la Sala de instancia y, concretamente, la Disposición Adicional Segunda de la Ley 8/2012, de 30 de octubre, sobre saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero, así como el artículo 611 del Decreto de 14 de febrero de 1947, por el que se aprueba el Reglamento Hipotecario; igualmente citaba como infringidos los artículos 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento civil (LEC), así como 94 y 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPA).

Argumentó que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia conforme los artículos 88.2.c) y 88.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa (LRJCA).

Mediante auto de 24 de noviembre de 2017, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se dictó Auto el 25 de junio de 2020, acordando:

" 1º) Admitir el recurso de casación nº 6691/2017, preparado por la representación procesal de D. Erasmo, contra la sentencia de fecha, 10 de noviembre de 2017, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, que desestimó el recurso nº 85/2016 .

2. Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar: si la operación por la que se produce la correspondiente minuta, se encuentra incluida dentro de las inscripciones vinculadas estrictamente a las operaciones de saneamiento y reestructuración de entidades financieras efectuadas al amparo de Ley 8/2012 o, en su caso, a operaciones de carácter ordinario, concretando cuál resultaría ser el régimen arancelario aplicable en uno y otro caso.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, será objeto de interpretación, la disposición adicional segunda de la Ley 8/2012, de 30 de octubre , sobre saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero y el artículo 611 del Decreto de 14 de febrero de 1947 por el que se aprueba el Reglamento Hipotecario, ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado ( art. 90.4 LJCA ).

4. ) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5. ) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6. ) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las vigentes normas sobre reparto de asuntos."

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó escrito por don Erasmo con exposición razonada de las infracciones normativas y/o jurisprudenciales identificadas en el escrito de preparación, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita, suplicando que se "dicte sentencia por la que, casando y anulando la recurrida, se estime plenamente el recurso en los términos interesados en el apartado II de este escrito."

Dado traslado para oposición al Sr. Abogado del Estado presentó escrito argumentando en contra del planteamiento del recurso, suplicando a la Sala que "dicte sentencia desestimatoria del mismo con los pronunciamientos legales expuestos en el último apartado de este escrito."

Ninguna de las partes solicitó la celebración de vista y la Sala no la consideró necesaria, señalándose, por providencia de 4 de noviembre de 2020, para votación y fallo la audiencia del día 19 de enero de 2021, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en el presente Recurso de Casación 6691/2017 interpuesto por don Erasmo, representado por el procurador de los Tribunales don Javier Zabala Falcó y asistido por el letrado don José Manuel Villar Uribarri contra la sentencia 225/2017, de 10 de noviembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, dictada en el recurso contencioso-administrativo 85/2016, contra la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de fecha, 24 de febrero de 2017, por la que se estima el recurso de honorarios formulado por la entidad CAIXABANK, S. A. contra la anterior resolución de la Junta de Gobierno del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, de fecha 5 de abril de 2016, por la que se desestima el recurso de honorarios interpuesto, por la citada entidad, contra la minuta girada por el Registro de la Propiedad de Burgos nº 3, del que era titular el ahora recurrente.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado, y, se fundamentó para ello, en síntesis, y, por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones, dadas en respuesta al escrito de demanda de la citada recurrente:

A) En su Fundamento Jurídico Primero la sentencia concreta y determina el acto objeto del recurso contencioso administrativo, que deriva de la minuta emitida por el Registrador de la Propiedad recurrente relativa a los honorarios devengados por el despacho del documento número 3643/2015, dentro de la que se liquida un importe de 53,33 euros correspondiente al concepto de fusión por absorción.

B) En el Segundo Fundamento la sentencia de instancia recoge, de forma pormenorizada, los hechos, argumentos y motivos de impugnación esgrimidos por el recurrente; exponiéndose, en el siguiente Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia impugnada los argumentos esgrimidos por la Administración demandada para oponerse a la demanda, reseñando, igualmente, los esgrimidos por la entidad bancaria codemandada.

C) En su Fundamento Jurídico Cuarto la sentencia rechaza la causa de inadmisibilidad planteada por la Administración demandada.

D) En relación con el fondo del asunto, la sentencia, en relación con sus anteriores pronunciamientos, desarrolla la siguiente argumentación:

1. En primer término lleva a cabo un detallado examen de la normativa de aplicación, y cuya interpretación procede realizar:

   "Como resulta de su Exposición de Motivos, estas normas se enmarcan dentro del previo proceso de saneamiento del sector financiero, iniciado por el Real Decreto-Ley 2/2012, de 3 de febrero, de saneamiento del sector financiero, que se dictó con el fin de adoptar medidas urgentes conducentes a lograr el saneamiento de los balances de las entidades de crédito, afectados negativamente por dicho deterioro. De esta manera, a las medidas del citado Real Decreto- ley 2/2012, de 3 de febrero, se añaden por el Real Decreto-ley 18/2012, de 11 de mayo y por la Ley 8/2012 nuevas medidas de saneamiento de los balances de las entidades de crédito (Capitulo I) y el deber de las entidades de crédito de aportar los activos adjudicados o recibidos en pago de deudas a que se refiere el artículo 1.1 del Real Decreto-Ley 2/2012, de 3 de febrero , a una sociedad anónima de gestión de activos cuyo objeto exclusivo debía ser la administración y enajenación de estos activos (Capítulo II). Este bloque de medidas, se acompañaba de una serie de normas con estímulos negativos (capítulo III, definiendo un tipo de régimen sancionador) o positivos (como las del capítulo IV sobre su régimen fiscal) que buscaban la aplicación de estas medidas.

