STS 101/2020, 29 de Enero de 2020

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 105/2016, interpuesto por la parte recurrente, Administración General del Estado, contra la Orden de 2 de septiembre de 2015 del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, por la que se convocan becas y ayudas al estudio para la escolarización de estudiantes de niveles no universitarios para el curso académico 2015/2016.

En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día 7 de diciembre de 2016, cuyo fallo es el siguiente:

I.- Estimamos el presente recurso nº 105/2016, interpuesto por la Administración General del Estado, contra la Orden de 2 de septiembre de 2015 del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, por la que se convocan becas y ayudas al estudio para la escolarización de estudiantes de niveles no universitarios para el curso académico 2015/2016 (BOPV número 177, de 17 de septiembre de 2015). II.?? Declaramos la disconformidad y anulamos el artículo 2 de la orden recurrida, en relación con los artículos 25. l y 27 del anexo 1, así como de los artículos de dicho anexo 1 art. 3 apartados 4 y 5; art. 4 en relación con los artículos 6, 7, 9, 10, 11 y 12; art. 14; art. 16; art. 17.3; y art. 18.1.a), 2 y 3.

III.- Desestimamos el recurso en lo demás.

IV.- Imponemos las costas a la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco en los términos del último fundamento jurídico.

Contra la mentada sentencia, la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 18 de septiembre de 2017, la parte recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, solicita que admita el recurso de interposición, <<case la sentencia, la revoque y, en su virtud, entrando a conocer el recurso contencioso-administrativo lo desestime íntegramente y declare conforme a Derecho el artículo 2 de la Orden de 2 de septiembre del 2015, de la Consejera de Educación, Política Lingüística y Cultura, por la que se convocan becas y ayudas al estudio para la escolarización de estudiantes de niveles no universitarios para el curso académico 2015-2016 y los artículos 3.4 y 5; 4; 6; 7; 9; 10; 11; 12; 14; 16; 17.3; 18.1.a), 2 y 3; 25.1 y 27 de su anexo I. >>

Conferido trámite de oposición, mediante providencia de 2 de octubre de 2017, la parte recurrida presenta escrito el 1 de diciembre de 2017, solicitando que se <<tenga por opuesto al recurso de casación promovido de contrario y tras la tramitación pertinente dicte sentencia desestimatoria del mismo, declarando asimismo, que la competencia educativa y el régimen de financiación propio de la Comunidad Autónoma del País Vasco no amparan, el establecimiento de un nivel de protección distinto (interior en el caso analizado) al que configuran con carácter básico en RD 1721/2007 y el RD 595/2015. >>

Mediante providencia de 25 de junio de 2019, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 8 de octubre de 2019, designando Magistrado Ponente al Excmo. Sr. Don José Luis Requero Ibañez.

Por providencia dictada el día 7 de octubre de 2019, al haber sido acordado por la Sala de Gobierno en la sesión de 24 de septiembre del año en curso, que el Excmo. Sr. Don José Luis Requero Ibáñez por corresponderle el turno previsto a tal efecto, sustituya en la Sección Primera de esta Sala Tercera en sus funciones al Excmo. Sr. Don Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo, al haber asumido el mismo con carácter exclusivo las funciones propias de Presidente de la Junta electoral Central, se returnan sus ponencias entre los demás Magistrados de esta Sección, correspondiéndole la resolución del presente recurso a la Excma. Sra. Doña Pilar Teso Gamella, señalando la votación y fallo de este recurso, el próximo día 21 de enero de 2020 , fecha en la que tuvo lugar.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 27 de enero de 2020.

La sentencia recurrida

La sentencia que se impugna estimó en parte el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la Administración General del Estado, contra la Orden, de 2 de septiembre de 2015, del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, por la que se convocan becas y ayudas al estudio para la escolarización de estudiantes de niveles no universitarios, para el curso académico 2015-2016.

La estimación en parte del recurso contencioso administrativo, acordada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional en el País Vasco, conduce a la declaración de nulidad del artículo 2 de la citada Orden, en relación con los artículos 25.1 y 27 de su anexo I. También se declara la nulidad del artículo 3, apartados 4 y 5; artículo 4 en relación con los artículos 6, 7, 9, 10, 11, 12; artículo 14; artículo 16; y artículo 18.1.a), apartados 2 y 3, del citado anexo I.

