STS 1808/2020, 21 de Diciembre de 2020

El presente recurso de casación se interpuso por la Junta de Andalucía contra la sentencia de 22 de noviembre de 2017, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, desestimatoria del recurso de apelación núm. 529/2016 formulado frente a la sentencia núm. 104/2016, de 31 de marzo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Sevilla, estimatoria parcial del recurso núm. 659/2014 instado por la Unión General de Trabajadores de Andalucía (UGT-A) contra la resolución de 3 de junio de 2014, del Director General de Políticas Activas de Empleo del Servicio Andaluz de Empleo de la Junta de Andalucía (por delegación de su Presidente), por la que se declara incumplida parcialmente la obligación de justificar los gastos de la subvención concedida al citado sindicato y, como consecuencia, ordena el reintegro de la cantidad de 739.659,02 euros en concepto de principal respecto de la ayuda relativa al programa de orientación profesional.

La Sala de instancia desestimó el recurso de apelación con sustento en el siguiente razonamiento:

"SEGUNDO .- Conviene hacer referencia para la mejor resolución de los recursos, principiar por el de la parte demandante [...].

El segundo argumento de la parte demandante se circunscribe a la nulidad de pleno derecho del reintegro acordado sin la previa revisión de oficio del acto expreso, de conformidad de la justificación de la subvención.

Con la sentencia antes dicha [de esta misma Sala, sección 4ª, de fecha 18 de abril de 2017, recurso de apelación nº 604/2015], cabe convenir: "Resultando de lo expuesto en el fundamento jurídico anterior que la Administración autonómica se encuentra plenamente facultada para, en el supuesto de tener noticias de irregularidades en el procedimiento de concesión de ayudas públicas, iniciar las actuaciones conducentes a poner fin a las mismas y corregir las ocasionadas, también conviene señalar que el sometimiento de la Administración al principio de legalidad obliga a que esta potestad y deber al mismo tiempo, se ejecuten de conformidad con el procedimiento legalmente establecido y dentro del marco que posibilite el ordenamiento jurídico.

Al hilo de esta reflexión es como ha de analizarse el motivo de impugnación hecho valer por el sindicato apelante sobre la improcedencia de iniciar un expediente de reintegro para en definitiva acordar la devolución de parte de la ayuda pública otorgada. No niega la organización sindical que, con carácter general, el procedimiento adecuado para reclamar la devolución, total o parcial, de un subvención o ayuda pública, sea el inicio y resolución de un expediente de reintegro. Lo que cuestiona es tal posibilidad, sin iniciar un procedimiento de revisión de oficio, cuando previamente la propia Administración ya ha emitido un pronunciamiento expreso resultado de sus facultades de control, liquidando el incentivo concedido. Por su parte, tanto en la sentencia recurrida como por parte de la Junta de Andalucía en su escrito de oposición a la apelación de UGT, se hace referencia a diversos pronunciamientos jurisprudenciales que ponen de relieve como cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibida, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, no ha de iniciarse un procedimiento de revisión de oficio de un acto nulo que requiera el seguimiento de los trámites y condiciones exigidas por el art. 102 de la Ley 30/92 , entonces vigente, o una declaración de anulabilidad que requiera una declaración de lesividad del art. 103 de igual norma, sino que el acto de otorgamiento de la subvención despliega todos sus efectos y a través del mecanismo del expediente de reintegro se supervisa la adecuación de la ayuda recibida a los fines que la justificación, ordenando, en su caso, la devolución de las cantidades recibidas y no acordes con la finalidad prevista.

Es cierto que el art. 36 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , claramente explicita en el nº 5 que no procederá la revisión de oficio del acto de concesión cuando concurra alguna de las causas de reintegro contempladas en el artículo siguiente. La posibilidad de que se aprecie alguna de las causas legalmente establecidas para exigir la devolución de cantidades correspondientes a ayudas o subvenciones públicas indebidamente percibidas o que no se aplican a la finalidad para la que se concedieron, es el objeto propio de un expediente de reintegro y ninguna relación guarda con una posible declaración de nulidad o anulabilidad de la resolución de concesión de la subvención. En este punto no parece que exista discrepancia entre las partes. En realidad, lo determinante de la legalidad del acuerdo aquí impugnado, radica en determinar si cabe o no una decisión ordenando el reintegro en el caso de que previamente la propia Administración haya llevado a cabo la labor de comprobación y fiscalización de la subvención y de los gastos realizados para el desarrollo de la actividad subvencionada. Si así fuera, iniciar un nuevo expediente con idéntica finalidad no cabría dentro del ordenamiento jurídico. No sólo el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro prescribe a los cuatro años, como indica el art. 39 de la Ley 38/2003 , sino que si se hubiera iniciado anteriormente un procedimiento con idéntico fin al que justifica el posterior de reintegro, éste devendría nulo en la medida en que ya existido un previo pronunciamiento administrativo sobre el mismo asunto que, adquiriendo firmeza, y en base al principio de legalidad y seguridad jurídica, no puede ser reabierto indefinidamente.