   Ahora bien, este tipo de medidas y las normas de estímulo que se contemplan, ya revelan que la finalidad del saneamiento y reestructuración no se limita al aspecto interno (balances), sino que busca la transmisión (traspaso) de los activos inmobiliarios tóxicos a sociedades de gestión de activos. Transmisión que es obligatoria para las entidades de crédito (art 3.1"deberán ser aportados por las entidades de crédito"), imponiendo también una especial regulación a estas sociedades de gestión de activos (especialmente si han recibido apoyo financiero del FROB), como es determinar un objeto exclusivo que será la administración y enajenación, ya sea de forma directa o indirecta, de los activos aportados a la misma. Prueba de que en estas medidas de saneamiento y reestructuración se incluyen la transmisión de activos y constitución de sociedades de gestión de activos, lo constituyen las medidas de estímulo como la previsión de normas fiscales especiales para su transmisión o aportación (capítulo IV o DF3ª). Por lo tanto, es indudable que el saneamiento y reestructuración no se agota con el mero traspaso de los activos tóxicos, sino que además se estimula su eficaz y controlada administración (arts 3 y 6) y pronta enajenación (art 5).

   Dentro de estos estímulos positivos se sitúa la norma que ahora nos afecta, como es la Disposición Adicional 2ª tanto del RD-Ley 18/2012 como de la Ley 8/2012, como así nos lo recuerda expresamente la Exposición de Motivos de dicha Ley en su último párrafo con el siguiente tenor:

   "Finalmente, se moderan los aranceles notariales y registrales que serán de aplicación en los supuestos de traspasos de activos financieros o inmobiliarios como consecuencia de operaciones de saneamiento y reestructuración de entidades financieras. En definitiva, las medidas previstas en esta Ley y, en concreto, las exigencias adicionales de provisiones, vienen a reforzar la solvencia del sector financiero y a sanear sus balances. Esto fortalecerá la credibilidad en nuestro sistema financiero en el actual contexto, lo que a su vez contribuirá a la estabilidad financiera no sólo en el sector, sino del conjunto de la economía nacional".

2. A continuación, la sentencia reproduce los aspectos más significativos de la disposición adicional tanto del RD-Ley 18/2012 como de la Ley 8/2012 en relación con el "arancel de los notarios y registradores de la propiedad", expresando a continuación la existencia de sentencia con criterio diferente al que trata de expresar, no obstante lo cual, señala (Fundamento Jurídico Séptimo): "... esta Sala ha considerado que esta Ley 8/2012 continúa actualmente vigente, por cuanto que no se ha dictado norma alguna que derogue expresamente la misma, ni existe dictada con posterioridad norma del mismo o superior rango que lleve a la conclusión de que haya perdido vigencia esta normativa. No puede considerarse derogada la norma por aplicación del artículo 2.2 del Código Civil ".

3. Pues bien, partiendo de la vigencia de la norma ( Disposición Adicional segunda de esta Ley 8/2012, de 30 de octubre), la sentencia trata de determinar su alcance, una vez reproducida la misma:

   "Es indudable que esta Ley 8/2012, junto con esta Disposición Adicional (que forma parte de la misma Ley) no se refiere a un concreto momento temporal de crisis financiera, sino que a lo que se refiere es a un momento de crisis financiera que no tiene por qué abarcar el mismo espacio temporal para la crisis financiera que pueda afectar a una u otra entidad financiera, que es a las que se refiere la Ley. Ahora bien, igual que toda su normativa no se aplica en un espacio concreto de tiempo (que no lo concreta la misma Ley), también se ha de reconocer que determinados preceptos establecen plazos concretos para ciertas actuaciones, como puedan ser los plazos que se recogen en el artículo 2.

   Además se debe considerar una interpretación integradora de sus preceptos, como establece el artículo 3 del Código Civil ... Por tanto, el párrafo segundo de esta Disposición Adicional no puede separarse de su párrafo primero, como tampoco puede separarse ni el párrafo segundo, ni el párrafo primero, de todo el resto de la Ley, sino que forman un todo unitario, debiéndose tener en cuenta para la interpretación adecuada de estos preceptos no sólo el sentido propio de sus palabras, sino también en relación con el contexto y los antecedentes históricos y legislativos. Por ello, estudiar este párrafo segundo de la Disposición Adicional totalmente separado del resto de la normativa no tiene ningún sentido y debe incardinarse perfectamente en el resto de la normativa (fundamentalmente complementarse con lo recogido en el párrafo primero). Ello determina que en todo caso, para que proceda la aplicación del régimen de devengo de honorarios de este párrafo segundo debemos estar ante operaciones de saneamiento y reestructuración de entidades financieras".

4. A continuación, en su Fundamento Jurídico Octavo, la sentencia analiza los conceptos controvertidos de la disposición, así como el contenido de la Instrucción de 31 de mayo de 2012, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en los siguientes términos:

   "La parte demandada y la parte codemandada, junto con la resolución administrativa impugnada viene a aplicar de forma prácticamente indistinta las expresiones "saneamiento y reestructuración" y "saneamiento o reestructuración". Y ello hasta cierto punto tiene lógica si consideramos que atendiendo a los conceptos técnicos jurídicos empleados por la normativa son prácticamente términos casi sinónimos los de "saneamiento" y "reestructuración". Pero, por una parte, la ley se refiere a "operaciones de saneamiento y reestructuración", no a "operaciones de saneamiento y de resestructuracuón", por lo que no se refiere a, por un lado, operaciones de saneamiento y, por otro, a operaciones de reestructuración, sino que se refiere a operaciones que comprendan saneamiento y reestructuración conjuntamente; y, por otra parte, en ningún caso estos conceptos deben ser considerados en la forma en que lo realiza la resolución administrativa recurrida, y ello por cuanto que viene a considerar como criterio interpretativo a seguir de esta Disposición Adicional el que se recoge en la Instrucción de 31 de mayo de 2012, de la Dirección General de los Registros y del Notariado.