En definitiva, al interponerse el recurso de casación por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que es la Administración autora de la Orden impugnada en el recurso contencioso administrativo, y teniendo en cuenta que la sentencia recurrida estimó en parte dicho recurso que interpuso el Abogado del Estado, lo que ahora se cuestiona únicamente se refiere, en relación con la cuestión de interés casacional, a la parte en la que dicho recurso contencioso-administrativo fue estimado.

La " ratio decidendi" de la sentencia impugnada se centra en que el sistema de becas previsto en la Orden de 2 de septiembre de 2015, del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, infringe, respecto de los artículos cuya nulidad declara, las normas de carácter básico previstas en el Real Decreto 1271/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de becas y ayudas al estudio personalizadas, y en el Real Decreto 595/2015, de 3 de julio, por los que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio el curso 2015-2016 y modifica parcialmente el Real Decreto 1271/2007.

En concreto, se han vulnerado, sostiene la sentencia, las normas de carácter básico citadas, porque las exigencias y requisitos que establece la Orden impugnada en la instancia son más restrictivos que los previstos en esos Reales Decretos. Baste con citar, como ejemplos, los límites de edad que establece la Orden impugnada (artículo 3 apartados 3 y 4) cuando en los Reales Decretos no establecen ninguna limitación por razón de la edad al respecto; o la inclusión que hace la Orden allí impugnada ( artículo 16 del anexo I) de los ingresos que están exentos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas a los efectos de determinar la renta de los miembros computables, cuando a tenor del Real Decreto 595/2015 no se han de computar las rentas exentas del impuesto sobre la renta de las personas físicas (artículo 9.2); o, en fin, el límite para la denegación de la beca cuando se supera el umbral de patrimonio señalado, atendiendo a la suma de valores catastrales, de modo que en la Orden ( artículo18) se fija en una cuantía de 42.500 euros, que restringe la fijada en el artículo 11 del Real Decreto 595/2015, que fija el límite en 42.900 euros.

La fijación del interés casacional

El interés casacional, a tenor de lo dispuesto en el Auto de esta Sala (Sección Primera) de 12 de junio de 2017, se circunscribe a la siguiente cuestión:

Si, en materia de becas y ayudas al estudio en niveles no universitarios, la competencia educativa y el régimen de financiación propio de la Comunidad Autónoma del País Vasco amparan el establecimiento de un nivel de protección distinto (inferior en el caso analizado) al que configura con carácter básico el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, y el Real Decreto 595/2015, de 3 de julio, por el que se establecen los umbrales de renta patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2015-2016, y se modifica parcialmente el citado Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre

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Habiéndose identificado, en esa misma resolución, como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en el artículo 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, en el artículo 83.3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y en los artículos 6.uno, 39 y 48 primero de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco.

La posición procesal de las partes

La Comunidad Autónoma del País Vasco, recurrente en casación, considera que la sentencia impugnada yerra cuando funda la nulidad de determinados artículos de la Orden impugnada en la instancia, en su divergencia o disconformidad con lo dispuesto en los ya citados Reales Decretos 1721/2007 y 595/2015, al reducir, dicha Orden, el nivel de protección del sistema de becas y ayudas al estudio que establecen estos Reales Decretos. Considera la Administración recurrente que los Reales Decretos 1721/2007 y 595/2015 tienen un ámbito de aplicación limitado a las becas y ayudas sólo cuando se financian con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, pero no en casos como el examinado, pues en el País Vasco deben tenerse en cuenta las peculiaridades derivadas del Concierto Económico. Ello es así, aunque se trate de normas de carácter básico, cuya naturaleza no se discute, pues el disentimiento respecto de la sentencia se funda en la significación y alcance en este caso, de tales normas reglamentarias de carácter básico.