La cuestión radica entonces en determinar si ha existido o no, en el particular asunto que nos ocupa, esa labor previa de verificación de la Administración y cual ha sido, en su caso, su resultado, imposibilitando con ello la apertura de un posterior expediente de reintegro. La respuesta a tal cuestión ha de ser afirmativa pues en los propios antecedentes de hecho de la resolución aquí impugnada se hace mención a como, en relación con la actividad subvencionada, la entidad UGT presentó el 30 de diciembre de 2010 los documentos justificativos del gasto de la ayuda concedida y que una vez realizadas las comprobaciones oportunas por el órgano gestor se comprueba que no justifica el total de la ayuda, por lo que el importe final validado pasa a ser de 5.280.415, 84 €, en lugar de los 5.714.133, 79 € iniciales. Un posterior recurso de reposición, estimado por la Dirección General de Calidad de los Servicios, determina que la minoración de la subvención arroje un importe final validado de 5.307.439, 59 € y que, resolución de 11 de agosto de 2011, tras la toma en consideración de las cantidades ya abonadas como anticipo y las derivadas de la justificación del gasto justificado, se liquide la subvención con abono al sindicato beneficiado de la cantidad resultante de 27.023, 75 €. Hay pues un explícito reconocimiento de la existencia de una anterior labor de justificación y fiscalización del gasto y del cumplimiento de las exigencias derivadas de la normativa general en materia de subvenciones y particular de las recogidas en la Orden de 26 de diciembre de 2007 por la que se determinan las bases reguladoras de la actividad subvencionada. La Administración ya ha comprobado que la actividad se ha desarrollado y que el gasto que se dice realizado ha sido adecuado y plenamente justificado, liquidando definitivamente la subvención con el resultado cuantitativo referido. Lo que por ello no resulta procedente es que, con posterioridad, y como también indica el propio acuerdo recurrido, mas de dos años después, el Servicio Andaluz de Empleo inicie lo que denomina "expediente de información reservada" dirigido a lo que ya ha sido anteriormente objeto de comprobación, esto es, justificar que los gastos producidos han sido correctos y acordes con la finalidad de la actividad subvencionada. No cabe volver sobre lo ya resuelto sin seguir el procedimiento de revisión de oficio, aspecto distinto al planteamiento contenido en la sentencia y por parte de la Junta de Andalucía. No es que sea precisa la revisión de oficio del acto de otorgamiento de la subvención para que proceda el reintegro de cantidades recibidas indebidamente, sino que, en el supuesto, aquí presente, de que la propia Administración ya haya llevado a cabo su labor fiscalizadora y de comprobación y haya determinado cual deba ser el importe definitivo de la subvención, procediendo a su liquidación, con abono de lo pendiente o reintegro de lo indebidamente percibido, según cual sea su resultado, lo que no cabe es regresar sobre tal cuestión y practicar una nueva liquidación que venga, de hecho, a sustituir a la anterior, sin poner en funcionamiento el procedimiento legalmente previsto para la revisión de actos administrativos que han devenido definitivos y firmes".

El letrado de la Junta de Andalucía preparó recurso de casación contra la meritada sentencia, mediante escrito presentado el 22 de enero de 2018, identificando como normas legales que se consideran infringidas el artículo 37 de la LGS, en relación con los artículos 102 y 103 de la entonces aplicable Ley 30/1992 (actuales artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre), así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en concreto, la STS de 15 de julio de 2008 [rec. cas. núm. 7453/2005 (RJ 2008\3437)].