   En primer lugar, debemos tener en cuenta que esta Instrucción en ningún momento ha podido interpretar el contenido de la Ley 8/2012, pues esta norma es de fecha 30 de octubre. En segundo lugar, es importante tener en cuenta que la misma se refiere al Real Decreto-Ley 9/2000, de 26 de junio, sobre reestructuración bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crédito; pero no podemos olvidar que esta norma fue derogada, y en concreto el concepto que se debe tener en cuenta respecto de "reestructuración" ya se llevó a cabo posteriormente por el Real Decreto-Ley 24/2012, de 31 de agosto, de reestructuración y resolución de entidades de crédito; que sí recoge una definición de "reestructuración", que no recogía aquel Real Decreto-Ley 9/2000, y que vuelve a recogerlo la Ley 9/2012, de 14 de noviembre.

   Por tanto, aun cuando esta Instrucción de 31 de mayo de 2012 sea posterior al Real Decreto-Ley 2/2012, de 3 de febrero, de saneamiento del sector financiero, en ningún caso se puede desgajar del concepto de saneamiento que dispone esta ley y del concepto de reestructuración que se recoge en el Real Decreto-Ley 24/2012 y que vuelve a reproducir, en su artículo 2.1.b) la Ley 9/2012 .

   Ya el Real Decreto-Ley 2/2012 viene a desarrollar el concepto de saneamiento como el conjunto de las medidas encaminadas a eliminar las debilidades coyunturales de las entidades de crédito, como se recoge en su Exposición de Motivos I y se desprende por el conjunto de su articulado, especialmente por lo dispuesto en su artículo 1.1 y 4. Pero con mucha mayor precisión nos expresa el alcance que se debe dar al concepto de "reestructuración" el Real Decreto-Ley 24/2012 (después reproducido por la Ley 9/2012): este Real Decreto-Ley define, en su artículo 2.1 , la reestructuración como "el procedimiento aplicable a una entidad de crédito cuando, de conformidad con lo previsto en el capítulo III, requiera apoyo financiero público para garantizar su viabilidad y resulte previsible que dicho apoyo será reembolsado o recuperado de acuerdo con lo previsto en el capítulo V, o cuando no pudiera llevarse a cabo su resolución sin efectos gravemente perjudiciales para la estabilidad del sistema financiero". Por tanto, debemos encontrarnos ante una operación de reestructuración que implique la existencia de un procedimiento que requiera apoyo financiero público, con los demás requisitos que se recogen en este artículo 2; no bastando cualquier operación de reestructuración de una entidad financiera para que se aplique automáticamente esta Disposición Adicional. Si nos encontrásemos ante una operación de reestructuración que no se comprenda dentro de la definición antes expresada, no será aplicable el privilegio que se recoge en la Disposición Adicional y se debe aplicar la normativa general de cálculo del devengo de los honorarios de los registradores".

4. Por último, en el Fundamento Jurídico Noveno la sentencia resuelve la cuestión concreta planteada:

   "Indicado lo anterior, parece que en principio procedería estimar la demanda, no ya por lo fundamentado en la misma, de no ser aplicable (porque existe una derogación tácita) esta Ley 8/2012, sino porque nos encontraríamos con un supuesto de una reestructuración de distinto tipo de las reestructuraciones que se recogen en esta normativa (que suponen una situación de fuerte crisis financiera de la entidad correspondiente, hasta el supuesto de necesitar de apoyo financiero).

   Ahora bien, expresado lo anterior, ello no implica que proceda estimarse la demanda, puesto que estamos ante un supuesto en el que la parte codemandada manifiesta (ver su escrito de contestación a la demanda) que la actora no ha acreditado que nos encontramos ante un supuesto de fusión por absorción ordinario, típico del tráfico mercantil, que no se encuentre motivado por una operación de saneamiento y reestructuración de entidades financieras de las recogidas en la Ley 8/2012 y el resto de legislación complementaria de esta Ley. Es indudable que corresponde a la actora la acreditación de que esta fusión no se encuadra dentro del concepto de operación de saneamiento y reestructuración expresado, puesto que es a la parte que afirma a quien corresponde acreditar esta afirmación, correspondiéndole acreditar que se trata de una fusión ordinaria, no comprendida dentro de los supuestos de la Ley 8/2012, conforme al artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Esta fusión de "Barclays Bank SAU" con la entidad "CAIXABANK", por absorción por ésta de la primera, tuvo lugar en virtud de escritura otorgada el 11 de mayo de 2015 ante el Notario de Barcelona, D. Tomás Giménez Duart; por lo que es fácil que se pudiese acreditar el motivo de la misma con la aportación de esta escritura, pero lo cierto es que no se ha aportado en este pleito y no consta la misma en el expediente administrativo, por lo que se ignora su contenido. Por otra parte, unos meros recortes de prensa en ningún caso pueden considerarse como prueba suficiente como para acreditar que no nos encontramos ante una operación de saneamiento y reestructuración de entidad financiera encuadrada dentro de las operaciones a que se refiere la Ley 8/2012, puesto que estas manifestaciones realizadas en la prensa son fundamentalmente para tranquilizar el mercado (accionistas, clientes y opinión pública en general), pero sin que se pueda desprender de las mismas la existencia de una real y efectiva reestructuración, con el alcance que antes hemos indicado.

