STS 1298/2020, 14 de Octubre de 2020

En el procedimiento ordinario núm. 145/2014, la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria, con fecha 23 de febrero de 2018, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Tania Domínguez Limiñana en nombre y representación de Yudaya S.L., contra los actos identificados en el Antecedente de Hecho Primero, con imposición a la parte demandante de las costas procesales."

Contra la referida sentencia la representación procesal de la mercantil YUDAYA, S.L. preparó recurso de casación que por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria se tuvo por preparado mediante auto de 8 de octubre de 2018, que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento a las partes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 23 de abril de 2019, dictó auto cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"1º) Admitir a trámite el recurso de casación nº 7143/2018 preparado por la representación procesal de la mercantil YUDAYA S.L. frente a la sentencia n° 30/18 -23 de febrero- de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, desestimatoria del Procedimiento Ordinario n° 145/14 interpuesto por la recurrente frente a los Acuerdos de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias -20 de diciembre de 2013 y 30 de junio de 2014- de aprobación definitiva parcial del Plan General de Ordenación de Arucas (Gran Canaria), así como frente a la resolución de la Dirección General de Ordenación del Territorio, integrada en la Consejería de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial del Gobierno de Canarias -5 de julio de 2014- por la que se hicieron públicos los anteriores acuerdos (BOC n° 134/2014 de 14 de julio).

2. ) Precisar que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar:

   - Si derogado un instrumento de planeamiento y durante su proceso de renovación, con recuperación y vigencia de la normativa anterior, resulta necesario nuevo trámite de información pública si el otorgado se efectuó con referencia a la normativa anulada y, consecuentemente, el resumen ejecutivo que contiene no contempló la delimitación de ámbitos, planimetría y alcance comparados entre ordenación proyectada y vigente de forma sobrevenida.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las siguientes: Arts. 4.e) y 11, apartados 1 y 3 del Real Decreto Legislativo 2/2008 de 2 de junio, Texto Refundido de la Ley del Suelo, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso.

4. ) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5. ) Comunicar inmediatamente a la sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6. ) Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto."

La representación procesal de la mercantil YUDAYA, S.L. interpuso recurso de casación en el que ejercitó las siguientes pretensiones:

"... se dicte sentencia estimando el recurso de casación 7143/2018, por la que se anule la Sent. 30/18 y, en su lugar, y dentro de los términos en que aparece planteado el debate, integrando los hechos admitidos como probados por la Sala de instancia con los que se expresan en el apartado primero de este escrito, resuelva estimar el recurso contencioso-administrativo P.O. 145/2014, declarando la no conformidad a derecho y la nulidad absoluta de las resoluciones impugnadas en el mismo y, por tanto, del Plan General de Ordenación de Arucas al que se refieren, e imponiendo expresamente las costas de la instancia a las administraciones demandada y codemandada."

Y termina suplicando a la Sala que "... dicte sentencia por la que lo estime, casando y anulando totalmente la Sent. 30/18 recurrida, y accediendo al resto de sus pretensiones con los pronunciamientos interesados en el apartado tercero del mismo."

La Letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario, mediante escrito que termina suplicando a la Sala que dicte "... sentencia por la que se desestime al recurso y confirme la Sentencia impugnada, y se imponga las costas a la recurrente."

El Ayuntamiento de Arucas, a través de su representación procesal, se opuso, asimismo, al recurso mediante escrito en el que ejercitó las siguientes pretensiones:

"... solicitar la desestimación del recurso de casación presentado, por ser ajustada a derecho la sentencia, así como se ha puesto de manifiesto por esta parte, la carencia sobrevenida de objeto por el cambio de clasificación del citado Sector ROSA SILVA como Suelo Rústico Común de Reserva, tras la entrada en vigor de la Ley 4/2017 LSENPCA, solicitando se mantenga la sentencia en sus propios, así como se tenga en cuenta la causa sobrevenida de objeto."

Y termina suplicando a la Sala que "... se desestime el recurso de casación interpuesto de contrario, estimando la oposición al mismo por las razones expuestas en el cuerpo del escrito, se declare ajustado a derecho la sentencia recurrida, así como la carencia sobrevenida de objeto, imponiendo las costas del presente procedimiento a la recurrente."

Dado que el Ayuntamiento de Arucas en su escrito de oposición solicitaba que se declarara por la Sala la carencia sobrevenida de objeto del presente recurso de casación, se oyó a las partes al respecto, presentando alegaciones solamente la mercantil recurrente mediante escrito en el que se oponía a tal declaración y solicitaba que se continuara con la tramitación del recurso "hasta dictar sentencia conforme a lo pedido en el escrito de interposición."

Mediante providencia de fecha 22 de julio de 2020, se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 13 de octubre de 2020 en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La sentencia de la Sala.

La sentencia recurrida desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil YUDAYA, S.L. contra los acuerdos de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de diciembre de 2013, y 30 de junio de 2014, de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación (PGO) de Arucas (Gran Canaria), así como frente a la resolución de la Dirección General de Ordenación del Territorio, integrada en la Consejería de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial del Gobierno de Canarias, de 5 julio de 2014, por la que se hicieron públicos los anteriores acuerdos (BOC nº 134/2014, de 14 de julio).