La Sala del Tribunal Superior de Justicia tuvo por preparado el recurso de casación por auto de 29 de enero de 2018, aclarado por auto de 26 de marzo del mismo año.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por auto de 18 de febrero de 2020, la Sección de Admisión de esta Sala acuerda:

"SEGUNDO. Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda enerva la incoación del procedimiento de reintegro y aboca al procedimiento de revisión de oficio, por tratarse, la meritada liquidación, de un acto administrativo que ha devenido definitivo y firme.

TERCERO. Identificar como normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones - según su redacción anterior a la reforma operada por la disposición final 11.3 de la Ley 3/2017, de 27 de junio-, y en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actuales artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas)".

Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el art. 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ["LJCA"], la representación de la Junta de Andalucía, mediante escrito registrado el 27 de abril de 2020, interpuso el recurso de casación en el que interesa de la Sala "[...] que el presente recurso de casación sea resuelto en los mismos términos que en la señalada Sentencia de 14 de enero de 2020, máxime teniendo presente que la Sentencia de apelación de la Sección Tercera del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía sede de Sevilla de 22 de noviembre de 2017 que traemos a casación se fundamenta jurídicamente en los mismos argumentos empleados por la Sentencia de 18 de abril de 2017 de la Sección Cuarta del mismo Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de la misma sede de Sevilla que dio lugar a la señalada Sentencia de casación de 14 de enero de 2020" (pág. 2 del escrito de interposición).

Seguidamente, en síntesis, la parte recurrente sostiene "[...] que la interpretación sostenida por la Sentencia de 22 de noviembre de 2017 es disconforme a Derecho al imponer la anulación de la resolución de reintegro cuando existen incumplimientos en la justificación apreciados en el ejercicio de las labores de comprobación de las subvenciones que tienen encomendadas las Administraciones Públicas concedentes de las ayudas públicas y que se desarrollan en el plazo legal de prescripción del reintegro de cuatro años, todo ello bajo la equivocada consideración de que la realización de las labores de comprobación y la emisión de la liquidación conforme con el resultado de esa comprobación se alzan en actos administrativos definitivos y firmes que generan un pago a favor del interesado que no puede ya alterarse sino por vía de la revisión de oficio de toda aquella actuación a pesar de que la liquidación, y el pago posterior, se emiten sólo por resultar realizada la actividad subvencionada y por entender justificados los gastos, vetando así la posibilidad legal y real con que cuenta la Administración de exigir el reintegro en el plazo de prescripción si observa nuevos incumplimientos o disfunciones en el ejercicio de una ulterior y más detallada comprobación en el señalado plazo de prescripción. Así, impone la Sentencia de 22 de noviembre de 2017, inadecuadamente, frente al correcto procedimiento de reintegro, el procedimiento revisión de oficio con los consiguientes riegos, claros y evidentes, de pérdida de la posibilidad de recuperación de los fondos públicos que, más allá de los derivados de los únicos límites impuestos por la Ley General de Subvenciones (artículos 39 y 37) -plazo de cuatro años y concurrencia de alguna o de algunas de las causas legales de reintegro- se extenderían, conforme al artículo 106 de la entonces aplicable Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actual artículo 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre) a "otras circunstancias", indeterminadas, y a la posible invocación de la equidad, de la buena fe, del derecho de los particulares o de las leyes" (págs. 10-11).

Finalmente solicita el dictado de sentencia "[...] por la que estimando [su] recurso, case y deje sin efecto la Sentencia de 22 de noviembre de 2017", "[...] acordando, como lo hizo la Sentencia del Juzgado, que el procedimiento de reintegro seguido por la Administración para la recuperación de las cantidades indebidamente percibidas por la beneficiaria en concepto de subvención fue el adecuado al concurrir causa legal de reintegro apreciada en el ejercicio legítimo de las labores de comprobación de la subvención, realizadas dentro del plazo de prescripción, y tendentes a la verificación de extremos pormenorizados no analizados en la primera comprobación dirigida a la determinación de si la actividad se había desarrollado y si los gastos estaban acreditados".