   Por otra parte, no podemos olvidar que las resoluciones de la Administración se presumen ajustadas a derecho, en atención a la ejecutividad que a los actos administrativos reconoce el artículo 94 y a la presunción de validez a que se refiere el artículo 57 de la ya derogada ley 30/92 (aplicable en este supuesto). Criterio recogido por la constante jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, bastando como la sentencia de fecha 06/06/2014, dictada en recurso de casación 88/2012 , ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas: "En fin, en el motivo de casación se alega también la vulneración del artículo 57.1 de la Ley 30/1992 , en cuya virtud los actos de la Administración se presumen válidos, aduciendo la entidad mercantil recurrente que si la Junta de Castilla y León concedió la autorización controvertida fue porque lo consideraba necesario e imprescindible para el territorio. El alegato de la recurrente carece de toda consistencia. Baste aquí recordar lo declarado en nuestra sentencia de 18 de octubre de 2013 (casación 4016/2012 ): « ... la invocada presunción de legalidad de los actos administrativos no tiene otro alcance que el hecho de que quien los considere contrarios a derecho tiene la carga de impugnarlos. Pero una vez impugnado el acto en vía jurisdiccional la presunción pierde ya su sentido y deja de operar, debiendo el tribunal, sencillamente, enjuiciar la actuación administrativa para dilucidar, con arreglo a lo alegado y acreditado por los litigantes, si aquella actuación es o no ajustada a derecho»".

   Por tanto, no teniendo prueba alguna que nos lleve a determinar que no nos encontremos ante una operación de reestructuración y saneamiento a las que se refiere la Ley 8/2012, debemos considerar como ajustada a derecho la resolución administrativa impugnada".

Debemos, pues, proceder a interpretar los preceptos de precedente cita ---cuales son la disposición adicional segunda de la Ley 8/2012, de 30 de octubre, sobre saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero y el artículo 611 del Decreto de 14 de febrero de 1947 por el que se aprueba el Reglamento Hipotecario---, tal y como se ha dispuesto, al efecto, por el ATS de la Sección de Admisión de esta Sala de 25 de junio de 2020, que nos requiere, en concreto, para que determinemos lo siguiente:

"... si la operación por la que se produce la correspondiente minuta, se encuentra incluida dentro de las inscripciones vinculadas estrictamente a las operaciones de saneamiento y reestructuración de entidades financieras efectuadas al amparo de Ley 8/2012 o, en su caso, a operaciones de carácter ordinario, concretando cuál resultaría ser el régimen arancelario aplicable en uno y otro caso".

Dando respuesta a ello, debemos poner de manifiesto que la cuestión que se suscita en el presente recurso de casación ha sido ya objeto de examen en varias sentencias de este Tribunal.

Con independencia de pronunciamientos anteriores ---como los contenidos en la STS 911/2018, de 4 de junio (ECLI:ES:TS:2018:2043, RC 1721/2017), y las que le siguieron, más recientemente la doctrina de la Sala ha sido reiterada en las SSTS 404/2020, de 14 de mayo (ECLI:ES:TS:2020:1249, RC 8079/2018), 417/2020, de 14 de mayo (ECLI:ES:TS:2020:1248, RC 2297/2019), 544/2020, de 25 de mayo (ECLI:ES:TS:2020:1026, RC 2400/2018) y 873/2020, de 24 de junio (ECLI:ES:TS:2020:2206, RC 1436/2019).

En todas ellas hemos interpretado, y hemos puesto de manifiesto el alcance de, la citada disposición adicional segunda del Real Decreto Ley 18/2012, reproducida en la posterior Ley 8/2012, y, en consecuencia, hemos concretado las operaciones de reestructuración y saneamiento que han de considerarse amparadas en la misma normativa.

En efecto, como acabamos de indicar, la cuestión fue ya examinada en la inicial STS 911/2018, de 4 de junio (ECLI:ES:TS:2018:2043 , RC 1721/2017), la cual ha servido de punto de referencia de otras sentencias ulteriores y que, una vez más, debemos reproducir:

"TERCERO.- Planteado en estos términos el recurso de casación, procede, de conformidad con lo establecido en el art. 93.1 de la Ley jurisdiccional , iniciar su resolución, atendiendo a la cuestión que, según se recoge en el auto de admisión, precisa ser esclarecida, que no es otra que la determinación del alcance y aplicación de la disposición adicional segunda de la Ley 8/2012, de 30 de octubre , sobre saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero, así como el alcance de su disposición derogatoria respecto de la vigencia del artículo 2.1.g) del Anexo I del Real Decreto 1427/1989, de 17 de noviembre , que aprobó el Arancel de los Registradores.

La controvertida disposición adicional segunda , que reproduce y deroga la correspondiente del Real Decreto-Ley 18/2012, de 11 de mayo , establece lo siguiente:

"Disposición adicional segunda. Arancel de los notarios y registradores de la propiedad.