También se indica que las becas y ayudas al estudio para estudiantes no universitarios son materia trasferida al País Vasco desde 1980, por lo que se sufraga con cargo a los recursos procedentes de la gestión del Concierto Económico, ya que la Comunidad Autónoma no abona al Estado ninguna cantidad al respecto porque el Estado no presta ese servicio en el País Vasco. Analiza, seguidamente, en su escrito de interposición, las distintas infracciones sobre las que se sustenta el fallo de la sentencia, para concluir que la Orden impugnada debe ser declarada conforme a Derecho.

El Abogado del Estado, por su parte, señala que la materia controvertida es competencia exclusiva del Estado, pues deben respetarse las normas de carácter básico, tanto la Ley Orgánica de Educación como los Reales Decretos 1721/2007 y 472/2014. Además, debe garantizarse la igualdad de todos los ciudadanos con independencia de su lugar de residencia, pues las becas y ayudas al estudio son elementos centrales de sistema educativo, destinadas a garantizar una política educativa homogénea en todo el territorio nacional. En definitiva, se concluye que la sentencia impugnada en casación ni infringe el Estatuto de Autonomía, ni el Concierto Económico, pues "la capacidad de gasto no es un título atributivo de competencias".

El marco normativo de aplicación

El derecho a la educación que reconoce el artículo 27 de la CE, a tenor de los apartados 1 y 5, supone su reconocimiento universal, pues " todos tienen derecho a la educación", y la garantía de que "l os poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación". Ahora bien, esta declaración, vinculada con el derecho a la igualdad en el ámbito educativo, debe de ir seguida de medidas eficaces que produzcan efectos en la realidad sobre la que se proyecta, haciendo desaparecer los obstáculos, de cualquier naturaleza, que impidan el ejercicio de ese derecho fundamental. Además, en este nivel de normas constitucionales, conviene tener en cuenta que el artículo 149.1.30ª de la CE atribuye al Estado la regulación de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la CE, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

Pues bien, para que el derecho a la educación sea realmente efectivo se articula, en la Ley Orgánica de Educación, un sistema de becas en torno al artículo 83.1, al disponer que para garantizar la igualdad de todas las personas en el ejercicio del derecho a la educación, los estudiantes con condiciones socioeconómicas desfavorables tendrán derecho a obtener becas y ayudas al estudio. Para ello, añade el artículo 83.2 de la citada Ley Orgánica, el Estado establecerá, con cargo a sus Presupuestos Generales, un sistema general de becas y ayudas al estudio, con el fin de que todas las personas, con independencia de su lugar de residencia, gocen las mismas condiciones en el ejercicio del derecho a la educación. El objetivo, por tanto, de este sistema de becas no es otro que garantizar el derecho a la educación mitigando o suprimiendo las diferencias de origen, promoviendo, en definitiva, la igualdad de oportunidades.

El Gobierno, añade el artículo 83.3 de la Ley Orgánica citada, regulará, con carácter básico, las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio, las condiciones económicas y académicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestos de incompatibilidad, revocación, reintegro y cuantos requisitos sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas.

Se dictan, en desarrollo de ese artículo 83.3, los ya citados Reales Decretos (Real Decreto 1271/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de becas y ayudas al estudio personalizadas, y el Real Decreto 595/2015, de 3 de julio, por los que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio el curso 2015-2016 y modifica parcialmente el Real Decreto 1271/2007).

Téngase en cuenta, además, que el expresado artículo 83 tiene carácter básico, pues la disposición final quinta de la citada Ley Orgánica de Educación, al regular el titulo competencial, señala que dicha Ley Orgánica se dicta con carácter básico, al amparo de la competencia que corresponde al Estado conforme al artículo 149.1.1.ª, 18.ª y 30.ª de la Constitución. Del mismo modo que también son normas básicas, como antes señalamos y ahora insistimos, las previstas en los Reales Decretos señalados. Así se establece expresamente en la disposición final segunda del Real Decreto 1271/2007 y en la disposición final primera del Real Decreto 595/2015.

La competencia sobre las becas y ayudas a la educación

Acorde con el marco normativo de aplicación, que hemos relacionado en el fundamento anterior, el artículo 83 de la Ley Orgánica de Educación y los Reales Decretos 1721/2007 y 595/2015, el legislador orgánico ha dispuesto, como obligación de los poderes públicos, el establecimiento de un sistema de becas para garantizar el derecho de todos a la educación, que se ha materializado en las citadas normas reglamentarias. Este grupo normativo tiene, insistimos, el carácter de normas básicas, e identifican a las becas y ayudas al estudio como un elemento medular del sistema educativo, dirigido a hacer efectivo el derecho a la educación. Se trata de favorecer el acceso de todos a la enseñanza en condiciones de igualdad, a través de la compensación de las condiciones socioeconómicas desfavorables que pudieran existir entre ellos, lo que determina que los poderes públicos estén obligados a garantizar que su aplicación sea real y efectiva.

En este sentido, las becas y ayudas al estudio son un cualificado instrumento para atenuar o corregir las desigualdades de origen que, por el expreso designio de la Ley Orgánica de Educación, a tenor de su exposición de motivos, impone esa "compensación de las desigualdades a través de programas específicos".

Teniendo en cuenta que al legislador orgánico, ex artículo 81.1 CE, le corresponde el " desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas" y que, en este sentido las distintas leyes educativas han regulado ese desarrollo, conformando a las becas y ayudas al estudio como un elemento capital del derecho a la educación. Los poderes públicos deben garantizar el derecho de todos a la educación, toda vez que en un Estado social de Derecho ( artículo 1 CE), deben promover, en el ámbito educativo, las condiciones para que la igualdad sean reales y efectivas ( artículo 9.2 CE), el libre desarrollo de la personalidad ( artículo 10.1 CE), y la efectividad del derecho a la educación ( art. 27.1 CE), estableciendo programas de becas y ayudas al estudio que garantice a los ciudadanos, con menos recursos económicos, el acceso a la educación. En tal sentido se expresan las SSTC 188/2001, de 20 de septiembre; 212/2005, 21 de julio; 25/2015, de 19 de febrero; y 95/2016, de 12 de mayo, entre otras.

Pues bien, como quiera que las becas y ayudas a la educación tiene ese carácter medular para que el derecho a la educación sea efectivo, el Tribunal Constitucional, desde su STC 188/2001 ha venido declarando que el título competencial estatal que debe tomarse en consideración es el del artículo 149.1.30ª CE, en cuanto que reserva al Estado el establecimiento de las " normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución , a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia". Añadiendo que ello es así " sin perjuicio del artículo 27 de la Constitución y Leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149 1.30ª de la misma y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía". De modo que, como declara la STC 212/2005, de 21 de julio, la regla competencial del artículo 149.1.30ª CE prevalece sobre la del artículo 149.1.1ª CE, atendido su carácter específico, " (...) mayor especificidad que justificamos diciendo que mientras que la regla 1 del art. 149.1 CE se proyecta de modo genérico sobre todos los derechos fundamentales, el art. 149.1.30 CE , lo hace, de modo específico, sobre el derecho a la educación". Añadiendo que resulta plenamente justificado que dichas becas, configuradas por el legislador orgánico como un elemento central para la garantía del derecho a la educación, sean reguladas de modo complementario por la normativa básica que le está atribuida al Estado, y que se plasma en los Reales Decretos ya citados.

Esta competencia estatal debe ponerse en relación con la competencia autonómica, prevista en el respectivo Estatuto de Autonomía, como es el artículo 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, cuando dispone que es de la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco " la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades". Añadiendo que, todo ello " sin perjuicio del artículo 27 de la Constitución y Leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149 1.30ª de la misma y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía".

Con carácter general, por tanto, corresponde al Estado, en definitiva, el establecimiento de las " normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución ", ex el artículo 149.1.30ª CE, mientras que a la Comunidad Autónoma del País Vasco le corresponde el espacio que no reservado a las normas básicas que, por lo que hace al caso y como venimos insistiendo, son el artículo 83 de la Ley Orgánica de Educación y Reales Decretos 1721/2007 y 595/2015, que delimitan ese tradicional común denominador en la materia. Teniendo en cuenta, que el expresado artículo 16 del Estatuto de Autonomía reconoce el espacio que al Estado corresponde en virtud del artículo 27 y 149.1.30ª de la CE.

No obstante, sobre el alcance de las normas básicas en materia de becas y ayudas no nos detendremos por dos razones. En primer lugar, porque lo relevante, en este caso, es que la Administración recurrente, respecto de tales Reales Decretos, no plantea un exceso en su regulación, ni cualquier otra objeción al respecto, lo que plantea es su aplicación en la Comunidad Autónoma del País Vasco, en los términos que seguidamente veremos en el fundamento siguiente. Y, en segundo lugar, porque ya el Tribunal Constitucional enjuició la constitucionalidad del tan citado Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, en STC 25/2015, de 19 de febrero, y también del Real Decreto 609/2013, de 2 de agosto, que modifica en parte el anterior de 2007, mediante STC 95/2016, de 12 de mayo.

El sistema de financiación. El Concierto Económico

La descripción que someramente hemos expuesto en el fundamento anterior, y la conclusión que alcanzamos sobre las normas de carácter básico, no ha sido cuestionada por la Comunidad Autónoma recurrente. Repárese que la recurrente sostiene que los Reales Decretos 1721/2007 y 595/2015 diseñan una regulación básica aplicable a un universo limitado, que no cabe extender al País Vasco por la mera autodeclaración de normas de carácter básico. De modo que aunque no se cuestiona el carácter básico de tales normas reglamentarias, sí se cuestiona su significación y alcance, a la vista de su objeto y ámbito de aplicación, en esa Comunidad Autónoma. Dichos Reales Decretos, se sostiene, no pueden ser de aplicación a una Administración educativa que no gestiona las becas y ayudas que el Estado promueve con cargo a sus presupuestos.

El discurso argumental de Administración recurrente se centra, por tanto, en la cuestión que suscitó el interés casacional, sobre la relevancia que tiene, en este caso, el sistema de financiación autonómico. Singularmente en la Comunidad Autónoma del País Vasco, que sigue el sistema previsto en el Concierto Económico. Considera, en definitiva, que las becas y ayudas al estudio, a las que se refiere la Orden impugnada en la instancia, son una competencia transferida desde el año 1980, lo que implica que se sufragan con cargo a los recursos procedentes de la gestión del Concierto Económico. De manera que esta Comunidad Autónoma no abona al Estado ninguna cantidad por una competencia que tiene plenamente asumida y de la que el Estado no presta servicio alguno en ese territorio. En definitiva, el sistema de becas y ayudas al estudio en el País Vasco sólo se nutre de recursos propios derivados de su singular sistema de financiación.

Ciertamente el asunto central de la controversia nos enfrenta a preguntarnos si el sistema de financiación de la Comunidad Autónoma del País Vasco, el sistema de Cupo que prevé el Concierto Económico, es una excepción, o no, al sistema general de competencias en este ámbito educativo, cuando se trata de las becas y ayudas al estudio.

La decisión que alcanzamos, adelantando, por tanto, la respuesta a la cuestión de interés casacional, es que el sistema de financiación no puede servir de soporte, ni de justificación, para establecer diferencias de trato sobre el acceso a las becas y ayudas al estudio entre las diferentes Comunidades Autónomas, perpetuando diferencias lesivas para la efectividad del derecho a la educación, que impidan a los estudiantes del País Vasco acceder a las becas y ayudas al estudio, que hubieran podido obtener en el resto del territorio nacional. Seguidamente exponemos las razones que nos conducen a tal conclusión.

La Comunidad Autónoma del País Vasco efectivamente tiene un sistema de financiación propio y singular, dentro del denominado régimen foral, a diferencia del sistema de financiación general o de régimen común, seguido en la mayoría de las Comunidades Autónomas. Pues bien, el modo de financiación que se sigue en el País Vasco se funda en la previsión que contiene la disposición adicional primera de la Constitución, que ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales, ordenando la actualización general del régimen foral, en el marco de la propia Constitución y del Estatuto de Autonomía. Sistema que viene desde el primer Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, que fue aprobado por la Ley 12/1981, de 13 de mayo. Y que ahora se rige por la vigente Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, que regula las relaciones tributarias y financieras entre el Estado y el País Vasco.

La expresada Ley 12/2002 establece, por lo que ahora interesa, además de los principios generales del artículo 48 sobre los que se asientan las relaciones financieras entre el Estado y el País Vasco, el denominado sistema de Cupo, en virtud del cual " la aportación del País Vasco al Estado consiste en un cupo global", integrado por los correspondientes a cada uno de sus Territorios Históricos, " como contribución a todas las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma del País Vasco" (artículo 49), es decir, por los servicios que la Administración General del Estado presta en dicha Comunidad Autónoma. Considerándose, con carácter general, cargas del Estado todas aquellas no asumidas por la Comunidad Autónoma, que son " las que correspondan a competencias cuyo ejercicio no haya sido asumido efectivamente por aquélla", por la Comunidad Autónoma (artículo 52. Uno).

Ciertamente el traspaso de servicios, en materia de enseñanza, del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco, tuvo lugar mediante Real Decreto 2808/1980, de 26 de septiembre, sobre traspaso de servicios del estado a la Comunidad Autónoma en materia de enseñanza; por Real Decreto 3195/1980, de 30 de diciembre, por el que se completa el traspaso de Servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de enseñanza; y, en fin, el Decreto de 30 de diciembre de 1980, por el que se aprueba la publicación del acuerdo de la Comisión Mixta de transferencias de 29 de Diciembre de 1980, en materia de enseñanza, aunque en los mismos no se contenga referencia expresa a las becas y ayudas al estudio.

Ahora bien, es cierto que tanto el artículo 83.2 de la Ley Orgánica de Educación, como en los Reales Decretos 1721/2007 y 595/2015 (artículos 1 y 2), diseñan un sistema de becas y ayudas al estudio que se establece con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, y en el País Vasco la prestación de este servicio, en el caso que examinamos, corresponde a la Comunidad Autónoma, según su sistema de financiación, lo que podría, en su caso, tener la correspondiente repercusión en el sistema de Cupo que sigue el Concierto Económico.

Ciertamente esa referencia presupuestaria, a los Presupuestos Generales del Estado, en conexión con el modelo de Concierto Económico, debe conjugarse con ese carácter nuclear que el establecimiento del sistema de becas y ayudas al estudio, previsto en el expresado artículo 83, tiene para que derecho a la educación sea efectivo, e igual, en todo el territorio nacional. Conviene añadir que el artículo 83 se enmarca en el capítulo II, del título II, bajo la rúbrica de " compensación de las desigualdades en educación", estableciendo como principios de carácter general, en el artículo 80, para la efectividad del principio de igualdad en el ejercicio del derecho fundamental a la educación, desarrollando acciones de carácter compensatorio respecto de quienes se encuentren en situaciones desfavorables, atendiendo a factores sociales, económicos o geográficos. Refiriéndose también, con carácter general, a la competencia del Estado y de las Comunidades Autónomas según el ámbito de su respectiva competencia.

La educación y el sistema de financiación

El diseño de becas y ayudas al estudio del artículo 83 de tanta cita, tiene por función garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho fundamental a la educación, en condiciones que hagan que la igualdad sea real y efectiva ( artículo 9.2 de la CE). Por ello la habilitación al Gobierno para regular, con carácter básico, las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio, es, como antes señalamos y ahora reiteramos, detallada. De ahí que los Reales Decretos 1721/2007 y 595/2015, tengan una prolija regulación al respecto toda vez que, como viene declarando el Tribunal Constitucional, y antes señalamos, las condiciones esenciales del otorgamiento pueden alcanzar hasta donde sea imprescindible para garantizar el cumplimiento por los poderes públicos de sus deberes en esta materia ( artículo 149.1.30ª CE), y resulte necesario para conseguir la finalidad deseada y garantizar una política educativa homogénea para todo el territorio nacional, sin desconocer las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas ( SSTC 188/2001 y 212/2005 ya citadas).

Quiere esto decir que nos encontramos ante una materia, las becas y ayudas al estudio, en la que la presencia del derecho a la educación, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en relación con el artículo 27 de la CE ( artículo 149.1.30ª de la CE) reviste, en conjunción con el derecho a la igualdad, una poderosa intensidad, que impide oponer el modo de financiación de una Comunidad Autónoma como una excepción al sistema de competencias previsto en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía del País Vasco, en los términos antes señalados.

El sistema de Cupo, acorde con lo expuesto, no puede desvincularse del orden constitucional de competencias, ni alterar el mismo en materia educativa, porque estamos en presencia de dos derechos fundamentales, educación e igualdad, con la garantía de que sea para "todos", lo que se proyecta sobre la ya citada generosidad de la normas reglamentarias de carácter básico, y sobre la falta de excepciones al respecto, precisamente porque se trata del desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones que corresponden a los poderes públicos en materia educativa.

No advertimos, además, que se produzca una incompatibilidad entre el sistema de Cupo (cuando efectivamente la Comunidad Autónoma sufraga el servicio educativo transferido con carácter general desde 1980) y la configuración general del sistema de competencias, el antes denominado régimen común, que deba desembocar en la inaplicación del orden de competencias previsto en la Constitución y el Estatuto de Autonomía del País Vasco, lo que supondría una desigualdad, difícilmente encajable en los artículos 27 y 149.1.30ª de la CE, para los estudiantes del País Vasco que tendrían un sistema de becas más restrictivo, con peores condiciones, que el previsto para el resto de España.

La efectividad del derecho a la educación, en condiciones de igualdad, mediante un sistema de becas y ayudas, no puede depender del sistema de financiación establecido. El sistema de financiación, el de concierto económico (régimen foral) o el general de la mayoría de las comunidades autónomas (régimen común), debe tener, junto a otras finalidades, un carácter medial, concebido para la optimización del orden competencial establecido constitucionalmente y no al revés.

En fin, viene al caso recordar, aunque somos conscientes que la doctrina del Tribunal Constitucional que traemos a colación, sobre la ausencia de competencia subvencional, no resulta exactamente al caso examinado, pues lo es para las Comunidades Autónomas del régimen común de financiación, y no cuando existe Concierto Económico. Sin embargo, consideramos que tal doctrina puede resultar expresiva del designio del constituyente de impedir que el sistema de competencias sea alterado, o sorteado, por vías relacionadas con la financiación de un servicio concreto, como acontece con las subvenciones, o con la financiación de la Comunidad Autónoma, como es el caso.

Nos referimos, entre otras, a la STC 25/2015, de 19 de febrero, cuando declara que « (...) en este sentido la STC 212/2005 , de 21 de julio , FJ 6 a), citando la STC 188/2001 , de 20 de septiembre , FJ 7, señaló lo siguiente: "en relación con las ayudas o subvenciones incorporadas a los Presupuestos Generales del Estado, hemos manifestado que no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado, o, lo que es lo mismo, que el Estado ... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial ( STC 13/1992 , de 6 de febrero , FFJJ 4 y 6). STC 212/2005 , de 21 de julio , FJ 6 a), citando la STC 188/2001 , de 20 de septiembre , FJ 7, señaló lo siguiente: "en relación con las ayudas o subvenciones incorporadas a los Presupuestos Generales del Estado, hemos manifestado que no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado, o, lo que es lo mismo, que el Estado ... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial ( STC 13/1992 , de 6 de febrero , FFJJ 4 y 6)».

La respuesta a la cuestión de interés casacional

En materia de becas y ayudas al estudio en niveles no universitarios, recogidos en la Orden, de 2 de septiembre de 2015, del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, por la que se convocan becas y ayudas al estudio para la escolarización de estudiantes de niveles no universitarios, para el curso académico 2015-2016, la competencia educativa y el régimen de financiación propio de la Comunidad Autónoma del País Vasco no pueden amparar el establecimiento de un nivel de protección menor o inferior al que configura con carácter básico el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, y el Real Decreto 595/2015, de 3 de julio, por el que se establecen los umbrales de renta patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2015-2016, y se modifica parcialmente el citado Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre.

En consecuencia, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación.

Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA no se altera la imposición de costas prevista en la sentencia impugnada. Y de conformidad con el artículo 93.4 de la misma Ley, respecto de las costas procesales en este recurso de casación, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.