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la representación del sindicato UGT-A presenta, el día 31 de julio de 2020, escrito de oposición en el que niega las infracciones legales y jurisprudenciales puestas de manifiesto de contrario, defendiendo que la Sala de apelación "[...] ha interpretado correctamente los artículos 102 y 103 de la entonces vigente LRJ-PAC y art. 37 de la LGS", al exponer "[...] que cuando la Administración ya ha desplegado esas facultades de control en su debido momento y ha acreditado el cumplimiento por el beneficiario de todos sus deberes legales, expidiendo la pertinente certificación de conformidad y liquidando completamente el incentivo; y, por consiguiente, ha dictado un acto declarativo de derechos, como es la resolución de liquidación de la subvención (asociada al certificado de conformidad), la Administración debe estar y atenerse a ese acto mientras que no proceda a su eliminación por medio de los cauces legales, que no son la reapertura de unas facultades de control a través del procedimiento de reintegro pues ya fueron ejercidas, sino la tramitación de los procedimientos de revisión de oficio establecidos en los arts. 102 y 103 LRJ-PAC" (pág. 11 del escrito de oposición).

Subsidiariamente, sobre la sentencia de este Alto Tribunal núm. 5/2020, de 14 de enero, aducida de contrario, la recurrente entiende que "[...] confirma que finalizada la fase de comprobación formal de la subvención sin reparo formal alguno, como acredita el certificado de conformidad, el eventual y ulterior procedimiento de reintegro deberá basarse en un motivo distinto a las cuestiones formales, esto es, deberá venir referido a la comprobación material de la actividad subvencionada, pues como señala este TS, finalizada la fase de comprobación formal sólo resta la fase de comprobación material de la actividad", y suplica a la Sala "[...] dicte sentencia por el que desestimándolo íntegramente, confirme la sentencia recurrida o, subsidiariamente, la case pero declarando la imposibilidad de que cualquier ulterior apertura de un nuevo procedimiento de reintegro no podrá realizarse por un motivo formal relacionado con la primera fase de verificación documental cuando el previo resultado de dicha fase haya sido positivo".

Evacuados los trámites y de conformidad con lo previsto en el art. 92.6 de la LJCA, al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 1 de diciembre de 2020, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

El objeto del recurso de casación.

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de 22 de noviembre de 2017, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, que desestimó el recurso de apelación núm. 529/2016 formulado por la Junta de Andalucía y estimó el planteado por la Unión General de Trabajadores de Andalucía ["UGT-A"] contra la sentencia núm. 104/2016, de 31 de marzo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Sevilla, que estimó en parte el recurso núm. 659/2014 instado por UGT-A frente a la resolución, de 3 de junio de 2014, del Director General de Políticas Activas de Empleo del Servicio Andaluz de Empleo de la Junta de Andalucía (por delegación de su Presidente), por la que se declara incumplida parcialmente la obligación de justificar los gastos de la subvención concedida al citado sindicato y, como consecuencia, ordena el reintegro de la cantidad de 739.659,02 euros en concepto de principal respecto de la ayuda relativa al programa de orientación Profesional.

Antecedentes del litigio.

Mediante resolución de 3 de junio de 2014, del Director General de Políticas Activas de Empleo del Servicio Andaluz de Empleo de la Junta de Andalucía (por delegación de su Presidente), se declara incumplida parcialmente la obligación de justificar los gastos de la subvención concedida al sindicato Unión General de Trabajadores de Andalucía (UGT-A) y, como consecuencia, ordena el reintegro de la cantidad de 739.659,02 euros en concepto de principal respecto de la ayuda relativa al programa de orientación Profesional.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Sevilla, tramitado con el número 659/2014, dictó la sentencia 104/2016, de 31 de marzo, que rechazando la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada, estimó en parte el recurso contencioso-administrativo y anulo la resolución administrativo recurrida en el extremo en que acuerda el reintegro de 603.217,02 euros por incumplimiento de la obligación de aportar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, manteniendo por ser conforme al ordenamiento jurídico el reintegro del importe de 136.442 euros correspondiente a la póliza contrata con la entidad Generali España, S.A. Seguros y Reaseguros.

Contra la citada sentencia interpusieron sendos recursos de apelación la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía y el sindicato UGT-A, que, registrados como rollo de apelación 529/2016 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, culminó con la sentencia recurrida, que desestimó el recurso de la Administración Autonómica, tanto en cuanto a la causa de inadmisibilidad, como en cuanto a la anulación de la resolución en el particular de ordenar el reintegro de 603.217,02 euros por incumplimiento de la obligación de aportar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores. En cuanto al recurso de apelación de la UGT-A, estimó el recurso de apelación y revocó la sentencia apelada, y estimo en su integridad el recurso contencioso-administrativo. Entiende la sentencia recurrida que el procedimiento de reintegro está reservado para aquellos supuestos en que el beneficiario de una subvención regularmente otorgada incumple luego las condiciones o la finalidad de la misma; pero no puede utilizarse en aquellos otros supuestos en que la Administración, después de haber liquidado y abonado una subvención, repara en que ésta fue irregularmente otorgada por no cumplir alguno de los requisitos exigibles. En otras palabras, siempre según la sentencia ahora impugnada, una vez hecha la liquidación y el abono de la subvención, como ocurría en el presente caso, la Administración sólo dispone de la potestad de revisión de oficio del acto de otorgamiento de la concesión.

La cuestión de interés casacional.

Mediante auto de 18 de febrero de 2020, la Sección de Admisión de esta Sala acuerda admitir el recurso de casación:

"SEGUNDO. Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda enerva la incoación del procedimiento de reintegro y aboca al procedimiento de revisión de oficio, por tratarse, la meritada liquidación, de un acto administrativo que ha devenido definitivo y firme.

TERCERO. Identificar como normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones - según su redacción anterior a la reforma operada por la disposición final 11.3 de la Ley 3/2017, de 27 de junio-, y en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actuales artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas)".

En el auto de admisión se señala expresamente que los problemas planteados en este asunto son similares a los que se abordaron en el recurso de casación núm. 4926/2017, que fue resuelto por esta Sala en sentido favorable a la Junta de Andalucía mediante la sentencia núm. 5/2020, de 14 de enero.

La doctrina jurisprudencial sobre la cuestión de interés casacional.

En respuesta a la cuestión que presentaba interés casacional objetivo, nuestra mencionada sentencia núm. 5/2020 fijó el siguiente criterio jurisprudencial:

"[...] La verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, no enerva, anula o elimina la posibilidad de incoar un procedimiento de reintegro, ni aboca al procedimiento de revisión de oficio, pues la naturaleza jurídica de tal liquidación y abono no es la de una resolución que, de manera definitiva y firme, reconozca al beneficiario el derecho a percibir la subvención en la cuantía que se liquida y abona, sino la de una liquidación y pago provisionales sujetos, en su caso, a lo que resulte de comprobaciones ulteriores culminadas dentro del plazo de prescripción de cuatro años que establece el artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones .[...]".

El juicio de la Sala. Reiteración de la doctrina jurisprudencial.

De los escritos de interposición y de oposición recogidos en el rollo de este recurso de casación no se desprende que, en el caso ahora examinado, haya ninguna circunstancia relevante que haga inaplicable el criterio jurisprudencial establecido por nuestra sentencia núm. 5/2020. Dicho de otra manera, también aquí el problema es si una vez liquidada y abonada una subvención puede la Administración acordar su reintegro por entender que no concurrían los requisitos legalmente exigibles para su otorgamiento, o si, por el contrario, ya sólo puede acudir a la revisión de oficio.

Por ello, este recurso de casación debe prosperar y, una vez anulada la sentencia impugnada en el particular que estima el recurso de apelación de UGT-A, y, dada la posición procesal de la UGT-A, que en este recurso de casación es sólo la de parte recurrida, ha de ser confirmada la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, que estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo. En efecto, el escrito de preparación presentado en representación y defensa de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aquí recurrente en casación, no denuncia otra infracción distinta a la ya analizada, y los argumentos de su recurso de apelación contra el pronunciamiento estimatorio parcial fueron resueltos en la sentencia recurrida, según los razonamientos recogidos en el FJ tercero de la misma. Por otra parte, como hemos señalado, la posición de la UGT-A en este recurso de casación es la de parte recurrida.

Costas.

Con arreglo al art. 93.4 de la Ley Jurisdiccional, cada parte abonará las costas causadas a su instancia en este recurso de casación y las comunes por mitad. Y en cuanto a las costas de la apelación y la instancia, han de ser mantenidos los respectivos pronunciamientos de conformidad con el art. 139 de dicho texto legal, dada la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo y las dudas de derecho que la cuestión suscitaba hasta la fijación e la doctrina jurisprudencial ( art. 139.1 LJCA).