En los supuestos que requieran la previa inscripción de traspasos de activos financieros o inmobiliarios como consecuencia de operaciones de saneamiento y reestructuración de entidades financieras, todas las transmisiones realizadas se practicarán necesariamente en un solo asiento, y solo se devengarán los honorarios correspondientes a la última operación inscrita, conforme al número 2.1 del arancel de los registradores, o en su caso, el número 2.2, si se trata de préstamos o créditos hipotecarios, sobre la base del capital inscrito en el Registro.

En los supuestos de novación, subrogación o cancelación de hipoteca, incluso cuando previamente deba hacerse constar el traspaso de activos financieros o inmobiliarios como consecuencia de operaciones de saneamiento y reestructuración de entidades financieras, las inscripciones que se practiquen solo devengarán los honorarios establecidos en el número 2.2 del arancel de los registradores, correspondientes a la novación, subrogación o cancelación, tomando como base el capital inscrito, reducido al 60 por ciento, con un mínimo de 24 euros.

Para determinar los honorarios notariales de las escrituras de novación, subrogación o cancelación de préstamos y créditos hipotecarios se aplicará, por todos los conceptos, el número 2.2.f) del arancel de los notarios, tomando como base el capital inscrito o garantizado, reducido en todo caso al 70 por ciento y con un mínimo de 90 euros. No obstante lo anterior, se aplicará el número 7 del arancel a partir del folio quincuagésimo primero inclusive.

Esta disposición se aplicará respecto de todas las inscripciones practicadas y escrituras autorizadas a partir de la entrada en vigor de esta Ley."

La resolución del litigio se concreta en determinar si, frente a la justificada interpretación de la norma efectuada por la Sala de instancia, pueden prosperar las razones y motivos de impugnación que se hacen valer por la parte en el escrito de interposición del recurso en defensa de la interpretación alternativa que sostiene.

A tal efecto y en relación con la alegación que encabeza su argumentación, según la cual, la Sala efectúa una interpretación errónea de la misma, al atenerse al preámbulo de tales normas y la respuesta a una pregunta parlamentaria de nulo valor normativo, ha de distinguirse entre los criterios de interpretación y los medios de los que puede servirse el intérprete. Entre los primeros son clásicos la finalidad y objetivos de la norma y la voluntad o intención del legislador, que se reflejan, entre otros, en los antecedentes y la actividad del legislador y en la exposición de motivos o preámbulo de las correspondientes normas que, consiguientemente, constituyen medios adecuados para llegar a determinar el alcance de los preceptos en los que se plasma la voluntad legislativa, medios que no se caracterizan ni condicionan a la exigencia de que tengan un valor normativo sino que su trascendencia a efectos interpretativos deriva de la certeza que puedan aportar en la aplicación del precepto de que se trate. No otra cosa ha hecho la Sala de instancia cuando, entre otros, acude a dichos medios de interpretación para determinar el alcance de la norma en cuestión, lo que lleva a desestimar la alegación que en contrario se efectúa por la parte recurrente.

Ello condiciona el argumento esencial de la parte recurrente, según la cual, ha de prescindirse de tales medios de interpretación y ha de atenderse al tenor literal y lógico de la misma y a la Instrucción dictada por la DGRN de 31 de mayo de 2012, que conduce al resultado que se defiende, pues siendo procedente acudir para la interpretación de la norma y de manera fundamental al texto de la misma y a su valoración lógica y sistemática, no puede negarse la aportación de elementos interpretativos como los indicados, que no se valoran adecuadamente por la parte en la interpretación que realiza.

En el mismo sentido resulta afectado el planteamiento de la parte recurrente al considerar que no cabe interpretar la disposición adicional segunda amparándose en el título de la Ley 8/2012 , porque las disposiciones adicionales no forman parte del articulado de la Ley y, por tanto, no obedecen a su título y regulan cuestiones, en la mayoría de los casos, diferenciadas del objeto de la norma.

Tal planteamiento no puede compartirse, pues, de una parte, el hecho de que no figuren como articulado no las priva de la misma condición de preceptos legales que el resto del articulado de la ley, por otra parte, la afirmación sobre su contenido no tiene el carácter absoluto con el que se formula ya que, por el contrario, siendo cierto que las disposiciones adicionales suelen regular materias distintas a las que son objeto de la norma -así se refleja en la propia Ley 8/2012, de 30 de octubre, cuyas disposiciones adicionales cuarta y quinta se refieren, respectivamente, a la modificación de la Ley 10/1975, de 12 de marzo, sobre regulación de moneda metálica y la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España- no lo es menos que su sentido general es la regulación de materias en la medida que sobre ellas incida el articulado de la ley a la que se adicionan, de manera que la relación de la regulación contenida en una disposición adicional con el objeto de la norma habrá de examinarse en cada caso y no puede excluirse de manera apriorística y con carácter absoluto.

Concretamente, no puede acogerse tal planteamiento de la parte en relación con la disposición adicional segunda de la Ley 8/2012 , según resulta de una interpretación sistemática de la misma. La Ley se refiere al saneamiento y venta de activos del sector financiero, sustituyendo al anterior Real Decreto-Ley 18/2012, contemplando las medidas correspondientes y el plan y forma de llevarlas a cabo, añadiendo dos medidas complementarias de apoyo para favorecerlas, como señala el preámbulo: a) el establecimiento de reglas necesarias para garantizar la neutralidad fiscal de las operaciones que se realicen en la constitución de las sociedades para la gestión de activos; y b) la moderación de los aranceles notariales y registrales que serán de aplicación en los supuestos de traspasos de activos financieros o inmobiliarios como consecuencia de operaciones de saneamiento y reestructuración de entidades financieras. Pues bien, las reglas de neutralidad fiscal se regulan en el Capítulo IV de la Ley, artículo 8, mientras que la moderación de aranceles anunciada en el preámbulo se regula en la disposición adicional segunda, único precepto que se refiere a esa medida, y que consiguientemente no es ajeno al objeto de la Ley sino que responde exclusivamente al mismo, como se desprende claramente del enunciado de la disposición, arancel de los notarios y registradores de la propiedad, sin que en ningún momento se refiera a la modificación del Real Decreto 1427/1989, de 17 de noviembre, que aprobó el Arancel de los registradores y tampoco de la correspondiente regulación general de los honorarios de los Notarios.