Sobre la cuestión que se discute en el presente recurso de casación, atinente al cumplimiento del trámite de información pública en el instrumento de planeamiento impugnado ( arts. 4.e) y 11, apartados 1 y 3 del Real Decreto Legislativo 2/2008 de 2 de junio, Texto Refundido de la Ley del Suelo -TRLS 2008), la sentencia recurrida dice lo siguiente:

"(...) No hubo infracción del art. 11-3 del TR de la Ley del Suelo, RD Leg. 2/2008, según el cual, la documentación expuesta al público deberá contener un resumen ejecutivo expresivo de la delimitación de los ámbitos en los que la ordenación proyectada altera la vigente, con un plano de situación y alcance de la alteración, ya que la Administración sí que tuvo en cuenta concretamente la anulación judicial del planeamiento de 2006, y como consecuencia de haberlo tenido en cuenta, se realizó la publicación en el BOP, referente al resumen ejecutivo expresivo de las alteraciones del PGO como consecuencia de la anulación judicial del planeamiento mencionado, en cumplimiento del citado art. 11-3, BOP nº 101, de 8 de agosto de 2013, folios 780-783 del expediente administrativo municipal, incorporándose dicha publicación al expediente del PGO, al formar parte integrante del mismo, quedando acreditado que no se presentó alegación alguna al respecto, tampoco por la entidad aquí demandante "

El auto de admisión del recurso.

El auto de admisión del recurso precisa que la cuestión de interés casacional sobre la que tenemos que pronunciarnos es la de "si derogado un instrumento de planeamiento y durante su proceso de renovación, con recuperación y vigencia de la normativa anterior, resulta necesario nuevo trámite de información pública si el otorgado se efectuó con referencia a la normativa anulada y, consecuentemente, el resumen ejecutivo que contiene no contempló la delimitación de ámbitos, planimetría y alcance comparados entre ordenación proyectada y vigente de forma sobrevenida".

En cuanto a las normas sobre las que tenemos que pronunciarnos, son los arts. 4.e) y 11, apartados 1 y 3 TRLS 2008.

El escrito de interposición.

Sus razonamientos son en suma los siguientes:

A).- Con carácter previo, solicita la recurrente, al amparo del art. 93.3 LJCA, que integremos ciertos hechos que no constan reflejados en la sentencia, pero que derivan del expediente administrativo. Se refiere: (1) al resumen ejecutivo del PGO proyectado que se incluyó en la documentación que fue sometida a información pública en el que el alcance de la alteración que el nuevo planeamiento proyectado supone respecto a la ordenación anterior se efectúa por referencia al Plan General publicado en 2006; y (2) a que la anulación del Plan General de 2006 por la STS de 22 de noviembre de 2012, rec. 1753/2010, dio lugar a que se acordase por el pleno municipal (acuerdo de 31 de julio de 2013) "Proceder a la publicación complementaria respecto al "resumen ejecutivo" expresivo de las alteraciones del PGO, como consecuencia de la sentencia recaída del Tribunal Supremo de fecha 22 de noviembre de 2012, que anuló el Plan General de Ordenación de Arucas - Adaptación Básica al TR-LOTENC-00, dado que con dicha anulación vuelven a tener vigencia las NNSS-84, solo a los efectos de general conocimiento y garantía de los ciudadanos, todo ello conforme al artículo 11.3 del texto refundido de la ley del suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, incorporándose dicha publicación al expediente del PGO en tramitación, al formar parte integrante del mismo".

B).- En este acuerdo plenario municipal la publicación complementaria respecto al resumen ejecutivo se califica expresamente como parte integrante del PGO en tramitación por lo que se trata de una modificación del instrumento de ordenación aprobado inicialmente que debe calificarse de sustancial y que debió someterse a nuevo trámite de información pública -y no a la mera publicación complementaria- en la que se expusiera al público el resumen ejecutivo respecto de las Normas Subsidiarias de 1984, para que los ciudadanos pudieran efectuar alegaciones al respecto, y al no haberse hecho así, se ha impedido expresamente el ejercicio y la efectividad del derecho a la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración y aprobación del plan impugnado con infracción del art. 4.e) TRLS 2008, y de los apartados 1 y 3 del art. 11 de dicha norma, y la jurisprudencia constitucional ( SSTC 141/2014, 28/2017) y del Tribunal Supremo ( SSTS de 9 de diciembre de 2008, rec. 7459/2004; 11 de mayo de 2009, rec. 6341/2006; 29 de junio de 2017, rec. 1964/2016; 28 de junio de 2012, rec. 3013/2010; 19 de diciembre de 2013, rec. 880/2011) que interpreta estos preceptos.

Se refiere el recurrente a la diferencia existente entre el trámite de publicación -que se produce tras la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento- y el de información pública -que se produce en el curso de su tramitación- y sólo el segundo garantiza la participación activa del público que reclaman aquellos preceptos y la jurisprudencia que los interpreta.

C).- Además, si conforme a dicha jurisprudencia, las modificaciones sustanciales que sufra el planeamiento durante su tramitación deben someterse a nuevo trámite de información pública, "eso mismo es lo que procede cuando lo que cambia o varía es -como ocurre en el caso de autos- el elemento nuclear de la nueva ordenación, esto es, el propio "planeamiento alterado" en su esencia e integridad.... La irrupción de un distinto planeamiento vigente precedente ... supone una mutación radical del ... elemento de referencia para definir las alteraciones en que consiste la nueva ordenación". Explica a este respecto que:

" ... si bien en el resumen ejecutivo del AP-PGOAr aprobado inicialmente con fecha 23/10/2012 y sometido a información pública en los BOP de fecha 26 y 29/10/2012, y en el BOC de 09/11/2012, una de las principales alteraciones consistió en la reducción de 522.245 m2 en la total superficie de suelos urbanizables respecto de la del AB-PGOAr'06. Sin embargo, la irrupción del distinto planeamiento vigente resultante de la nulidad radical ex tunc de aquel y la consiguiente reviviscencia de la ordenación precedente determinó que la alteración del nuevo plan se convirtiera en un incremento de 118.904 m2 de suelo urbanizable respecto de las NNSSAr'84 (pasándose, por tanto, de una disminución a un aumento al respecto). Quedó también desvirtuado y contravenido el criterio de ordenación plasmado en la documentación del AP-PGOAr aprobado inicialmente y sometido a información pública, consistente en el "mantenimiento de suelo urbanizable heredado" (de la AB-PGOAr'06) por -según consta en la publicación complementaria de 09/08/2013 anteriormente referida- el nuevo criterio de la legalización de los desarrollos urbanísticos ejecutados así como el mantenimiento de los previstos en virtud de una ordenación declarada nula de pleno derecho, mediante la reclasificación directa a suelo urbano de 10 ámbitos de suelo urbanizable en las NNSSAr'84, y la reclasificación directa a suelo urbano de más de 30 ámbitos de suelo rústico en las NNSSAr'84 con una superficie de aproximadamente 1.000.000 de m2, sin que -se insiste- tales reclasificaciones, afectantes de la ordenación estructural, hubieran sido objeto de evaluación ambiental estratégica en el procedimiento de aprobación de la AP-PGOAr, ni de justificación en la memoria del nuevo plan, ni se diera ni a mi representada, ni a los interesados y afectados, ni a los ciudadanos en general, la oportunidad formular alegaciones al respecto que tuvieran que ser debidamente consideradas, informadas y resueltas motivadamente antes de la aprobación provisional (que se acordó inmediatamente después de resolver la publicación complementaria sin abrir trámite de información pública) y antes de la aprobación definitiva del plan tramitado, puesto que lo que se publicó fue, precisamente, que el debido resumen ejecutivo no se sometía a información pública.

Por lo tanto, quién consultó el documento de AP/PGOA en el único trámite de información pública en el que se dio a los ciudadanos la posibilidad de participar en la formación de dicho plan realizando alegaciones en el plazo concedido al efecto, lo que pudo leer en su contenido es que con el nuevo planeamiento general se frenaba y reducía la clasificación y consumo de nuevos suelos urbanizables, cuando lo cierto es que con la AP/PGOA aprobada definitivamente se aumentó."

D).- Por todo ello considera que la sentencia recurrida vulnera los arts. 4.e) y 11.1 y 3 TRLS 2008, al considerar cumplido lo establecido en dichos preceptos respecto de la participación ciudadana y la exposición al público del resumen ejecutivo con la mera publicación ("a los solos efectos de general conocimiento y garantía de los ciudadanos") del complemento al resumen ejecutivo con la incidencia que en planeamiento en trámite supuso la STS de 22 de noviembre de 2012, que recuperó la vigencia de las Normas Subsidiarias de 1984, sin abrir nuevo trámite de información pública en el que los ciudadanos pudieran formular sus alegaciones y recibir la respuesta motivada de la Administración urbanística. Sin que sea óbice para tal vulneración legal que, como se afirma en la sentencia recurrida, ni la recurrente ni ningún ciudadano presentaran alegaciones a dicha publicación complementaria ya que en dicha publicación se advertía expresamente de la improcedencia de presentar alegaciones.

E).- Concluye su escrito afirmando que la respuesta a la cuestión casacional que se formula en el auto de admisión debe ser que la reviviscencia de una ordenación precedente y distinta a la que hasta entonces se tenía como la vigente y se había señalado como tal en el resumen ejecutivo incorporado al documento técnico del nuevo planeamiento, acaecida durante el trámite de información pública de la aprobación inicial de éste, al haber sido declarada nula de pleno derecho por sentencia judicial firme la mencionada ordenación que hasta entonces se consideraba en vigor, obliga a la realización de un nuevo trámite de información pública del plan con un resumen ejecutivo contemplando la delimitación de ámbitos, planimetría y alcance comparados entre la ordenación proyectada y la vigente de forma sobrevenida.

El escrito de oposición del Gobierno de Canarias.

Sus argumentos pueden resumirse en estos términos:

A).- Cuando se acordó por el pleno del Ayuntamiento de Arucas, el 23 de octubre de 2012, la aprobación inicial del PGO y la apertura del trámite de información pública por un periodo de 45 días, el planeamiento anterior que se encontraba vigente era el PGO de Arucas-Adaptación Básica al TRLOTENC, aprobado por acuerdos de la COTMAC de 22 de junio de 2005, 3 de abril de 2006 y 5 de mayo de 2006 (PGO de 2006). Por ello, el resumen ejecutivo que se incluyó en el trámite de información pública, al delimitar los ámbitos en los que la ordenación proyectada alteraba la vigente, consideraba como vigente dicho PGO de 2006, habiendo presentado los ciudadanos las correspondientes alegaciones que obtuvieron respuesta razonada por lo que el trámite de información pública debe considerarse adecuadamente cumplido.

B).- Posteriormente, la STS de 22 de noviembre de 2012, anuló el PGO de 2006, y como consecuencia de ello, el planeamiento vigente lo pasaron a constituir las Normas Subsidiarias de 1984, y esta circunstancia no implicaba, conforme a la legislación canaria aplicable, que debiera repetirse el trámite de información pública porque el Reglamento de Procedimientos de los Instrumentos de Ordenación del Sistema de Planeamiento de Canarias, aprobado por Decreto 55/2006, de 9 de mayo, no exigía otro trámite de participación ciudadana para el supuesto de que, antes de la aprobación definitiva, se produjere cualquier hecho o circunstancia que modificase el planeamiento vigente, sobre el que debía realizarse el resumen ejecutivo. Dicho reglamento sólo prevé la reiteración del trámite de información pública en los supuestos de modificación sustancial del plan, y el hecho de que el planeamiento vigente sea, o bien las Normas Subsidiarias de 1984 o bien el PGO de 2006, no lleva aparejado que se trate de una modificación sustancial del plan en tramitación porque no supone la alteración del modelo ni de la estructura fundamental de planeamiento elegido, tal y como lo define la jurisprudencia ( STS de 7 de julio de 2011, rec. 868/2008). Precisamente por ello, dado que no se trataba de modificaciones sustanciales, de conformidad con los arts. 37.4 y 38.2 del Decreto 55/2006, bastaba con la publicación de la nueva situación producida por la STS de 22 de noviembre de 2012, a efectos meramente informativos, y por esa razón se elaboró un nuevo resumen ejecutivo que consideró como planeamiento vigente las Normas Subsidiarias de 1984, que fue el que se sometió a publicación complementaria por acuerdo municipal de 31 de julio de 2013, para general conocimiento y garantía de los ciudadanos sin que se presentara alegación alguna tampoco de la entidad recurrente.

C).- Por último, advierte del cambio producido tras la entrada en vigor de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, cuya Disposición Transitoria Primera afecta directamente a este procedimiento ya que reclasifica como suelo rústico común de reserva los suelos que el PGO impugnado clasificaba como suelo urbano no sectorizado, por lo que la clasificación prevista por el PGO impugnado para los terrenos que conciernen a la recurrente (UBE-14 Rosa Silva) como suelo urbanizable no sectorizado estratégico es ya inexistente por la aplicación directa de la Disposición Transitoria Primera de la Ley autonómica citada. Y no consta que el Ayuntamiento de Arucas haya aprobado los trámites excepcionalmente previstos por el apartado segundo de esta Disposición Transitoria para mantener los citados suelos como urbanizables por lo que las determinaciones contempladas por el PGO de Arucas impugnado que afectan al ámbito de Rosa Silva han quedado derogadas al ser contrarias a lo dispuesto por la Ley del Suelo de Canarias de 2017, que los reclasifica como suelo rústico común de reserva.

Escrito de oposición del Ayuntamiento de Arucas.

A).- El escrito de oposición del Ayuntamiento de Arucas se extiende en comentar todos y cada uno de los razonamientos contenidos en la sentencia recurrida que no son cuestionados en este recurso, razonamientos que comparte.

En relación con la cuestión discutida, se manifiesta en términos coincidentes con el escrito de oposición presentado por el Gobierno de Canarias en cuyos razonamientos abunda. Explica el Ayuntamiento que:

"[C]omo quiera que dicha anulación [por la STS de 22 de noviembre de 2012], se produce posteriormente al acuerdo de aprobación inicial, y durante el período de información pública del documento del nuevo Plan General de Ordenación del municipio, teniendo en cuenta, que con la citada aprobación, en lo referente al "resumen ejecutivo" expresivo de las alteraciones del PGO, se encontraba vigente el PGO -Adaptación Básica al TR-LOTENC-00, anulado, y que si bien no requería de una nueva información pública, si era necesario la publicación del "resumen ejecutivo" respecto a las NNSS-84, vigentes, sólo a los meros efectos, y para general conocimiento y garantía de los ciudadanos, incorporándose como parte integrante del documento de aprobación provisional del Plan General de Arucas, ya que aunque vuelvan a tener vigencia las NNSS 84, lo cierto es que durante dos décadas se han desarrollado las propias Normas Subsidiarias del 84, y los posteriores instrumentos de planeamiento; RNNSS-2001 y PGO¬2006, por tanto, existe en la actualidad una realidad urbanística bien distinta en el municipio de Arucas, que nada tiene que ver con el año 1984, fecha en la que entró en vigor las citadas NNSS-84 y que de forma sobrevenida y excepcional, se encuentran en vigor nuevamente hasta la aprobación definitiva del nuevo PGO de Arucas.

Por lo anteriormente expuesto, y en cumplimiento del acuerdo de la COTMAC, el Ayuntamiento Pleno con fecha 31 de julio de 2013; acordó:

"Proceder a la publicación complementaria respecto al "resumen ejecutivo" expresivo de las alteraciones del PGO, como consecuencia de la sentencia recaída del Tribunal Supremo de fecha 22 de noviembre de 2012, que anuló el Plan General de Ordenación de Arucas - Adaptación Básica al TR-LOTENC-00, dado que con dicha anulación vuelven a tener vigencia las NNSS-84, sólo a los efectos de general conocimiento y garantía de los ciudadanos, todo ello conforme establece el artículo 11.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, incorporándose dicha publicación al expediente del PGO en tramitación, al formar parte integrante del mismo"

El citado acuerdo con la documentación anexa fue publicado en el Boletín oficial de la Provincia, número 101, de 8 de agosto de 2013. ( Folios 780-783 del expediente administrativo municipal) según consta en el expediente, no se presentó alegación alguna a dicho anuncio, ni por parte de la entidad hoy recurrente.

Por más que quiera incidir e invalidar la recurrente el procedimiento de aprobación del PGO de Arucas 2014, y en consecuencia anularlo, lo cierto es que los motivos invocados no pueden tener acogida, desde nuestro punto de vista, porque de los documentos obrantes en el expediente administrativo, resulta que si se cumplieron estrictamente los preceptos de la legislación estatal, sectorial y autonómica, entre ella el Reglamento de Procedimiento, vigente al momento de su tramitación y aprobación.".

B).- Considera, por último, que hay carencia sobrevenida de objeto del recurso contencioso administrativo ( art. 22 LEC), derivada de la entrada en vigor, tras el PGO impugnado, de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, expresándose al respecto en términos coincidentes con el Gobierno de Canarias.

Consideración previa.

Con carácter previo, debemos descartar la alegación de pérdida de objeto del recurso contencioso administrativo que formulan ambas oponentes por tratarse de una cuestión nueva que no fue planteada ante la Sala de instancia, que hubiera sido el lugar adecuado para ello ya que la pérdida de objeto se hace derivar por ambas recurrentes de una norma, la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, que entró en vigor el día 1 de septiembre de 2017, según su disposición final décima, en el curso del proceso a quo ya que la sentencia recurrida es de fecha posterior (23 de febrero de 2018). Por tanto, es ante la Sala de instancia ante la que tal alegación debió haberse formulado.

En cualquier caso, tal pérdida de objeto ha de rechazarse a la vista de las pretensiones anulatorias que se ejercitaron en la demanda que se concretan en el suplico de la misma, que no se constreñían a las determinaciones relativas al suelo urbanizable no sectorizado estratégico del ámbito UBE-14, Rosa Silva -que es la clasificación de suelo que se vería alterada por la disposición transitoria primera de la citada ley autonómica que los reclasificó como suelo rústico común de reserva-, sino que se referían al PGO en su integridad, siendo ésta la pretensión principal y aquélla la subsidiaria. Y ello, tanto si atendemos a la literalidad del suplico como si lo integramos con las alegaciones que lo sustentan.

El suplico de la demanda concluía solicitando que "se declare la no conformidad a derecho y nulidad de las resoluciones impugnadas y del Plan General de Ordenación de Arucas a cuya aprobación se refieren, al menos en todas sus determinaciones relativas al suelo urbanizable no sectorizado estratégico SUNS UBE-14 en Rosa Silva". Así pues, la petición principal era la íntegra anulación del plan y, como pretensión subsidiaria ("al menos"), se solicitó la anulación de las determinaciones referidas al ámbito UBE-14 Rosa Silva. Y en el cuerpo del escrito de demanda, entre los motivos esgrimidos en sustento de tales pretensiones, varios de ellos ponían de relieve diversos defectos que se habrían producido en la tramitación del plan general impugnado determinantes de su íntegra nulidad, entre los que se encontraba el incumplimiento del trámite de información pública en los términos requeridos por los arts. 4.e) y 11.1 y 3 TRLS 2008, por los mismos argumentos que ahora se reproducen en casación.

Por lo tanto, cualquiera que fuera la eventual incidencia de la citada disposición transitoria en las determinaciones del plan impugnado relativas al suelo incluido en el ámbito concerniente a la demandante y en la pretensión, subsidiaria, que a este suelo específicamente atañía, quedaría aún subsistente la pretensión principal que ejercitó ante la Sala de instancia que solicitaba la íntegra anulación del plan, entre otras razones, por vulneración de las normas estatales que regulan el trámite de información pública, que es la cuestión que en esta casación debemos resolver.

La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

A).- El mejor entendimiento de la cuestión de interés casacional que ha quedado delimitada en el auto de admisión, relativa al cumplimiento del trámite de información pública en el procedimiento de aprobación del plan general impugnado, requiere que, utilizando la facultad que nos confiere el art. 93.3 LJCA -tal y como nos propone la recurrente-, expongamos algunos antecedentes que obran en el expediente administrativo y sobre los que no existe controversia entre las partes:

(i).- El Ayuntamiento de Arucas, en sesión plenaria de 23 de octubre de 2012, acordó la aprobación inicial del PGO aquí impugnado y someter el documento a información pública por un plazo de 45 días.

Entre la documentación que se sometió a información pública se encontraba el resumen ejecutivo (art. 11.3 TRLS 2008) que contenía la delimitación de los ámbitos en los que se han producido alteraciones en el planeamiento que se tramita con respecto al planeamiento vigente, considerando como tal el vigente en ese momento que estaba constituido por el Plan General de Ordenación de Arucas - Adaptación Básica al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado mediante acuerdos de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 22 de junio de 2005, 3 de abril y 5 de mayo de 2006 (en adelante, PGO 2006).

En este trámite de información pública los ciudadanos presentaron alegaciones que recibieron respuesta de la Administración.

(ii).- Encontrándose abierto el trámite de información pública, mediante sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2012, rec. 1753/2010, se anuló el PGO 2006.

(iii).- El Ayuntamiento de Arucas, en sesión plenaria de 31 de julio de 2013, acuerda:

"Proceder a la publicación complementaria respecto al "resumen ejecutivo" expresivo de las alteraciones del PGO, como consecuencia de la sentencia recaída del Tribunal Supremo de fecha 22 de noviembre de 2012, que anuló el Plan General de Ordenación de Arucas - Adaptación Básica al TR-LOTENC-00, dado que con dicha anulación vuelven a tener vigencia las NNSS-84, sólo a los efectos de general conocimiento y garantía de los ciudadanos, todo ello conforme establece el artículo 11.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, incorporándose dicha publicación al expediente del PGO en tramitación, al formar parte integrante del mismo."

En la fundamentación jurídica que precede a este acuerdo se razona en los siguientes términos:

"Como quiera que dicha anulación [del PGO 2006, llevada a cabo por la STS de 22 de noviembre de 2012] se produce posteriormente al acuerdo de aprobación inicial, y durante el período de información pública del documento del nuevo Plan General de Ordenación del municipio, teniendo en cuenta que con la citada aprobación, en referente al "resumen ejecutivo" expresivo de las alteraciones del PGO, se encontraba vigente el PGO -Adaptación Básica al TR-LOTENC- 00 anulado, es por lo que se ha elaborado un "resumen ejecutivo" en los términos expresados en el informe de la COTMAC, y que si bien no requiere de una nueva información pública si es necesario la publicación del mismo respecto a las NNSS-84 vigentes, sólo a los meros efectos, y para general conocimiento y garantía de los ciudadanos, incorporándose como parte integrante del documento de aprobación provisional del Plan General de Arucas."

B).- La cuestión que debemos resolver, tal y como ha quedado delimitada en al auto de admisión, consiste en determinar si al producirse la anulación jurisdiccional del PGO 2006 durante la pendencia del trámite de información pública del plan proyectado, que había constituido el planeamiento vigente respecto del que se habían establecido las alteraciones que producía el ordenamiento proyectado en el resumen ejecutivo sometido a información pública, era obligado reiterar ese trámite de información pública con un nuevo resumen ejecutivo referido, como ordenamiento vigente, a las Normas Subsidiarias de 1984, que habrían recuperado su vigencia como consecuencia de aquella anulación jurisdiccional del PGO 2006 -tesis de la recurrente-, o si bastaba con la mera publicación de este nuevo resumen ejecutivo expresivo de los ámbitos en los que el ordenamiento proyectado alteraba las Normas Subsidiarias de 1984, a los solos efectos de general conocimiento y sin necesidad de reiterar el trámite de información pública -tesis de ambas recurridas-.

Todas las partes convienen en sostener que tras la anulación del PGO 2006 por nuestra sentencia de 22 de noviembre de 2012, recuperó su vigencia el instrumento de planeamiento inmediatamente anterior que estaba constituido por las Normas Subsidiarias de 1984 (modificadas en 1997), que se erigían así en el nuevo planeamiento vigente tras dicha sentencia.

También nosotros compartimos esta apreciación si tenemos en cuenta los efectos ex tunc de la declaración de nulidad de los planes como normas jurídicas que son, conforme a una consolidada jurisprudencia, así como la diferencia entre derogación y nulidad de una norma jurídica.

Sobre la naturaleza de los planes como disposiciones de carácter general son múltiples las sentencias dictadas, desde antiguo, por esta Sala (por citar sólo algunas que hemos recordado en nuestra sentencia de 21 de diciembre de 2017, rec. 128/2016, FJ 8, las sentencias de 7 de febrero de 1987, 17 de octubre de 1988, 9 de mayo de 1989, 6 de noviembre de 1990, 22 de mayo de 1991, o de 9 de julio de 1991, rec. 478/1989). También son abundantes nuestros pronunciamientos sobre los efectos ex tunc de la declaración de nulidad de pleno derecho de los planes, con la matización que introduce respecto de los actos firmes el art. 73 LRJCA o el art. 106.4 de la Ley 39/2015, anejo a su cualidad normativa (por citar sólo algunas, SSTS de 23 de noviembre de 1999, rec. 2278/1994; de 13 de diciembre de 2013, rec. 1003/2011; o de 21 de diciembre de 2017, rec. 128/2016). Y en fin, sobre las diferencias entre derogación y nulidad podemos citar nuestra sentencia de 1 de junio de 1983, en la que decíamos, que "una cosa es la derogación de una norma que ha derogado otras anteriores y cosa bien distinta es la nulidad absoluta de dicha norma, que supone el considerarla como si nunca se hubiese dictado, teniéndola por inexistente en todos sus efectos y entre ellos el derogatorio o modificativo del régimen legal anterior, el cual vuelve así a recobrar su vigor como exigencia ineludible de la propia naturaleza de la nulidad de pleno derecho", doctrina en la que hemos abundado, en similares términos, en nuestra sentencia de 22 de octubre de 1998, rec. 7565/1992, FJ 5.

Convenimos, por tanto, en que tras la anulación del PGO 2006 por nuestra sentencia de 22 de noviembre de 2012, recobraron vigencia las Normas Subsidiarias de 1984, que era el planeamiento inmediatamente anterior al anulado. El problema se plantea porque el resumen ejecutivo que en este caso se sometió al trámite de información pública y sobre el que los ciudadanos presentaron sus alegaciones, al delimitar los ámbitos en los que la ordenación proyectada alteraba la vigente, consideró como ordenación vigente la que en aquél momento lo era (el trámite de información pública se abrió por acuerdo municipal de 23 de octubre de 2012), esto es el PGO 2006, pero que dejó de serlo en el curso del propio trámite de información pública, al producirse la anulación jurisdiccional del PGO 2006 y recuperar vigencia las anteriores Normas Subsidiarias de 1984. Por lo tanto, las alegaciones que los ciudadanos efectuaron en ese trámite de información pública no pudieron referirse a la alteración efectivamente producida por el planeamiento proyectado ya que la referencia utilizada para determinar tal alteración había cambiado.

C).- Es necesario recordar la reiterada jurisprudencia de esta Sala sobre la importancia del trámite de información pública en la elaboración del planeamiento urbanístico que hunde sus raíces en la propia legitimidad democrática del plan.

Como ya dijéramos en nuestra sentencia de 9 de julio de 1991, rec. 478/1989, FJ 2, "el planeamiento es una decisión capital que condiciona el futuro desarrollo de la vida de los ciudadanos, al trazar el entorno determinante de un cierto nivel de calidad de vida. En otro sentido, integra una intensa regulación de la propiedad privada, dibujada, así, con rango reglamentario en virtud de la habilitación establecida en el art. 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo en relación con la expresa dicción del art. 33.2 de la Constitución. De aquí deriva ya la trascendental importancia del procedimiento de elaboración de los planes, precisamente para asegurar su "legalidad, acierto y oportunidad" - art. 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo -. Entre sus trámites destacan aquellos que tienden a lograr la participación ciudadana, ya prevista en el art. 4.2 del Texto Refundido, y ampliada por el Reglamento de Planeamiento. Si esto era así antes de la Constitución, hoy resulta seriamente reforzada tal participación ciudadana por virtud de lo establecido en los arts. 9.2 y 105.a) de la norma fundamental: la intervención de los ciudadanos contribuye a dotar de legitimidad democrática a los planes - Sentencias de 11 de julio, 6 de noviembre y 22 de diciembre de 1986; 18 de septiembre de 1987; 28 de octubre de 1988; 24 de julio de 1989; 30 de abril y 22 de diciembre de 1990; 12 de febrero de 1991; etc.- El principio de interpretación, conforme a la Constitución, de todo el ordenamiento jurídico - art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial- ha de intensificar la importancia de los trámites que viabilizan aquella participación.".

También hemos puesto de relieve el carácter de norma procedimental básica de los preceptos contenidos en las normas estatales sobre el trámite de información pública que, debidamente integrado con el derecho de los ciudadanos a "participar efectivamente" en la elaboración de los instrumentos de ordenación urbanística (arts. 4.e/ y 11.1 y 3 TRLS 2008, aquí aplicables ratione temporis), ha llevado a este Tribunal a reclamar la necesidad de reiteración del trámite de información pública en los supuestos de modificación sustancial del planeamiento en el curso de su tramitación, como parte integrante de esta regulación estatal básica. Como argumentamos en la sentencia de 9 de diciembre de 2008, rec. 7459/2004, FJ 5:

"... es de observancia ineludible la determinación contenida en esa norma básica [ art. 6.1 de la Ley 6/1998, sobre régimen del suelo y valoraciones] en la que se dispone que la legislación urbanística garantizará la participación pública en los procesos de planeamiento y gestión.

Este precepto tiene sus raíces en la regulación contenida en los artículos 40 y 41 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 y en los artículos 128, 130, 131 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, que, en lo que aquí interesa, establecen que el documento aprobado inicialmente debe ser sometido a información pública , y que ese trámite de información pública debe reiterarse después de la aprobación provisional cuando en ésta se introduzcan modificaciones sustanciales con relación al documento inicialmente aprobado ( artículo 130 del Reglamento de Planeamiento citado). Con esos antecedentes, aun admitiendo que la formulación del artículo 6.1 de la Ley 6/1998 deja margen para que la participación pública se garantice por diversas vías, parece claro que no se observa la letra ni el espíritu de esa norma básica.

Y, en definitiva, que no se garantiza la participación pública en el proceso de planeamiento, cuando la legislación urbanística establece una regulación del procedimiento a seguir que excluye la segunda información pública aun cuando el documento aprobado inicialmente haya sufrido modificaciones sustanciales, y, además, sólo requiere la comunicación de tales modificaciones a los interesados personados en las actuaciones, lo que deja sin conocer las modificaciones acogidas durante la tramitación a todos los afectados que no estuviesen personados en el procedimiento (que quizá no se personaron, ni formularon alegaciones, porque estaban conformes con el documento aprobado inicialmente).

Ya hemos señalado que, dada la formulación abierta del artículo 6.1 de la Ley 6/1998, la legislación urbanística cuenta con un cierto margen para determinar la forma concreta de garantizar la participación pública en el proceso de planeamiento; pero cuando, como aquí sucede, el ordenamiento autonómico no ofrece ningún cauce para que aquel mandato de la norma básica encuentre efectiva realización, resulta procedente aplicar aquella formula en la que ese mandato ha encontrado su tradicional plasmación en nuestro ordenamiento y que consiste en la realización de una nueva información pública cuando durante la tramitación del planeamiento se han introducido modificaciones sustanciales.

A lo anterior no cabe oponer el hecho de que las recurrentes hayan conocido finalmente las modificaciones plasmadas en el planeamiento aprobado definitivamente. En primer lugar, porque ese conocimiento derivado de la publicación del acto de aprobación definitiva no proporcionó a las aquí recurrentes ninguna posibilidad de participar en el proceso de elaboración del planeamiento y no les dejó más opción que la de impugnarlo por no estar conformes con sus determinaciones, como efectivamente hicieron.

En segundo lugar, porque el defecto de procedimiento que venimos señalando ha dejado sin posibilidad de participar en la elaboración del planeamiento a la generalidad de los ciudadanos, incluidos los directamente afectados por las modificaciones del planeamiento, exceptuando aquéllos que por estar personados en el expediente hubiesen recibido una comunicación personal sobre las modificaciones introducidas en el acuerdo de aprobación provisional; lo que claramente contraviene el mandato contenido en el tantas veces citado artículo 6.1 de la Ley 6/1998."

Sobre la necesidad de reiteración del trámite de información pública en aquellos supuestos en los que, tras su aprobación inicial, se modifique la ordenación proyectada de una manera sustancial, hemos insistido en muchas otras Sentencias, y así lo recuerda la muy abundante jurisprudencia que citamos en nuestra Sentencia de 8 de septiembre de 2017, rec. 2422/2016, FJ 3, que en relación con este concepto de modificación sustancial nos aclara que se trata de "la alteración global del Plan, en sus aspectos esenciales, afectándose a sus elementos estructurales y, como consecuencia de ello, al propio modelo de Planeamiento elegido", o en otras palabras, que "los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado.".

D).- Así pues, conforme a esta jurisprudencia, el objetivo del trámite de información pública, a diferencia de la publicación, no es, o no es sólo, "informar" a los ciudadanos de la ordenación proyectada, sino servir de cauce para su "participación efectiva" (art. 4.e/ TRLS 2008) en la elaboración del plan dada la enorme repercusión del mismo en su esfera de intereses y en su calidad de vida y la de su entorno. De ahí la necesidad de su reiteración cuando se produzcan modificaciones sustanciales en el curso de su tramitación y de ahí también la importancia de que entre la documentación que debe someterse a este trámite se encuentre el resumen ejecutivo del plan expresivo, en lo que aquí interesa, de la "[D]elimitación de los ámbitos en los que la ordenación proyectada altera la vigente, con un plano de su situación, y alcance de dicha alteración". Como dijimos en la STS de 17 de febrero de 2017, rec. 1125/2016, FJ 7 (con cita de la precedente de 12 de diciembre de 2016, rec. 3137/2015), la finalidad del citado documento "es facilitar al ciudadano el acceso a toda la información de forma sencilla e inteligible en materia tan farragosa y técnica, sin necesidad de examinar la Memoria del Plan".

El resumen ejecutivo es, por lo tanto, un documento que contribuye a la efectividad de la participación, en la medida en que permite a los ciudadanos conocer de forma clara y sencilla cuáles son los aspectos en los que la ordenación vigente se ve alterada por el plan. La determinación de cuál sea la legislación vigente, no es pues, una cuestión menor ya que constituye, precisamente, el marco normativo de referencia que el plan pretende alterar. No es posible conocer el alcance real de la modificación que la ordenación proyectada supone si no se determina con claridad cuál es el marco normativo que se pretende modificar y en función del mismo se precisan tales alteraciones.

Ahora bien, desde la perspectiva de la necesidad de reiteración del trámite de información pública que aquí abordamos, la cuestión atinente a la sustitución del ordenamiento vigente que pretende ser alterado no puede abordarse en términos meramente nominalistas. No puede olvidarse que ha sido la propia Administración la que ha considerado que en este caso era necesaria la publicación de un nuevo resumen ejecutivo que contemplara las alteraciones que la ordenación proyectada suponía respecto de la nueva ordenación vigente, reconociendo así implícitamente que esta nueva ordenación revivida, las NNSS de 1984, tenía un contenido sustancialmente distinto del planeamiento hasta entonces vigente jurisdiccionalmente anulado y que por ello debía conocerse por los ciudadanos el diferente alcance de las modificaciones proyectadas. Esto sentado, era necesario permitir que los ciudadanos se pronunciaran sobre el verdadero alcance de la modificación que el nuevo planeamiento en tramitación suponía.

Sin duda, por lo que al caso de autos se refiere, la declaración jurisdiccional de nulidad del PGO 2006, no hace desaparecer de pronto los cambios en la realidad física llevados a cabo a su amparo durante el tiempo en que se desarrollaron sus previsiones, realidad que -como parecen apuntar las oponentes- será muy diferente de la descrita en las Normas Subsidiarias de 1984 cuya vigencia se recupera, pero aquella anulación y consiguiente recuperación de vigencia por la ordenación anterior, acaecida precisamente durante el trámite de información pública, tiene una indudable transcendencia en la configuración jurídica de esta realidad que el planeamiento proyectado no puede desconocer (la recurrente da algunas muestras de ello) y sobre la que los ciudadanos tienen que poder pronunciarse -y no sólo conocerla- si no quiere convertirse en huero el trámite de información pública y su derecho a participar efectivamente en la elaboración del plan ya que sólo habrían podido presentar alegaciones, y obtener respuesta, sobre una alteración producida por la ordenación proyectada que no es la que realmente lleva a cabo el plan.

En definitiva, el cambio producido por la anulación íntegra del PGO 2006 durante la tramitación del plan impugnado, en la medida en que supone la recuperación de vigencia por parte de la ordenación anterior de contenido distinto, implica una modificación del marco jurídico de referencia de la alteración que pretende llevarse a cabo por la ordenación proyectada que debe considerarse una modificación sustancial y general que, al amparo de los arts. 4.e) y 11.1 y 3 TRLS 2008, en los términos en los que han sido interpretados por la jurisprudencia citada, obliga a reiterar el trámite de información pública ya que el realizado no reflejaba debidamente y en sus justos términos el alcance de la alteración que el plan propuesto supone sobre la ordenación que realmente modifica.

Y en fin, en nada obsta a esta conclusión el hecho de que la legislación procedimental urbanística autonómica (Reglamento de Procedimientos de los Instrumentos de Ordenación del Sistema de Planeamiento de Canarias, aprobado por Decreto 55/2006, de 9 de mayo) no prevea expresamente la reiteración del trámite de información pública para el supuesto de que, antes de la aprobación definitiva, se produjere cualquier hecho o circunstancia que modificase el planeamiento vigente sobre el que debía realizarse el resumen ejecutivo ya que la exigencia de dicha repetición (tampoco excluida expresamente por la norma autonómica) deriva de las normas estatales básicas contenidas en los arts. 4.e) y 11.1 y 3 TRLS 2008.

La interpretación que fija esta sentencia.

Si durante la tramitación de un instrumento de ordenación urbanística se produce la anulación jurisdiccional firme del planeamiento que se encontraba vigente en el momento de la apertura del trámite de información pública, que había constituido el planeamiento vigente en el resumen ejecutivo sometido a dicho trámite, recuperando vigencia el planeamiento anterior de contenido distinto, resulta obligado reiterar el trámite de información pública con un nuevo resumen ejecutivo que contemple esta circunstancia, sin que baste con la mera publicación a los solos efectos de general conocimiento de este nuevo resumen ejecutivo.

Aplicación de los anteriores razonamientos a la sentencia recurrida.

La sentencia recurrida no se ajusta a los razonamientos precedentes ya que considera que para dar cumplimiento a las exigencias que derivan de los arts. 4.e) y 11.1 y 3 TRLS 2008, bastaba con la mera publicación llevada a cabo en este caso del nuevo resumen ejecutivo que consideró como ordenamiento vigente las Normas Subsidiarias de 1984, que recuperaron vigencia tras la anulación jurisdiccional del PGO 2006 hasta entonces vigente, sin permitir la participación efectiva de los ciudadanos ya que tal publicación se realizó "sólo a los efectos de general conocimiento y garantía de los ciudadanos", sin que facultara a presentar alegaciones frente a la modificación sustancial que tal circunstancia producía. No puede, por ello, compartirse tampoco la crítica que efectúa la Sala a quo cuando destaca que, tras esa publicación, "no se presentó alegación alguna al respecto, tampoco por la entidad aquí demandante" ya que la publicación efectuada no concedía tal posibilidad.

En conclusión, aunque la Administración, como se afirma en la sentencia recurrida, sí tuvo en cuenta la anulación judicial del planeamiento de 2006, dando publicidad a un documento que calificó de nuevo resumen ejecutivo de las alteraciones del plan proyectado respecto de las Normas Subsidiarias de 1984, que recuperaron su vigencia tras aquella anulación, reconociendo, así, implícitamente, su diverso contenido respecto del planeamiento anulado, tal circunstancia convertía en insuficiente tal publicación, sólo para general conocimiento, de este nuevo resumen ejecutivo, y hacía necesaria la reiteración del trámite de información pública que permitiera la participación efectiva de los ciudadanos en relación con la sustancial modificación que tal circunstancia suponía por exigencia de los art. 4.e) y 11.1 y 3 TRLS 2008, preceptos que deben entenderse vulnerados por la sentencia de instancia que, por esta razón, debe ser casada.

Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.