Por último, tampoco puede compartirse la alegación del Colegio recurrente sobre la naturaleza y alcance de la Instrucción de la DGRN de 31 de mayo de 2012 en cuanto sostiene que no puede considerarse incardinada en el art. 21 de la Ley 30/92 sino como una disposición de carácter general por cuanto desarrolla y complementa la Ley y no se dirige únicamente a órganos jerárquicamente dependientes sino que tiene virtualidad extramuros de la propia organización administrativa, conteniendo el régimen arancelario aplicable al conjunto de las personas físicas y jurídicas usuarias del Registro.

Tal alegación no se corresponde con el propio contenido de la Instrucción que, contrariamente a lo que se afirma, no regula el régimen arancelario sino que, según se expresa en la misma, se dicta "para facilitar" la aplicación del régimen establecido en la disposición adicional segunda del Real Decreto-Ley 18/2012 y, por otra parte, se dirige expresamente a los Notarios y los Registradores, con la frase: "de aplicación inmediata para todos los Notarios y en todos los Registros de la Propiedad", aplicación que supone atender a la interpretación efectuada por la DGRN, a la que en ningún caso están sujetos los interesados que solicitan la prestación del servicio, cuya discrepancia pueden hacer valer mediante las correspondientes impugnaciones, y que ninguna vinculación tiene respecto de la interpretación que pueda hacerse en la aplicación judicial del precepto en cuestión, careciendo, por lo tanto de eficacia "ad extra", todo ello en congruencia con lo dispuesto en el art. 21 de la Ley 30/92 ( art. 6 Ley 40/2015 RJSP ) sobre Instrucciones y órdenes de servicio, cuya finalidad es dirigir las actividades de los órganos jerárquicamente dependientes, en este caso en el ejercicio de las funciones que la legislación hipotecaria atribuye a la DGRN ( arts.260 y ss LH y concordantes RH y RN), que no tienen el carácter de disposiciones generales ni el valor normativo de las mismas, de manera que su incumplimiento, como precisa la Ley, no afecta a la validez de los actos dictados sino a los deberes propios de la estructura jerárquica de la organización y actividad administrativa, que incide en el ámbito de la responsabilidad disciplinaria.

CUARTO.- Partiendo de estas consideraciones, que vienen a descartar los argumentos fundamentales en que se apoya el Colegio recurrente, la interpretación finalista y sistemática del precepto conduce a las siguientes apreciaciones:

La disposición adicional segunda de la Ley 8/2012, de 30 de octubre responde a la moderación de los aranceles notariales y registrales que son de aplicación en los supuestos de traspasos de activos financieros o inmobiliarios como consecuencia de operaciones de saneamiento y reestructuración de entidades financieras, que se regulan en dicha Ley, como expresamente se anuncia en su preámbulo y resulta del hecho de que solo en dicha disposición se alude a tales aranceles.

En congruencia con ello la disposición adicional en cuestión no contiene una modificación de carácter general y permanente del Real Decreto 1427/1989, que aprueba el Arancel de los registradores, sino únicamente el criterio de aplicación o, de manera más precisa, la moderación en la aplicación del arancel establecido con carácter general en los arts. 2.1 y 2.2 del Anexo I cuando responda a operaciones de saneamiento y reestructuración de entidades financieras; no se refiere a la modificación de determinados artículos del Anexo I del Real Decreto 1427/1989 , que permanecen según la redacción existente, sino que contempla una concreta y específica forma de aplicación de los mismos en razón de las operaciones de saneamiento y reestructuración efectuadas al amparo de la Ley 8/2012 y como excepción y medida de fomento y apoyo económico en su realización.

A tales operaciones se alude tanto en el apartado primero como en el segundo de la disposición adicional segunda, que distingue al respecto dos supuestos: el primero que tiene un carácter general y remite al devengo de honorarios correspondientes a la última operación inscrita, conforme al número 2.1 ó 2.2 del arancel, y, el segundo, que se refiere al supuesto específico de novación, subrogación o cancelación de hipoteca, que limita el devengo a los honorarios establecidos en el número 2.2 del Arancel con las reducciones que establece, correspondientes a la novación, subrogación o cancelación, siempre en el ámbito de las operaciones realizadas al amparo de la Ley.

Las dificultades de valoración que pueda suscitar la expresión: "incluso cuando previamente deba hacerse constar el ..." han de resolverse, en su caso, en el ámbito específico en el que se produce, operaciones de saneamiento y reestructuración de entidades financieras, y la lógica jurídica no permite alterar el marco de moderación en la aplicación, que no modificación, de los aranceles establecidos por el legislador.

La interpretación que se sostiene por la parte recurrente resulta contraria a la finalidad perseguida por la Ley por cuanto, de una parte, convierte la moderación en la aplicación de unos concretos preceptos arancelarios, como medida de apoyo a la realización de determinadas operaciones de saneamiento y reestructuración de entidades financieras, en una modificación general y permanente de tales preceptos reglamentarios, lo que en modo alguno se ha planteado por el legislador como objetivo de la controvertida disposición adicional y, por otra parte, se llega al resultado contradictorio de agravar la aplicación del arancel en los supuestos ordinarios de subrogación, novación modificativa y cancelación de créditos y préstamos llevada a cabo al margen de operaciones de saneamiento y reestructuración de entidades financieras y más aún, suprimir el régimen arancelario ordinario, en la medida que se defiende la derogación del art. 2.1.g) del Anexo I del Arancel, trasformando la excepción en regla general, lo que evidentemente constituye una interpretación contradictoria y falta de toda lógica jurídica, que no puede compartirse.

Las mismas razones conducen a desestimación de la infracción de la disposición derogatoria de la Ley 8/2012 que se denuncia por la parte recurrente, pues, entendida la disposición adicional segunda en los términos que se acaba de indicar, no se advierte contradicción o incompatibilidad con el arancel previsto en el art. 2.1.g) del Anexo I del Real Decreto 1427/1989 que, por el contrario, constituye la regla general frente a la específica contemplada en la referida disposición adicional, que es de aplicación en el ámbito que le es propio según la Ley 8/2012.

QUINTO.- Todo lo expuesto lleva a rechazar la interpretación que se propone por el Colegio recurrente de la disposición adicional segunda de la Ley 8/2012, de 30 de octubre, sobre saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero, así como de su disposición derogatoria respecto de la vigencia del artículo 2.1.g) del Anexo I del Real Decreto 1427/1989, de 17 de noviembre, que aprobó el Arancel de los Registradores, considerando más acertada y justificada la interpretación llevada a cabo por la Sala de instancia, en cuanto mantiene que las normas contenidas en las Disposiciones Adicionales Segundas de que se viene haciendo mérito pierden su sentido si se extraen de su contexto, que es precisamente el de una reestructuración o saneamiento de entidades de crédito, y que, por lo tanto, no deben aplicarse en los supuestos ordinarios en que la subrogación, novación y cancelación de créditos se hace fuera de un contexto de saneamiento y reestructuración de una entidad de crédito, como era el caso a que se contraen las resoluciones objeto del presente proceso, siendo acertada igualmente la apreciación sobre la inexistencia de una derogación, expresa ni tácita, del art. 2.1.g) del Anexo I del Real Decreto 1427/1989, de 17 de noviembre, que aprobó el Arancel de los Registradores o, como también señala en otro párrafo, "porque la finalidad que persiguen las Disposiciones Adicionales tan aludidas es muy específica, con un ámbito de aplicación limitado, muy concreto y detallado en las normas respectivas en que las mismas se insertan, no siendo extensibles a otros supuestos para los que no fueron ideadas. Las reglas generales del Real Decreto 1427/1989, de 17 de Noviembre, en concreto de su artículo 2.1.g) del Anexo I subsisten, no han sido derogadas y deben ser, por lo tanto, aplicadas en los supuestos ordinarios, como el hoy analizado, en que la novación modificativa de préstamo garantizado con hipoteca se efectúa y está completamente al margen de cualquier saneamiento y reestructuración de una entidad de crédito"".

Hemos de ratificar, pues, la citada doctrina, tal y como hemos llevado a cabo en las otras SSTS de precedente cita.

Por tanto, la Sala ha de mantener el criterio ya establecido y considerar, en consecuencia, que en el caso de autos no puede considerarse que la operación de fusión de la que trae causa la minuta originariamente impugnada, puede integrarse en un proceso de saneamiento y reestructuración de entidades financieras.

En efecto, si como ya declaramos en nuestra sentencia de 911/2018, de 4 de junio, la regla de aplicación del arancel registral que se contempla en la disposición adicional segunda de la Ley 8/2012, ni supuso modificación con carácter permanente del arancel registral, ni comportaba especialidad alguna en relación con el ámbito objetivo de la citada Ley, que en todo su contenido ---también en esta materia de honorarios registrales--- se condiciona a los procesos de integración y reestructuración de entidades financieras, ya delimitadas en el Real Decreto-ley 2/2012, de 3 de febrero, por lo que puede aceptarse que el régimen establecido en la mencionada normativa tiene un ámbito temporal indefinido en lo que a la aplicación de la mencionada disposición adicional se refiere, pues lo cierto es que, siendo una única la finalidad de esa normativa, no es admisible su aplicación a procesos de reestructuración o saneamiento, al amparo de dicha normativa, más allá del concreto ámbito temporal marcado por el legislador, por lo que no es admisible aplicar la regla especial de cálculo del arancel registral fuera de dichas previsiones.

Por ello, debemos insistir en que la transmisión de la titularidad de derechos reales de hipoteca, derivada de la escisión de entidades bancarias por razones de conveniencia empresarial ---y no de saneamiento y reestructuración de las mismas---, no da lugar, al inscribir la escritura de cancelación de tales derechos, a que la minuta de honorarios del registrador de la propiedad pueda poner a cargo del prestatario, no solo los derivados de la cancelación, sino también, y, además, los derivados de aquella transmisión. Ello, ni al amparo de la Disposición adicional segunda de la Ley 8/2012, de 30 de octubre, ni al amparo, tampoco, del art. 611 del Reglamento Hipotecario

Esto es, que no resulta por ello procedente extender la aplicación de la referida norma a cualquier operación de reestructuración de entidades financieras, como parece sostenerse en la instancia, sino que la moderación arancelaria se establece de manera precisa respecto de las operaciones llevadas a cabo al amparo de dicha Ley 8/2012, y como excepción a la aplicación del régimen general.

En tal sentido, la STS 873/2020, de 24 de junio (RC 1436/19), ya citada, se refiere al ámbito temporal de las operaciones de saneamiento y reestructuración incluidas en la Ley 8/2012, señalando al efecto:

"En las referidas operaciones vinculadas a los créditos hipotecarios titular de la entidades financieras, deben quedar vinculadas a las referidas operaciones de saneamiento y reestructuración de "la entidades de crédito y grupos consolidables de entidades de crédito" (artículo 1 de la mencionada Ley), pero en relación con las operaciones y con el alcance que se confiere a dicha entidades en el artículo 1 del Real Decreto Ley 2/2012, de 3 de febrero, de Saneamiento del Sector Financiero que, en lo que ahora interesa, toma como punto de referencia los balances de las entidades a fecha 31 de diciembre de 2011 (párrafo primero) y con periodo de reestructuración hasta el 31 de diciembre de 2012 (párrafo 4º)".

En el mismo sentido, la también citada STS 417/2020, de 14 de mayo (RC 2297/2019) entiende que, por razones temporales, no cabe incluir entre las operaciones a que se refiere la disposición adicional segunda aquellas fusiones o absorciones llevadas a cabo fuera del ámbito a que se refiere la propia Ley 8/2012, tanto anteriores como posteriores, señalando en aquel caso que: "la primera transmisión se produce con ocasión de la fusión de Banco Zaragozano con Barclays, que se realizó en el año 2003, y la fusión de esta última entidad con Caixabank, S.A. no se hace sino hasta 2015, y sin que conste que ninguna de esa operaciones se sometiera expresamente a ese proceso de saneamiento y reestructuración de entidades financieras, ni era posible someterse a dicho procedimiento por su aspecto temporal. Baste con recordar lo que se dispone en el artículo 1º de la Ley de 2012, para llegar a la conclusión de que no es admisible asumir esa integración en ese procedimiento de saneamiento una operación en el año 2015, al margen de la naturaleza de las entidades fusionadas que no notoriamente las condiciones para esa finalidad de saneamiento, y, desde luego, no cabe apreciarlo en una fusión que se hizo en el año 2003, en plena burbuja inmobiliaria cuyas consecuencias trató de paliar la normativa que se pretende aplicar.".

Por lo expuesto y atendiendo a la cuestión de interés casacional que se plantea en el auto de admisión de este recurso, ha de concluirse que las transmisiones de activos que han de devengar los honorarios arancelarios registrales liquidados a que se refieren las resoluciones aquí revisadas, no pueden entenderse integradas en un proceso de saneamiento y reestructuración de entidades financieras, a las que se refiere la Disposición Adicional Segunda de la Ley de 2012, por lo que la liquidación de los derechos arancelarios debe realizarse conforme a la regla general establecida en el Reglamento Hipotecario.

De acuerdo con la interpretación de las normas que acabamos de establecer, procede estimar el recurso de casación y casar la sentencia recurrida, sin que frente a ello puedan prosperar los motivos de oposición invocados por las partes recurridas, que no resultan conformes con la interpretación de las normas que hemos establecido y sin que pueda acogerse la alegación del Abogado del Estado según la cual, determinar si la fusión minutada es una operación de saneamiento y/o reestructuración de entidades financieras o, por el contrario, se realizó por razones de mera conveniencia empresarial, constituye una evidente cuestión probatoria de carácter económico financiera a decidir en los procesos de instancia, y no en un recurso de casación, pues, como ya hemos señalado en las citadas SSTS 417/2020, de 14 de mayo (RC 2297/19) y 544/2020, de 25 de mayo (RC 2400/18), en relación con similar alegación planteada en tales recursos, no estamos en un supuesto de valoración probatoria, sino en una cuestión de infracción sustantiva del ordenamiento jurídico, pues en la instancia no se efectúa una apreciación de hechos, que en ningún momento se cuestionan, sino una valoración jurídica de los mismos, entendiendo que toda fusión o absorción de entidades bancarias y subsiguiente transmisión de activos, entre ellos los créditos hipotecarios de los que eran titulares, deben enmarcarse en un proceso de saneamiento y reestructuración bancaria, valoración que es precisamente el objeto de impugnación en este recurso y a la que se da respuesta desestimatoria en los términos antes expuestos.

En consecuencia, procede estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el aquí recurrente contra la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, de fecha 29 de septiembre de 2016, por la que se estima el recurso de honorarios formulado por la entidad CAIXABANK, S. A. contra la anterior resolución de la Junta de Gobierno del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, de fecha 5 de abril de 2016, por la que se desestima el recurso de honorarios interpuesto, por la citada entidad, contra la minuta girada por el Registro de la Propiedad de Burgos nº 3, del que era titular el ahora recurrente, al resultar conforme al ordenamiento jurídico el criterio del Registrador recurrente en la aplicación del correspondiente arancel.

No ha lugar a la imposición de las costas del presente recurso de casación de conformidad con lo establecido en el artículo 139.3 de la LRJCA, al no apreciarse temeridad o mala fe, y sin que, por otra parte, existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, conforme a lo dispuesto en los artículos 68.2, 93.4 y 139.1 de la misma Ley, por haber existido dudas razonables de derecho, de manera que, como determina el artículo 93.4 de la citada Ley, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación