STS 656/2019, 21 de Mayo de 2019

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictó sentencia en fecha 2 de junio de 2016 en el recurso contencioso administrativo 41/2015 , con los siguientes pronunciamientos:

"QUE, ESTIMANDO EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR EL ABOGADO DEL ESTADO, EN REPRESENTACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, DEBEMOS DECLARAR NULOS LOS ARTÍCULOS 2, Y ANEXO I ARTÍCULOS 1, 3.4 Y 5, ARTÍCULO 4, ARTÍCULOS 6,7,9,10,11 Y 12, ARTÍCULO 14, ARTÍCULO 16, ARTÍCULO 17.1 Y 3, ARTÍCULO 18, ARTÍCULO 20, ARTÍCULO 25.1 Y ARTÍCULO 30.2 DE LA ORDEN DE 22 DE OCTUBRE DE 2014 DE LA CONSEJERA DE EDUCACIÓN, POLÍTICA LINGÚISTICA Y CULTURA DEL GOBIERNO VASCO.

SIN QUE PROCEDA EXPRESA IMPOSICIÓN DE LAS COSTAS PROCESALES CAUSADAS."

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Letrada de la Administración de Justicia, por diligencia de ordenación de 29 de junio de 2016, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

La representación de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco presentó, con fecha 21 de octubre de 2016, escrito de interposición del recurso de casación, en el que expone que el auténtico eje del proceso ha versado sobre si el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de becas y ayudas al estudio personalizadas y el Real Decreto 472/2014, de 13 de junio, por el que se establecen umbrales de renta y patrimonio familiar, han de servir de normas de contraste para verificar la conformidad a derecho de la Orden de 22 de octubre de 2014, de la Consejería de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, de convocatoria anual de becas y ayudas al estudio para la escolarización de estudiantes de niveles no universitarios para el curso académico 2014-2015, pues a diferencia de la sentencia impugnada, que considera (FD 2º) que los Reales Decretos citados resultan de aplicación directa a la Comunidad Autónoma del País Vasco, aunque las becas lo sean con cargo a sus presupuestos generales, la recurrente estima que los indicados Reales Decretos circunscriben su ámbito de aplicación al sistema de becas y ayudas financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y son desarrollo de lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Orgánica 2/2006, de Educación .

Advierte la parte recurrente que en la fecha en la que formalizó su recurso, se había interpuesto recurso de casación (seguido con el número 1240/2016), frente a la sentencia 106/2016, de 3 de marzo, dictada por la misma Sala del TSJ del País Vasco, que declaró nulos determinados artículos de la Orden de 22 de julio de 2014, de la Consejería de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, por la que se convocan becas para realizar estudios universitarios y otros estudios superiores en el año académico 2014-2015, ayudas destinadas a sufragar los gastos de transporte de los estudiantes con especiales dificultades de movilidad, y becas de excelencia académica para reconocer y premiar al alumnado universitario de alto rendimiento, y aunque la ratio decidendi de ambas sentencias es la misma, ello no obsta a la procedencia de la formulación del presente recurso de casación, en tanto no se ha dictado sentencia de casación en el recurso que le ha precedido y en la medida, también, en que este recurso presenta singularidades que no fueron objeto de aquella inicial sentencia 106/2016, de 3 de marzo, y por tanto, no se han sometido a la consideración de este Tribunal Supremo.

El recurso se funda en los siguientes motivos de casación:

1. ) Al amparo del artículo 88.c) de la LJCA . Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de las que rigen los actos y garantías procesales causantes de indefensión.

   I) En este motivo se alega, en primer lugar, que al haberse estimado el recurso con base a un motivo no esgrimido por las partes, del cual no se dio traslado previo para poder formular alegaciones al respecto, se vulneró el artículo 33 LJCA en concordancia con el artículo 65.2 del mismo texto legal , con indefensión de la Administración demandada.

   El vicio al que se refiere el presente motivo afecta en exclusiva al motivo de nulidad del artículo 20 de la Orden de 22 de octubre de 2014, desarrollado en el FD 8º de la sentencia recurrida.

   II) Se alega también la infracción de las normas reguladoras de las sentencias por falta de motivación, con vulneración del artículo 120.3 CE y del artículo 128.2 LEC .

   La indicada infracción se invoca en relación con la nulidad del artículo 14 de la Orden, dedicado a los umbrales de renta, en la que la omisión de la motivación es total, y en relación también con la nulidad del artículo 16 de la Orden, dedicado al cálculo de la renta, respecto del que la sentencia efectúa un sucinto análisis, suficiente a los efectos de motivación, de los apartados 1 y 4, que justifican a juicio del Tribunal la declaración de nulidad, pero nada se dice ni se justifica en relación con las infracciones en que incurren los apartados 3 y 5 del artículo 16 que justifique su anulación.

2. ) Al amparo del artículo 88.d) de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico para resolver las cuestiones objeto de debate.

   I) Vulneración del artículo 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV ), artículo 83.3 de la LOE , de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, artículo 2 y disposición final segunda del RD 1721/2007 y artículos 1 y 2 y disposición final primera del RD 472/2014 .

   Sostiene la parte recurrente en este motivo que su posición es radicalmente discrepante de la tesis que sirve de ratio decidendi del fallo estimatorio, al entender que no cabe el análisis de la conformidad a derecho de la Orden de 22 de octubre de 2014 por el mero contraste con lo dispuesto en los Reales Decretos 1721/2007 y 472/2014, tal y como se deriva de los FD 3º a 9º de la sentencia impugnada.

   Considera la parte recurrente que del artículo 83 de la LOE se deriva que la intervención pública en materia de becas y ayudas al estudio debe estar informada por dos principios básicos, equidad y eficiencia, y la Orden de 22 de octubre de 2014 materializa un planteamiento legítimamente diferencial del definido por el Estado, aunque participe de sus principios esenciales, pues la uniformidad mínima necesaria que nace del artículo 83 de la LOE admite la definición de un régimen propio de becas y ayudas al estudio en la vertiente de enseñanzas no universitarias, en virtud de la competencia normativa de la Comunidad Autónoma del País Vasco ex artículo 16 del ESPV, de su autonomía financiera y del Concierto Económico.

   Añade la parte recurrente que la sentencia impugnada considera que los Reales Decretos 1721/2007 y 472/2007 constituyen legislación básica aplicable a la Comunidad Autónoma del País Vasco, en tanto normas que desarrollan lo dispuesto en el artículo 83 de la LOE , en virtud de la competencia exclusiva del Estado prevista en el artículo 149.1.30 CE , tal y como declara el FD 2º in fine de la sentencia recurrida, que señala que "la conclusión central es la aplicación de los RDs 1721/2007 y RDs 472/2014, también a la CAPV, por su carácter básico, (...) y que llevan a descartar la posición de la Administración demandada, en cuanto la Orden contravenga la citada normativa estatal".

   La parte recurrente no comparte tal posición, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 y disposición final segunda del Real Decreto 1721/2007 y en los artículos 1 y 2 y disposición final primera del Real Decreto 472/2014 , preceptos que se conciben con un ámbito de aplicación limitado, que se circunscribe a las becas y ayudas que se financian con cargo a créditos del Programa de becas y ayudas a estudiantes de los Presupuestos Generales del Estado.

   Precisa la parte recurrente que no cuestiona el carácter básico de las normas reglamentarias citadas, pero si su significación a la vista de su objeto y ámbito de aplicación.

   Indica asimismo que el Tribunal Constitucional da carta de naturaleza al establecimiento del sistema estatal de becas y ayudas al estudio con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, lo que dista mucho de que el sistema así pergeñado deba replicarse por todas las Comunidades Autónomas en cualesquiera acciones de fomento que, con cargo a sus propios presupuestos autonómicos, tengan por objeto la superación de las condiciones socioeconómicas desfavorables que impidan o dificulten el acceso y permanencia en el sistema educativo.

   Por tanto, la parte recurrente no cuestiona la condición de normas básicas de los Reales Decretos 1721/2007 y 472/2014, si la misma se proyecta exclusivamente a las subvenciones de fomento con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, pero yerra la sentencia impugnada al elevar los citados Reales Decretos a parámetro de legalidad de la Orden de 22 de octubre de 2014, pues la Administración educativa vasca tiene competencia por razón de la materia -artículo 16 EAPV- para promover la convocatoria en los términos previstos por la citada Orden, competencia material a la que deben añadirse las especiales connotaciones que derivan de la financiación de la convocatoria, exclusivamente a cargo de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma.

   II) Vulneración del artículo 83 de la LOE , articulo 6 uno de la Ley del Concierto Económico , artículo 9.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , artículos 62 , 63 , 64 y 66 de la Ley 30/1992 , artículos 9 , 15 , 16 , 18 y 35.a) del Real Decreto 1721/2007 y artículos 2 , 3 , 9 , 10 y 11 del Real Decreto 472/2014 .

   En este motivo, formulado con carácter subsidiario al anterior, la parte recurrente combate la razón de nulidad de cada uno de los preceptos a los que afecta el fallo estimatorio de la sentencia recurrida.

   Indica la parte recurrente que lo relevante es determinar si los artículos anulados por la sentencia recurrida de la Orden de 22 de octubre de 2014, generan a los estudiantes de educación infantil, primaria, secundaria obligatoria, bachillerato, programas de formación transitoria integrada, formación de grado medio y superior, enseñanzas elementales y profesionales de música y danza, artes plásticas y diseño y enseñanzas deportivas, una situación de desigualdad esencial en el acceso y permanencia en dichos estudios respecto a los estudiantes del resto del Estado.

   Considera también que la igualdad a la que se dirige el artículo 83 de la LOE no puede interpretarse como una prohibición de divergencia autonómica, obligando a una transposición mimética de los elementos de ordenación de la subvención -cuantía, tipo de ayuda y requisitos- definidos por el Estado, ajena al sujeto que asume la carga financiera del sistema de becas.

   Para la parte recurrente la Orden impugnada respeta los criterios básicos establecidos por el Estado, sin que la igualdad esencial pueda asimilarse al mimetismo que propugna la sentencia recurrida. Los criterios básicos que derivan del sistema general de becas definido por el Estado exigen la consideración de dos aspectos fundamentales: la compensación de las condiciones socioeconómicas desfavorables en que pudieran hallarse los estudiantes y la atención al aprovechamiento y rendimiento educativo, y ambos condicionantes se respetan en la Orden impugnada, que contiene criterios de cálculo de los ingresos de la unidad convivencial/familiar, asimilables a los que derivan del Real Decreto 1721/2007, y respeta los intervalos cuantitativos mínimos fijados en el artículo 8 del Real Decreto 472/2014 y, por lo que se refiere a la consideración del rendimiento académico, que solo es exigible en la enseñanza postobligatoria, tal exigencia se garantiza en la Orden recurrida con diversas previsiones, como la no concesión de ayudas a los estudiantes que repiten curso y otras.

   Seguidamente, la parte recurrente realiza un análisis comparado de los preceptos anulados de la Orden recurrida y de los citados Reales Decretos, que en su criterio avala la conformidad a derecho de los artículos declarados nulos.

   1. Crédito disponible. Artículo 2 de la Orden de 22 de octubre de 2014 y artículos 25.1 y 27 de su anexo.

      Indica la parte recurrente que la declaración de nulidad del artículo 2 de la sentencia recurrida se basa en que la cuantía de las ayudas es parte de las condiciones esenciales de otorgamiento de las subvenciones, constituyendo por tanto su regulación "norma básica", pero obvia la cuestión fundamental planteada en el escrito de contestación a la demanda cual es que la Orden impugnada tiene la naturaleza de acto administrativo de convocatoria subvencional, que no de norma jurídica, y que el artículo 2 de la Orden, referido al crédito disponible, así como el artículo 25 de su anexo, dan cumplimiento al deber imperativo para la Administración convocante de las ayudas de cumplimiento del requisito de la existencia de crédito adecuado y suficiente para responder de las obligaciones de contenido económico que se deriven de la concesión de las subvenciones, que se establece en los artículos 51.5 del Decreto Legislativo 1/1997, 9.2 y 4.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , y 26 de la Ley General Presupuestaria , además de que el propio artículo 2 de la Orden, tras dar cuenta del crédito disponible, prevé en un segundo párrafo la eventual ampliación del crédito disponible si así lo requiriera la situación para hacer frente a la demanda de las becas.

   2. Estudios subvencionados. Artículo 1 del anexo de la Orden de 22 de octubre de 2014.

      La sentencia impugnada alude a que en el artículo 2 del Real Decreto 472/2014 aparecen estudios que no se incluyen en el artículo 1 del anexo de la Orden impugnada, alegando la parte recurrente que la Orden impugnada no tiene naturaleza normativa, por lo que, al no concurrir los supuestos del artículo 62 de la Ley 30/1992 , no cabe calificarla de nula de pleno derecho, sino que la infracción del ordenamiento jurídico se incardina entre los supuestos de anulabilidad del artículo 63 del mismo texto legal , y admitiendo a efectos dialécticos aquella infracción por omisión de determinadas enseñanzas en la Orden recurrida, la misma seria predicable de aquel silencio, y en modo alguno de la totalidad del artículo 1 del anexo 1.

      Añade la parte recurrente que la omisión de determinadas enseñanzas en el artículo 1 de la Orden recurrida es una exigencia del principio de eficacia, pues: i) resulta de todo punto razonable la exclusión de la enseñanza de idiomas en las escuelas oficiales de idiomas, ya que en el último curso solo resultaron beneficiarios de esta clase de ayuda 19 estudiantes, y ii) en lo referido a los cursos de acceso y cursos de preparación para las pruebas de acceso a la Formación Profesional y cursos de formación específicos para el acceso a los Ciclos Formativos de Grado Medio y Grado Superior, se trata de enseñanzas que no tienen efectos académicos para el alumnado, y sin negarles trascendencia como puente para acceder a enseñanzas regladas, una vez garantizada su gratuidad en el sistema educativo de la Comunidad Autónoma, no se justifican la articulación de concretas ayudas al estudio como exigencia ineludible del principio de equidad.

   3. Requisitos de carácter general. Artículo 3.4) y 5) del anexo de la Orden de 22 de octubre de 2014.

      La parte recurrente alega que la sentencia impugnada no justifica la razón de la anulación del artículo 3, apartados 4 y 5, del anexo de la Orden recurrida, limitándose a explicitar una posición vacilante al respecto de la introducción del factor de edad. Añade que nuevamente nos hallamos ante la aplicación estricta del principio de eficacia, que no puede violentarse por el mero contraste con la normativa estatal, y el límite de los 23 años resulta de la aplicación de la exigencia de rendimiento escolar que impone el artículo 83 de la LOR para las enseñanzas postobligatorias.

   4. Modalidades y cuantías de las becas. Artículos 4, 6, 7, 9, 10, 11 y 12 del anexo de la Orden de 22 de octubre de 2014.

      La parte recurrente disiente de la sentencia recurrida en el apartado que fundamenta la nulidad de los artículos 4 , 6 , 7 , 9 , 10 , 11 y 12 del anexo de la Orden recurrida en su contradicción con el artículo 3 del Real Decreto 472/2014 , en relación con las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio de carácter general para las enseñanzas no universitarias, pues los Reales Decretos 1721/2007 y 472/2014 no efectúan una concreción de carácter reglamentario uniforme para todo el Estado, sino solo para aquellas becas y ayudas al estudio que lo sean con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, que unida a la competencia en materia educativa que reconoce el artículo 16 del ESPV, permite divergir en la estructuración de las becas que realiza el Estado en una suerte de línea divisoria que distingue los componentes fijos de las becas y el componente variable, que combina la renta per capita de la familia del estudiante y las calificaciones obtenidas en el curso anterior, concibiéndose este último con un carácter coyuntural, con una cuantificación incierta, y esta eventualidad del componente entra en flagrante contradicción con la naturaleza básica que la sentencia impugnada extiende sin distinción a todos los componentes de la beca previstos en el artículo 9 del RD 1721/2007 .

      En relación con los preceptos anulados a que se refiere este apartado, alega también la parte recurrente que, de cualquier modo, la condición fundamental para que los sistemas de becas cumplan su finalidad primigenia es que se aproximen a los costes reales que la práctica del estudio conlleva, y este objetivo se garantiza por la Orden de 22 de octubre de 2014, como resulta del análisis individualizado de cada uno de los componentes de las becas y ayudas.

   5. Cálculo de la renta. Artículo 16 del anexo de la Orden de 22 de octubre de 2014.

      La parte recurrente aduce que la sentencia recurrida considera causa de nulidad que el apartado 1, párrafo 2º, del artículo 16 del anexo de la Orden recurrida tenga en cuenta para el cálculo de la renta los ingresos no sujetos a gravamen o exentos del IRPF, que la normativa estatal no incluye en el cómputo de la renta familiar, tratando inexplicablemente desde ratios de absoluta identidad las exigencias vinculadas a las rentas exentas o no sujetas, como si no existiera la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, que establece que el IRPF es un tributo concertado de normativa autónoma, de forma que si el cálculo de las bases imponibles y de ahorro no es igual en el sistema común y en el concertado, no pueden pretenderse que las rentas exentas y no sujetas, también diferenciadas en uno y otro sistema, tengan idéntico tratamiento en el cálculo de la renta de los miembros computables a efectos de la concesión de las becas y ayudas.

   6. Deducciones de la renta. Artículo 17 del anexo de la Orden de 22 de octubre de 2014.

      La discrepancia de la parte recurrente con la anulación por la sentencia recurrida de los apartados 1 y 3 del artículo 17 del anexo de la Orden, por su contradicción con la normativa estatal, se basa: i) la normativa básica estatal ha de interpretarse como un mínimo común normativo, por lo que la Comunidad Autónoma puede, en legítimo ejercicio de su competencia normativa y de ejecución del artículo 16 del ESPV, prever las singularidades que mejor se ajusten a sus objetivos de política educativa, y desde esta consideración no puede considerarse vulnerado el principio de igualdad por el establecimiento de una deducción para familias monoparentales no contemplada en la normativa estatal, ii) la diferencia de tan solo 25 euros y 35 euros en las deducciones por cada hermano o hermana, cuando se trate respectivamente de familias numerosas de categoría general o de categoría especial, en relación con las deducciones establecidas en los mismos casos por el Estado, hace impensable que exista un solo estudiante que quede excluido de una beca por razones económicas en aplicación de la Orden impugnada.

   7. Umbrales patrimoniales. Artículo 18 del anexo de la Orden de 22 de octubre de 2014.

      Se refiere seguidamente la parte recurrente a la nulidad del artículo 18 del anexo de la Orden, que la sentencia recurrida, en el segundo párrafo de su FD 7, justifica exclusivamente en la razón de que no contempla la disposición estatal relativa a la acumulación de elementos patrimoniales recogida en el apartado 3 del artículo 11 del RD 472/2014 , y alega al respecto que la Orden impugnada no tiene naturaleza normativa, por lo que, al no concurrir los supuestos del artículo 62 de la Ley 30/1992 , no cabe calificarla de nula de pleno derecho, sino que la infracción del ordenamiento jurídico se incardina entre los supuestos de anulabilidad del artículo 63 del mismo texto legal , y la infracción por omisión del mandato previsto en el artículo 11.3 del Real Decreto 472/2014 en modo alguno puede transmitirse ni es predicable de la totalidad del artículo 18 del anexo de la Orden.

      Por otro lado, la posición básica de igualdad que deriva del artículo 83 LOE es susceptible de mejora por parte de la Comunidad Autónoma del País Vasco, por lo que la omisión en el anexo de la Orden de la regla de cálculo que deriva del artículo 11.3 del RD 472/2014 , flexibiliza y mejora las reglas de cálculo determinantes de los umbrales patrimoniales en beneficio de los solicitantes.

   8. Reintegro de la beca. Artículo 30.2 del anexo de la Orden de 22 de octubre de 2014.

      La parte recurrente muestra su desacuerdo con la anulación del artículo 30.2 del anexo de la orden, por no contemplar como causa de reintegro de la beca la inasistencia a un 80% de las horas lectivas o la no superación del 50% de las asignaturas, en contradicción con el artículo 35 del Real Decreto 1721/2007 , al considerar que la citada norma no resulta de aplicación en la Comunidad Autónoma del País Vasco, por las razones expuestas en el motivo de casación 2.I) al que se remite.

      III) Vulneración del principio de confianza legítima, previsto en el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

      Argumenta la parte recurrente que desde el año 1989, en que se materializó la transferencia en materia de enseñanza, la Administración del Estado nunca ha puesto en solfa la configuración que desde entonces viene haciendo la Administración educativa vasca, de un sistema propio de ayudas de estudio y becas para estudiantes de enseñanzas no universitarias.

      Por primera vez en el recurso frente a la Orden de 22 de octubre de 2014, la Administración del Estado se rebela contra las peculiaridades de la convocatoria de becas, aunque a lo largo de los últimos veintinueve años se hayan explicitado, en cada convocatoria, singularidades en las exigencias económicas y/o académicas a los solicitantes de las ayudas del País Vasco, que no eran mera transcripción y seguidismo de los requisitos establecidos por la Administración del Estado en las convocatorias con el mismo objeto con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

      La Administración del Estado ha venido consintiendo durante casi tres décadas el desarrollo de un sistema de subvenciones propio, con cargo exclusivamente a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma. Y sin que haya mediado un cambio sustancial en la consideración de lo básico, al contrario, el Real Decreto 1721/2007 delimitó, por primera vez, su ámbito de aplicación a la regulación de becas y ayudas territorializadas y no terrritorializadas que se financian con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, y la parte recurrente debe defenderse de un recurso que choca con los principios de confianza legítima y lealtad institucional que han de regir las relaciones interadministrativas.

      Finaliza la parte recurrente su escrito de interposición solicitando a esta Sala que dicte sentencia que estime el recurso, case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte nueva sentencia por la que:

      1) En relación con el artículo 20 del anexo mande reponer las actuaciones al estado y momento anterior a la sentencia, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 33.2 LJCA .

      2) Se declare la conformidad a derecho del artículo 2 de la Orden de 22 de octubre de 2014, de la Consejera de Educación, Política Lingüística y Cultura, por la que se convocan becas y ayudas al estudio para la escolarización de estudiantes de niveles no universitarios para el curso académico 2014 y 2015 y de los artículos 1, 3.4 y 5, 4, 6, 7, 9,10,11, 12, 14, 16, 17.1 y 3, 18, 25.1 y 30.2.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a la parte recurrida, para que manifestara su oposición, lo que verificó por escrito de 9 de marzo de 2017, en el que argumentó su disconformidad con los motivos de impugnación sostenidos de contrario y solicitó a la Sala que dicte resolución desestimando el recurso de casación, por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada, con condena en costas a la parte recurrente.

Por providencia de 26 de octubre de 2018, dictada por la Sección 4ª de esta Sala, se acordó: "...debido a la reestructuración de la Sala, y en aplicación de las nuevas normas de reparto vigentes en la Sala a partir del día 16 de octubre de 2018, aprobadas por Acuerdo de la Sala de Gobierno de este Tribunal de 10 de octubre de 2017 y publicado en el Boletín Oficial del Estado de 11 de diciembre de 2017, remítase este recurso a la SECCION TERCERA."

Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, por providencia de 19 de marzo de 2019 se acordó señalar para votación y fallo el día 7 de mayo 2019, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Resolución recurrida y precedente de esta Sala sobre las cuestiones debatidas.

Se interpone recurso de casación por la representación de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 2 de junio de 2016 (recurso 41/2015 ), que estimó el recurso interpuesto por el Abogado del Estado contra la Orden de 22 de octubre de 2014, dictada por la Consejería de Educación, Política Lingüística y Cultura, por la que se convocan becas y ayudas al estudio para la escolarización de estudiantes de niveles no universitarios para el curso académico 2014-2015 (BOPV número 205, de 28 de octubre de 2014).

La sentencia recurrida principia señalando (FD 2º) que la misma Sección ha dictado una sentencia anterior, de fecha 3 de marzo de 2016 (recurso 682/2014), en relación con la Orden de 22 de julio de 2014, de la Consejería de Educación, Política Lingüística y Cultura, por la que se convocan becas para realizar estudios universitarios y otros estudios superiores en el año académico 2014-2015, que reproduce, precisando la Sala de instancia que debe reiterar la posición mantenida por la sentencia precedente, pues en último término tanto el planteamiento del Abogado del Estado recurrente como el del Letrado de los Servicios Jurídicos Centrales de la Administración General de la CAPV recurrida, reiteran el debate ya planteado y resuelto en la mencionada sentencia, que estimó aplicables los Reales Decretos 1721/2007 y 472/2014 también en la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Para la Sala de instancia esta es la cuestión que resulta central en la resolución del recurso, porque determina el parámetro de legalidad para el control de los preceptos impugnados.

Tras esta declaración sobre la aplicabilidad por su carácter básico de los Reales Decretos 1721/2007 y 472/2014 en la Comunidad Autónoma del País Vasco, con remisión a los razonamientos efectuados en la sentencia precedente de 3 de marzo de 2016, la sentencia recurrida pasó a examinar diversos preceptos de la Orden de 22 de octubre de 2014 y llegó a la conclusión de descartar la posición de la Administración demandada en cuanto la Orden impugnada contravenga las normas de carácter básico de la citada normativa estatal.

Por tales razones, la sentencia recurrida anuló en su parte dispositiva los siguientes preceptos: artículo 2, y Anexo I artículos 1, 3.4 y 5, artículo 4, artículos 6, 7, 9, 10, 11 y 12, artículo 14, artículo 16, artículo 17.1 y 3, artículo 18, artículo 20, artículo 25.1 y artículo 30.2 de la Orden de 22 de octubre de 2014, de la Consejera de Educación, Politica Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco.

Esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, en sentencia de 8 de marzo de 2019 (recurso 1240/2016 ) ha resuelto el recurso de casación interpuesto por el representante legal de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 22 de julio de 2014 , en la que se basan buena parte de los razonamientos de la sentencia ahora recurrida, como reconocen de forma expresa tanto esta última resolución en su FD 2º antes citado, como la propia Administración de la Comunidad Vasca recurrente en casación, que advierte que la "ratio decidendi" de ambas sentencias es la misma (requisitos de admisibilidad, apartado e/ de su escrito de interposición). Seguiremos, por tanto, nuestros anteriores razonamientos en la resolución de la cuestión que las partes consideran central del presente recurso, en relación con la aplicabilidad en la Comunidad Autónoma del País Vasco, como normativa básica, de los Reales Decretos 1721/2007 y 472/2014.

Son entonces varios los problemas que suscita el presente recurso de casación. En primer lugar, si la regulación básica del Estado en esta materia solo opera respecto del sistema de ayudas y becas que se financien con cargo a los Presupuestos Generales del Estado o, por el contrario, si se aplica también cuando la financiación sea con cargo a los Presupuestos Generales del Estado de la Comunidad Autónoma Vasca; y en segundo lugar, si los diferentes preceptos de la Orden de 22 de octubre de 2014, recurrida en la instancia, que han sido anulados, entran en contradicción con dicha normativa básica o si, por el contrario, cumplen con las exigencias mínimas previstas en dicha legislación básica del Estado; y en tercer lugar, si se vulnera el principio de confianza legítima.

Por razones de orden lógico, y a fin de resolver primero las cuestiones de carácter general sobre la aplicabilidad de la regulación básica estatal, y después las cuestiones particulares que suscita cada concreto precepto anulado, trataremos de los motivos del recurso de casación en el siguiente orden: primero abordaremos los temas planteados en el motivo segundo, formulado al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA , submotivos I y III, que se refieren a las cuestiones de tipo general, y seguidamente nos ocuparemos tanto de los temas suscitados en el motivo primero, submotivos I y II, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA, como en el motivo segundo, submotivo II, al amparo del apartado d) del mismo precepto legal , que afectan a preceptos concretos de la Orden recurrida.

Comenzamos con las cuestiones de alcance general, que la propia sentencia recurrida y la parte recurrente califican de centrales y ratio decidendi, siguiendo los razonamientos de nuestra sentencia precedente de 8 de marzo de 2019 (recurso 1240/2016 ).

Consideración general sobre el régimen de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma Vasca en relación con las becas y ayudas para estudiantes no universitarios.

El análisis de las diversas cuestiones planteadas en este litigio exige realizar algunas consideraciones generales sobre el régimen de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco en la materia relativa a la regulación y convocatoria de becas y ayudas al estudio para estudiantes de niveles no universitarios.

El art. 149.1. 30 de la Constitución establece que el Estado tiene competencia exclusiva para la "Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución , a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia" .

Y el artículo 27 de la Constitución Española establece en sus apartados 1 y 5 que "todos tienen el derecho a la educación" y que "los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes". Y aunque no existe en este precepto constitucional una referencia expresa a un sistema de prestaciones públicas en apoyo del derecho de todos los ciudadanos a la educación, el Tribunal Constitucional ha señalado que este precepto incorpora, junto a su contenido primario de derecho a la libertad, una dimensión prestacional, en cuya virtud los poderes públicos habrán de procurar la efectividad de tal derecho.

Es pues, el art. 149.1.30 CE , la regla competencial, sobre la que se basa la competencia exclusiva esta materia. Y como ha señalado el Tribunal Constitucional en su STC 188/2001, de 20 de septiembre "La mayor especificidad del art. 149.1.30 CE se deriva de que mientras que la regla 1 del art. 149.1 CE se proyecta de modo genérico sobre todos los derechos fundamentales, el art. 149.1.30 CE , lo hace, de modo específico, sobre el derecho a la educación. De aquí que sea esta última regla competencial la que, en primer término, resulta aplicable al caso que ahora examinamos, pues aparece plenamente justificado que dichas becas, configuradas por el legislador orgánico como un elemento central para la garantía del derecho a la educación, sin mayor precisión normativa, sean reguladas de modo complementario por la normativa básica que le está atribuida al Estado para garantizar, precisamente, ese derecho" .

Y en esta misma sentencia también se ha señalado que si bien la garantía consagrada en el art. 27.5 CE se configura como una obligación que la Constitución impone a los poderes públicos, sin predeterminación de las prestaciones o medidas que se hayan de emplear a tal fin, puesto que las becas o ayudas no vienen directamente exigidas por aquel precepto constitucional, corresponde al legislador orgánico el desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas ( art. 81.1. CE ) y han sido las diferentes Leyes Orgánicas existentes en la materia (en estos momentos la LO 6/2001 de Universidades y la LO 2/2006 de Educación) las que han procedido a este desarrollo, estableciendo que las becas y ayudas en la enseñanza postobligatoria "es un elemento esencial del derecho a la educación" y que "por tanto, el derecho a las becas o ayudas, como resultado de la obligación de los poderes públicos de garantizar el derecho de todos a la educación, se ordena a asegurar su efectividad, pues en un Estado social de Derecho ( art. 1 CE ), que debe promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo sean reales y efectivas ( art. 9.2 CE ), el libre desarrollo de la personalidad ( art. 10.1 CE ), y reconoce el derecho a la educación ( art. 27.1 CE ), es evidente que los poderes públicos deben establecer un programa de ayudas al estudio que garantice a los ciudadanos con menos recursos económicos el acceso a la educación. Dentro de este programa de ayudas pueden incluirse [...] prestaciones económicas en forma de becas" ( STC 214/1994, de 14 de julio , FJ 8; STC 188/2001, de 20 de septiembre , f.j 5).

De modo que las Leyes Orgánicas existentes en esta materia tienen la consideración de normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución , en cuanto tendentes a garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

Paralelamente, el Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, afirma en su artículo 16 que es de la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, "sin perjuicio del artículo 27 de la Constitución y Leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149 1. 30ª de la misma".

Pero la regulación básica en esta materia no se agota con la legislación orgánica existente, sino que ha de completarse con las normas reglamentarias que las desarrollan. Dado el carácter técnico y la naturaleza coyuntural de los aspectos básicos de esta materia, las citadas leyes orgánicas prevén que sea el Gobierno el que regule, también con carácter básico, los parámetros precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas. Así, lo dispone el art. 83.3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación , que: "...el Gobierno regulará, con carácter básico, las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio a las que se refiere el apartado anterior, las condiciones económicas y académicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestos de incompatibilidad, revocación, reintegro y cuantos requisitos sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas.", y en similares términos se expresa el artículo 45. de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades .

Y así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en su STC 188/2001, de 20 de septiembre , afirmando que "el legislador orgánico, al desarrollar el derecho a la educación ( art. 27 CE ), ha considerado a las becas como un elemento central para la efectividad de tal derecho" y que "dicho legislador orgánico no ha regulado el entero régimen jurídico de las becas, pues dicha configuración central se complementa con la normativa de rango reglamentario". Y este Tribunal Supremo en su STS de 19 de febrero de 2008 (rec. 95/2007 ), f.j 9).

Normas reglamentarias que, en estos momentos, se contienen en el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, en cuya exposición de motivos destaca que "este real decreto viene a dar cumplimiento al mencionado mandato del legislador orgánico, procediendo a modificar el vigente régimen centralizado de gestión de las becas y ayudas al estudio, una vez que todas las comunidades autónomas han asumido competencias en materia de educación y tras la reforma de algunos Estatutos de Autonomía que establecen la competencia compartida entre el Estado y las comunidades autónomas respecto al régimen de fomento del estudio y de las becas y ayudas estatales" pretendiendo conseguir un doble objetivo "por una parte, de lograr un sistema de becas y ayudas el estudio que garantice la igualdad en el acceso a las becas en todo el territorio, y, por otro, de dar cumplimiento a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en esta materia y concretamente a la recogida en las Sentencias 188/2001, de 20 de septiembre y Sentencia 212/2005, de 21 de julio , todo ello manteniendo la eficacia y eficiencia del sistema". De ahí que su Disposición Final Segunda destaca que "Este real decreto tiene carácter básico, dictándose al amparo de la competencia exclusiva atribuida al Estado en el artículo 149.1. 30.ª de la Constitución Española y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 6/2001 Orgánica de Universidades en la redacción dada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril y el artículo 83 de la Ley Orgánica de Educación . Se exceptúan del referido carácter básico los siguientes preceptos: artículo 12 último párrafo, artículo 33.2, y artículo 34".

Y por otro lado, el Real Decreto 472/2014, de 13 de junio, por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2014-2015, y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, cuya Disposición Final Primera establece, así mismo, que "Este real decreto tiene carácter básico y se dicta al amparo de las reglas 1 .ª y 30.ª del artículo 149.1 de la Constitución , que reservan al Estado la competencia para establecer las normas básicas para el desarrollo del derecho a la educación, con objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en su ejercicio".

Sobre el alcance de las normas básicas del Estado en esta materia.

La Comunidad Autónoma recurrente defiende su competencia por razón de la materia (art. 16 del Estatuto), para promover la convocatoria en los términos previstos en la Orden impugnada. Y ello por entender que la financiación de las ayudas y de las becas, financiadas con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, no interfiere en la financiación estatal con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. A su juicio, la legislación básica del Estado en esta materia solo opera respecto del sistema de ayudas y becas cuando se financian con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

A tal efecto deben hacerse varias puntualizaciones:

En primer lugar, debe destacarse que las competencias en una determinada materia se fijan y se ejercen en atención a lo dispuesto en la Constitución y los Estatutos de Autonomía, al margen del origen de la financiación.

Conforme a una reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional el poder de gastar no constituye un título atributivo de competencias, de modo que el ejercicio de competencias anejo al gasto o a la subvención sólo se justifica en los casos en que, por razón de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvención, esté amparado por competencias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía hayan reservado a la Administración correspondiente. Ni el Estado ni las Comunidades Autónomas, mediante el ejercicio del poder presupuestario, pueden invadir competencias que no les corresponden ni, en consecuencia, su potestad financiera y el poder general para subvenciones (gasto público) puede estar desvinculado del orden competencial establecido.

En definitiva, la financiación con cargo a su propio presupuesto no se convierte en un título atributivo de competencias. Como ha señalado el Tribunal Constitución desde una temprana jurisprudencia, al abrigo de sus potestades respecto del gasto público, no es posible recabar para sí una competencia sobre áreas reservadas al Estado ( STC 39/1982, de 30 de junio f.j 5 in fine), o como afirma la STC 14/1989, 26 de enero "No puede, por tanto, la potestad de gasto público con cargo a los propios Presupuestos erigirse en núcleo que absorba competencias de las que se carece, ni la financiación o subvención tiene otra justificación que la de ser aplicada a actividades en las que, por razón de la materia, la Administración, sea estatal o autonómica, ostente competencias ( SSTC, entre otras 30/1982, de 30 de junio ; 95/1986, de 10 de julio ; 146/1986, de 25 de noviembre , y 201/1988, de 27 de octubre ), debiendo, en su consecuencia, considerarse que, desde la perspectiva competencial, las subvenciones no son más que simples actos de ejecución de competencias ( STC 95/1986, de 10 de julio )". O como gráficamente afirma la STC 13/1992 "El poder de gasto o subvencional es siempre un poder instrumental que se ejerce "dentro", y no "al margen", del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece".

Tampoco la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas avala una conclusión distinta, pues dicha autonomía se vincula al desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyan las Leyes y sus respectivos Estatutos ( arts. 156.1 C.E ).

Por ello, el sistema del Concierto Económico con el País Vasco y el hecho de que se trate de una competencia transferida a la Comunidad Autónoma no tiene incidencia en el núcleo de este recurso, puesto que el hecho de que se financie con recursos propios no determina que la competencia transferida no contravenga el marco competencial establecido, ya que tan solo puede ejercer funciones en los términos en los que prevé su propio Estatuto y el RD de transferencia. Y, como ya hemos destacado, la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de educación, según su propio Estatuto de Autonomía, la ostenta "sin perjuicio del artículo 27 de la Constitución y Leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149 1. 30ª de la misma".

En segundo lugar, no puede sostenerse, desde una perspectiva general, que la legislación básica del Estado sobre una materia solo resulta aplicable al propio Estado y no las Comunidades Autónomas. Es obvio, y no necesita mayores precisiones, que las bases, en su aspecto material, constituyen el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias. Marco normativo unitario que se aplica a todo el territorio nacional en cuanto dirigido a asegurar los intereses generales.

Cuestión distinta es si las propias normas básicas del Estado, a la vista del título competencial en que se basan, la finalidad que persiguen y del objeto y ámbito de aplicación previsto en las mismas, circunscriben su regulación tan solo a las ayudas y las becas financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

La Comunidad recurrente entiende que a tenor de las previsiones legales y reglamentarias que configuran las normas básicas en la materia, circunscriben su ámbito de aplicación a las ayudas financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, por lo que no se aplicarían cuando tales ayudas se realicen con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Es cierto que estas normas hacen referencia a que es el Estado, "con cargo a sus presupuestos generales ", el que establece el sistema general de becas y ayudas al estudio, de conformidad con el art. 83.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación , en términos similares a los contenidos en el art. 41 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades . Y que el art. 2 del Real decreto 1721/2007 , al establecer su ámbito de aplicación, dispone que "Este real decreto establece la regulación básica de las becas y ayudas al estudio territorializadas y no territorializadas", y el Real Decreto 472/2014, de 13 de junio, afirma que su objeto es determinar los parámetros cuantitativos por los que se regirán las convocatorias de becas y ayudas al estudio en el curso académico 2014-2015 "financiadas con cargo al presupuesto del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte".

Pero la referencia contenida en estas normas a que el sistema de ayudas se financia con cargo a los Presupuestos del Estado ha de ser entendida como la consecuencia lógica que deriva del ejercicio de una competencia propia y la necesidad de financiar las ayudas derivadas de su ejercicio con fondos propios. Ello no implica que la regulación establecida en dichas normas deje de ser básica para las Comunidades Autónomas y, por lo tanto, no deba ser respetada por ellas y, por tanto, no es posible admitir que la normativa básica dictada solo rige para la Administración del Estado. Tampoco es posible entender que las Comunidades Autónomas puedan apartarse de la misma, creando otras ayudas financiadas con cargo a sus propios presupuestos, pues implicaría atribuir una competencia a las Comunidades Autónomas basada en el origen de la financiación, lo cual como ya hemos visto no es posible.

No debe olvidarse, por otro lado, que la finalidad básica que se persigue al tiempo de establecer esa regulación uniforme, que no es otra que garantizar la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio del derecho a la educación y garantizar el acceso a la educación de forma homogénea para todo el territorio nacional, permitiendo que los estudiantes, "cualquiera que sea el lugar de residencia en el territorio español", tengan las mismas oportunidades en el acceso subvencionado a la educación. Y así se desprende claramente de las propias Leyes orgánicas que desarrollan esta materia en las que claramente se afirma que el sistema general de becas y ayudas y su regulación por las normas estatales trata de "garantizar la igualdad de todas las personas en el ejercicio del derecho a la educación" , ( art. 83.1 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo de Educación ), y en similares términos se expresa el art. 45.1 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades .

No debe olvidarse que cuando el Tribunal Constitucional, en su STC 188/2001, de 20 de septiembre , ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el carácter básico de la regulación de las becas a estudiantes universitarios, ha afirmado que las normas orgánicas entonces existentes, lo cual resulta por entero predicable de las ahora vigentes, tratan de garantizar la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio del derecho a la educación. Y "en relación con las becas, dichas condiciones esenciales de otorgamiento pueden alcanzar hasta donde sea imprescindible "para garantizar el cumplimiento por los poderes públicos de sus deberes en esta materia" ( art. 149.1.30 CE ), y resulte necesario para conseguir la finalidad deseada y garantizar una política educativa homogénea para todo el territorio nacional, sin desconocer las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas".

Por ello entendió que tienen carácter básico:

"- la cuantía de las ayudas forma parte de las condiciones esenciales de otorgamiento de las subvenciones, toda vez que constituye un aspecto central de la prestación, estableciendo su percepción uniforme en todo el territorio nacional,

- los requisitos para acceder a las ayudas también constituyen otro de los aspectos centrales de toda regulación subvencional,

- "los requisitos económicos y académicos que se exigen para acceder a las becas", dado que "los mismos, por su propia naturaleza, que se refiere a los diferentes niveles de renta familiar y a sus formas de ponderación, de un lado, y al historial académico en los diferentes niveles de la enseñanza postobligatoria y en las distintas ramas o especialidades, de otro, pueden tener un considerable nivel de concreción y detalle, pues ello puede ser necesario para alcanzar la finalidad deseada y garantizar una política educativa homogénea en este ámbito para todo el territorio nacional". De esta naturaleza básica participan los preceptos que regulan los requisitos económicos para poder obtener la correspondiente beca. En los mismos se detallan los "umbrales de renta" y patrimonio familiares, la renta familiar y los elementos que la integran, la renta familiar disponible según la tipología existente y el modo de cálculo de la misma, las deducciones a dicha renta y los elementos a ponderar para poder conceder las becas".

Por lo que concluye afirmando que:

"La regulación de todos estos aspectos presenta carácter básico pues constituyen, junto con el montante económico, los elementos centrales que condicionan el acceso a las becas en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional. Su carácter detallado se justifica por el hecho de que se trata de computar diversas modalidades de rentas, según sea el tipo de actividad que las genera, contemplando, a su vez, diferentes estructuras familiares. Es claro que, por la naturaleza de los requisitos a tener en cuenta, resulta imprescindible el establecimiento de módulos o baremos cuantificables que permitan atribuir las becas a los solicitantes con mejor derecho en cada Comunidad, lo que si bien deja un menor margen al desarrollo normativo autonómico, permite, ciertamente, que la territorialización de los fondos estatales se realice sin menoscabo de la garantía de la igualdad en la obtención de las ayudas".

En definitiva, la jurisprudencia constitucional en esta materia ha considerado que el carácter básico de casi todos los elementos y requisitos que conforman la beca y deja un escaso margen de desarrollo a la normativa autonómica, pero esta ordenación básica tan detallada se justifica por la finalidad que estas normas persiguen, de modo que la regulación del sistema de becas se realice sin menoscabo de la garantía de la igualdad en la obtención de las ayudas en todo el territorio nacional.

De aceptarse la tesis de la Comunidad recurrente, la regulación autonómica podría establecer un sistema paralelo al del Estado basándose en su propia financiación lo que, a la postre, conduciría a que los estudiantes, dependiendo del lugar de residencia y de la Comunidad en que quieran cursas sus estudios, no tendrían las mismas oportunidades, pues el sistema de ayudas sería distinto dependiendo de las asignaciones presupuestarias que cada Comunidad Autónoma destinase a tal fin, favoreciéndose a aquellos estudiantes que tuvieran la fortuna de residir en Comunidades Autónomas con mayor disponibilidad financiera, lo que introduciría importantes desigualdades en el acceso a la educación por razón del territorio que precisamente la regulación básica en esta materia tiene por finalidad esencial evitar.

Estas mismas razones permiten descartar que la normativa básica estatal, constituida tanto por las Leyes orgánicas como por los Reales Decretos citados, constituya una garantía mínima que puede ser ampliada o completada por las Comunidades Autónomas con cargo a sus propios fondos.

De acuerdo con los anteriores razonamientos, el submotivo I del segundo motivo del recurso de casación no puede prosperar.

Sobre la vulneración del principio de confianza legítima.

El submotivo III del segundo motivo del recurso de casación denuncia la vulneración del principio de confianza legítima, previsto en el artículo 3 de la Ley 30/1992 . Y a tal efecto argumenta la parte recurrente que desde el año 1980, en que se materializó la trasferencia en materia de enseñanza, la Administración del Estado nunca ha puesto en duda la regulación que desde entonces viene haciendo la Administración educativa vasca de un sistema propio de ayudas al estudio para estudiantes de enseñanzas universitarias.

Continúa la parte recurrente alegando que por primera vez en el recurso contra la Orden de 22 de octubre de 2014 se cuestionan las peculiaridades de dicha convocatoria, pese que desde la transferencia en materia de enseñanza se han establecido singularidades en las exigencias económicas y/o académicas a los solicitantes de las ayudas del País Vasco que no eran mera transcripción de las establecidas por la Administración del Estado con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Por ello, la Administración del Estado ha venido consistiendo durante tres décadas el desarrollo de un sistema de subvenciones propio, con cargo exclusivamente a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma. Y sin que haya mediado un cambio sustancial de la consideración de lo básico -al contrario, el RD 1721/2007 delimitó, por vez primera, su ámbito de aplicación a la regulación de becas y ayudas territorializadas y no territorializadas, que se financian con cargo a los Presupuestos Generales del Estado- la parte debe defenderse de un recurso que choca con los principios de confianza legítima y lealtad institucional que han de regir las relaciones interadministrativas.

Como dijimos en nuestra precedente sentencia, antes referenciada, tampoco puede considerarse que la circunstancia de que el Estado no haya impugnado anteriores convocatorias permita entender que la falta de impugnación ampara, en base al principio de confianza legítima, que la Administración siga dictando normas que resulten contrarias a la legalidad vigente. El "principio de protección de la confianza legítima del ciudadano" en el actuar de la Administración no se aplica a los supuestos de cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva, sino cuando dicha "confianza" se funda en signos o hechos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes, que induzcan al particular a confiar en la "apariencia de legalidad" que la actuación administrativa a través de actos concretos revela ( SSTS 15 de noviembre de 1999 , 4 de junio de 2001 y 15 de abril de 2002 , entre otras), y esta apariencia de legalidad "por actos concretos" no se produce por la no interposición de recursos contra anteriores convocatorias.

No acogemos, por lo expuesto, el submotivo III del motivo segundo del recurso de casación.

Sobre la vulneración del artículo 33 de la LJCA , en relación con el artículo 65.2 del mismo texto legal , en la anulación por la sentencia recurrida del artículo 20 del anexo I de la Orden de 22 de octubre de 2014.

El motivo primero del recurso de casación, submotivo I, formulado por el cauce de la letra c) del artículo 88.1de la Ley de la Jurisdicción , denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de las que rigen los actos y garantías procesales, en relación con -exclusivamente- la anulación del artículo 20 de la Orden impugnada, porque la sentencia recurrida estimó el recurso en este punto con base a un motivo no esgrimido por las partes, lo que vulnera el artículo 33, en concordancia con el artículo 65.2 de la LJCA , ocasionando indefensión.

Considera la representación de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco que la Sala de instancia introdujo un motivo nuevo de nulidad del artículo 20 de la Orden impugnada, no alegado por el Abogado del Estado recurrente en su escrito de demanda.

El órgano judicial en virtud del principio de congruencia está vinculado a las pretensiones de las partes, de conformidad con el artículo 33.1 de la LJCA , que también ordena a los Jueces y Tribunales de este orden jurisdiccional que juzguen "dentro del límite...de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición" , si bien esta vinculación a los motivos es relativa, pues permite la posibilidad, prevista en el apartado 2 del precepto citado, de que el órgano judicial ponga en conocimiento de las partes otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, dándoles la oportunidad de pronunciarse sobre ellos.

En este caso, la Sala no considera que el Tribunal de instancia haya infringido el artículo 33, apartados 1 y 2, de la LJCA , pues no basó su decisión en argumentos distintos a los esgrimidos por la parte recurrente en su demanda.

En efecto, el argumento básico de la demanda, que se desarrolla en los fundamentos de derecho de orden jurídico material primero y segundo, se basa en la vulneración de la normativa básica, de obligado cumplimiento para las Comunidades Autónomas, por los preceptos impugnados de la Orden de 22 de octubre de 2014, que no se ajustan a la normativa básica establecida por el Estado, contenida en el Real Decreto 1721/2007, en la redacción dada por los Reales Decretos 609/2013 y 472/2014, y entre los concretos preceptos cuya declaración de nulidad se solicita por la parte recurrente, por la indicada vulneración de la normativa básica, figura el artículo 20 del anexo I de la Orden de 22 de octubre de 2014, respecto del que alega la demanda (FD 6), que se remite, "en cuanto a los requisitos académicos" , a los establecidos en cursos precedentes, "por lo que no consta que se hayan adaptado las modificaciones introducidas en la normativa básica estatal para el curso 2014-2015" , añadiendo que las modificaciones a que se refiere "...aparecen recogidas en la Disposición final segunda del R.D. 472/2014 , por la que se modifican algunos artículos (18 y ss.) del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre , por el que se establece el régimen de las becas y ayudas personalizadas. La no incorporación de las modificaciones establecidas en la normativa estatal determina la nulidad de pleno derecho del artículo 20 de la OPV."

La anulación por la sentencia recurrida del artículo 20 de la Orden de 22 de octubre de 2014 no se basa, desde luego, en motivo o argumento distinto al alegado por la parte recurrente.

En este sentido, la sentencia recurrida razona (FD 8º), a propósito de los requisitos académicos de las becas exigidos por el artículo 20 de la Orden impugnada, que dicho precepto se remite a los requisitos de los cursos precedentes,

"...sin introducir las modificaciones de la DF" del RD 472/2014. En este precepto se pone de relieve el núcleo central de la discrepancia de la normativa autonómica en relación con el criterio que se introduce en el RD 472/2014 referido a los requisitos académicos. Pero, como venimos reiterando, la jurisprudencia constitucional es concluyente al considerar que tienen carácter básico."

Seguidamente, la sentencia recurrida transcribe, a efectos de su contraste, el contenido íntegro del artículo 20 de la Orden de 22 de octubre de 2014 y de la modificación efectuada en el artículo 35.1.a) del RD 1721/2007 por la disposición final segunda , apartado 9, del RD 472/2014 , que impone a los beneficiarios de las becas o ayudas la particular obligación de superar como mínimo el 50% de los créditos o asignaturas en que se hubieran matriculado, y razona al respecto que:

La normativa autonómica no asume esta concepción de las obligaciones de los beneficiarios, por lo que la omite, vulnerando el carácter básico de la modificación.

Como se advierte con facilidad, el argumento o motivo de la decisión juridicial de anulación del artículo 20 de la Orden de 22 de octubre de 2014 no se aparta en lo más mínimo de las alegaciones de la demanda, pues se basa en la vulneración por el citado precepto de la normativa básica del estado, contenida en la modificación introducida por la disposición final 2ª del Real Decreto 472/2014 en el RD 1721/2007.

Podría apreciarse cierta imprecisión en el escrito de demanda, en la concreción de la norma básica de contraste que la parte recurrente estima infringida, pues no llega a citar el artículo 35.1.a) del RD 1721/2007 , en la redacción dada por la DF 2.9 del RD 472/2014 , pero tal norma de contraste se identifica en la demanda de forma suficiente, por la cita que efectúa de las modificaciones que "aparecen recogidas en la disposición final segunda del RD 472/2014 , por las que se modifican algunos artículos (18 y ss.) del Real Decreto 1721/2007 " , que pone en relación con los requisitos académicos, y lo cierto es que la disposición final 2 del RD 472/2014 citada en la demanda introduce, entre otras modificaciones que afectan a los requisitos académicos, la ya referida de su apartado noveno, que la Sala de instancia consideró omitida, "vulnerando el carácter básico de la modificación."

Conforme a lo expuesto, se desestima el motivo primero, submotivo I, del recurso de casación.

Sobre la falta de motivación en la anulación de los artículos 14 y 16 del anexo I de la Orden de 22 de octubre de 2014.

El motivo primero, submotivo II, del recurso de casación sostiene que, en relación con la nulidad del artículo 14 de la Orden, dedicado a los umbrales de renta, que la falta de motivación es total, desconociendo la parte absolutamente el proceso lógico deductivo seguido por el Tribunal de instancia para decretar su nulidad.

El artículo 14 de la Orden de 22 de octubre de 2014 fija los umbrales de renta aplicables para la concesión de los componentes de becas y ayudas al estudio en los distintos niveles educativos, distinguiendo entre los niveles educativos infantil ciclo 1ª y 2ª y resto de niveles, para los que asigna 3 diferentes umbrales de renta que cuantifica en un cuadro incluido en el propio precepto, atendiendo al número de miembros computables de la unidad convivencial.

La sentencia impugnada expone en el FD 5º las razones que llevan a la anulación del artículo 14 de la Orden impugnada, junto a otros preceptos de la misma Orden de 22 de octubre de 2014, relativos a los componentes y cuantías de las becas, por contradecir el artículo 3 del RD 472/2014 , que regula con carácter de norma básica la cuantía de las becas y ayudas al estudio de carácter general para las enseñanzas no universitarias.

Razona al respecto lo siguiente la sentencia recurrida (FD 5º):

"En relación con los requisitos económicos y académicos la jurisprudencia constitucional es reiterada al considerar que se trata normas de naturaleza básica...

(...)

(...) En relación con los requisitos de orden económico se vulnera también la normativa básica. En concreto, la normativa estatal no distingue en función del nivel del ciclo educativo, no se aplica un único umbral para cada ciclo, sino que se gradúan las becas en función de los umbrales económicos, la beca se divide en varios conceptos cada uno con sus propios requisitos económicos.

(...)

Como hemos expuesto, tanto los requisitos económicos, en los que se detallan umbrales de renta y patrimonio familiares, renta familiar y elementos que la integran, renga familiar disponible, modo de cálculo de la misma, deducción y elementos a ponderar, participan de la naturaleza básica que se reconoce al RD 472/2014. Por ello no se trata de cómo operan las diferencias, si mejoran o no la posición del beneficiario en esta Comunidad Autónoma, sino de que deben seguirse las pautas que establece la normativa básica. Y también respecto de los requisitos académicos, como reiteradamente se establece en la jurisprudencia constitucional."

En definitiva, la sentencia recurrida expone como razones de la nulidad del artículo 14 de la Orden impugnada, que los umbrales de renta para la concesión de los componentes de las becas que establece el precepto, forman parte de los requisitos económicos de las becas y, con apoyo en reiterada jurisprudencia constitucional, considera que los preceptos que regulan los requisitos económicos para obtener la correspondiente beca participan de naturaleza básica, apreciando contradicción entre la regulación autonómica y la básica estatal, que no distingue en función del nivel del ciclo educativo, ni aplica un único umbral para cada ciclo.

En cuanto al artículo 16 de la Orden recurrida, la parte recurrente alega que la sentencia recurrida realiza un sucinto análisis de los apartados 1 y 4, que califica de suficiente a los efectos del deber de motivación, si bien aprecia que nada se dice ni justifica en relación con las infracciones en que incurren los apartados 3 y 5 que justifiquen su anulación, por lo que falta de motivación en la anulación de dichos apartados.

La sentencia impugnada aborda en el FD 6º la impugnación del artículo 16 del anexo I de la Orden de 22 de octubre de 2014, que la demanda considera que adolece de nulidad en su totalidad, por su disparidad con la normativa básica en la materia, contenida en el artículo 9 del RD 472/2014 , al ser relevante la diferencia de los elementos y forma de cálculo de la renta familiar, en cuanto que la misma es uno de los conceptos fundamentales para el nacimiento del derecho a la percepción de las becas. Por ello, el suplico de la demanda solicita la nulidad de la regulación del artículo 16 de la Orden en su integridad, sin diferenciar apartados, como hace en relación con otros preceptos de la misma orden (artículos 3, 17 y 25).

La sentencia impugnada efectúa, en su FD 6º, las siguientes consideraciones en relación con el artículo 16 del anexo I de la orden impugnada, que ahora son de interés:

SEXTO.- El art. 16 del Anexo vulnera el art. 9 del RD 472/2014 ...

En relación con esta cuestión, debemos reiterar lo expuesto en el fundamento jurídico precedente, reiterando que los requisitos económicos deben ser los que se establecen en la normativa básica.

Resulta claro que la sentencia recurrida se refiere, en su FD 6º, al conjunto del artículo 16 del anexo I de la orden recurrida, cuando afirma que el mismo vulnera el artículo 9 del RD 472/2014 , sin perjuicio de que más adelante efectúe una especial mención a determinados apartados del precepto impugnado.

El artículo 16, dentro del Capítulo IV del anexo I de la Orden impugnada sobre "requisitos de orden económico" , regula el cálculo de la renta a los efectos de la concesión de la beca, y la sentencia recurrida justifica su nulidad mediante la referencia a lo expuesto en el fundamento jurídico anterior, en el que razonó -como hemos indicado- que la jurisprudencia constitucional es reiterada al considerar que los preceptos que regulan los requisitos económicos para obtener la beca o ayuda participan de naturaleza básica, por lo que la sentencia mantiene de forma expresa a propósito de este precepto la vigencia de su anterior razonamiento: "...reiterando que los requisitos económicos deber ser los que se establecen en la normativa básica" .

Por las razones anteriores no apreciamos la falta de motivación que denuncia la parte recurrente en el primer motivo, submotivo II, de su escrito de interposición.

Sobre el contraste entre los preceptos impugnados de la Orden de 22 de octubre de 2014 y la normativa básica contenida en los Reales Decretos 1721/2007 y 472/2014.

En el segundo motivo, submotivo II, de su recurso, la parte recurrente denuncia, por la vía del apartado d) del artículo 88.1 LJCA , la vulneración por la sentencia recurrida de los artículos 83 de la LO , 6.1 de la Ley de Concierto Económico , 9.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , 62 , 63 , 64 y 66 de la Ley 30/1992 , 9 , 15 , 16 , 18 , 35.1ª) del RD 1721/2007 y 2 , 3 , 9 , 10 y 11 del RD 472/2014 .

En este submotivo II del motivo segundo la parte recurrente, con carácter subsidiario a su posición principal, que niega la aplicación de los RD 1721/2007 y 472/2014 como norma básica en la regulación de las becas y ayudas en la Comunidad Autónoma del País Vasco, impugna la anulación de cada uno de los preceptos afectados por el fallo estimatorio de la sentencia recurrida, sosteniendo su conformidad a derecho.

Cabe indicar aquí que la razón de la anulación de los preceptos incluidos en la parte dispositiva de la sentencia recurrida es en todos los casos la misma. Una vez que la sentencia recurrida reiteró e hizo suyos (FD II) los razonamientos de la sentencia precedente de la propia Sala, de 3 de marzo de 2016 , sobre la aplicabilidad de los Reales Decretos 1721/2007 y 472/2014 a la Comunidad Autónoma del País Vasco, por su carácter básico, la conclusión de declaración de nulidad de determinados preceptos impugnados de la Orden de 22 de octubre de 2014, se basó en su contradicción o apartamiento de la normativa básica aplicable.

La anulación del artículo 2 de la Orden y del artículo 25.1 del anexo se basa en que la Sala de instancia considera que la cuantía de las ayudas forma parte de las condiciones esenciales del otorgamiento de la subvención y constituye un aspecto central de la prestación, por lo que su regulación constituye normativa básica, mientras que la normativa autonómica impugnada establece una distinta concepción, introduciendo factores diferenciados con la normativa básica, que desconocen el derecho a las becas y ayudas a todos los beneficiarios que reúnan los requisitos establecidos, sin establecer límites o preferencias.

Que la orden impugnada no tenga la naturaleza de disposición general, sino un acto administrativo con una pluralidad indeterminada de posibles destinatarios, como sostiene la parte recurrente, carece de relevancia para resolver el extremo que tratamos de la conformidad o disconformidad de la orden impugnada y la normativa básica estatal, lo que explica que la Sala de instancia no aborde esta cuestión, sin que la parte recurrente haya formulado un motivo de casación basado en la incongruencia omisiva de la sentencia.

Tampoco las referencias que efectúa la parte recurrente a los requisitos sobre determinación del crédito disponible que exigen la Ley General de Subvenciones, la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General de País Vasco y la Ley General Presupuestaria, justifican las diferencias advertidas por la Sala de instancia en la regulación de la orden impugnada, que considera incompatible con la normativa básica.

Como ocurre en otros preceptos de la misma orden, la razón de la anulación se encuentra en la regulación por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco de un régimen alternativo y diferente, sin posibilidad de integración en la normativa básica. Así, en los preceptos anulados se diseña un sistema de becas en régimen de concurrencia competitiva, en el que la resolución tendrá en cuenta un orden de preferencia, y será denegatoria cuando se agote el crédito ( artículo 25 del anexo I de la orden), mientras que la normativa básica no contempla un orden de prioridad en la concesión de las becas, ni establece un límite del número de beneficiarios ( artículo 2 del RD 472/2014 ), sino que parte del reconocimiento de la beca por el cumplimiento de los requisitos de concesión.

La anulación del artículo 1 del anexo I de la Orden impugnada se debe a que la relación que contiene de los estudios para los que se pueden solicitar becas o ayudas es más limitativo que el listado que sobre el mismo objeto efectúa la normativa básica, contenido en el artículo 2 del RD 472/2014 . La sentencia recurrida señala que, concretamente las enseñanzas para las que se puede solicitar una beca o ayuda en la normativa básica, que no reconoce la orden impugnada, son los estudios de idiomas en las escuelas oficiales de titularidad de las Administraciones, y los cursos de acceso y cursos de preparación para las pruebas de acceso a la Formación Profesional y otros.

La parte recurrente alega que la omisión no incurre en vicio alguno del artículo 62 de la Ley 30/1992 , pues la orden impugnada no tiene naturaleza normativa, y conforme al artículo 63 de la Ley 30/1992 la infracción del ordenamiento jurídico se incardina entre los supuestos de anulabilidad de los actos administrativos, y admitiendo a efectos dialecticos la omisión de estas enseñanzas en la orden impugnada, la infracción solo será predicable de dicho silencio, en modo alguno de la totalidad del artículo 1 del anexo I, manteniendo que los principios dispositivo y de congruencia no hubieran impedido una declaración de la disconformidad a derecho de la omisión, sin afectación al resto de las previsiones del precepto.

Las referencias que efectúa el recurso de casación a la nulidad y anulabilidad de los artículos artículo 62 y 63 de la Ley 30/1992 están desconectadas de la sentencia que se impugna, que no invoca ninguno de dichos preceptos en los razonamientos sobre la anulación del artículo 1 del anexo I de la orden impugnada, sino que justifica la anulación, como se ha dicho, en la infracción por el precepto impugnado del artículo 2 del RD 472/2014 .

Tampoco pueden prosperar los argumentos sobre el contenido de la declaración de nulidad declarada la parte dispositiva de la sentencia recurrida, pues la Sala de instancia no puede determinar la forma en que habían de quedar redactados los preceptos de la orden impugnada en sustitución de los anulados, aunque aquella no tenga la naturaleza de disposición general sino de acto administrativo con una pluralidad indeterminada de destinatarios, sin perjuicio de que el alcance o extensión de la anulación del precepto venga determinado -lógicamente- por las declaraciones del fallo completados con lo determinado en los fundamentos jurídicos de la propia sentencia.

Igual suerte desestimatoria deben seguir las alegaciones del recurrente sobre el reducido número de beneficiarios de las becas o ayudas en los estudios excluidos, lo que no elimina el diferente tratamiento en relación con la legislación básica en esta materia de los estudios que se pueden acoger a las ayudas, que es una cuestión que afecta al núcleo central de la prestación como afirma la Sala de instancia, sin que tampoco pueda estimarse que existe una igualdad de trato en relación con la regulación básica, que articula becas y ayudas a los cursos de acceso y de preparación para las pruebas de acceso a la Formación Profesional, desconocidas en la orden impugnada, por razón de la gratuidad de estas enseñanzas en el sistema educativo de la Comunidad Autónoma del País Vasco, pues el sistema de becas no comprende únicamente la matrícula, sino también otras ayudas vinculadas a la residencia del beneficiario.

Se anulan dos apartados del artículo 3 del anexo I de la Orden impugnada, porque introducen unas limitaciones de edad, de 21 años para el alumnado con necesidades educativas especiales y de 23 años para todos los estudiantes, porque estas limitaciones son inexistentes en la normativa básica, lo que introduce una situación desigualdad respecto de los estudiantes de otras Comunidades Autónomas, para quienes no rigen estas limitaciones de edad.

La parte recurrente alega el principio de eficacia y que las limitaciones de edad resultan de la aplicación de normas estatales básicas, que la Sala no ha considerado, lo que no puede acogerse, pues como razonó la Sala de instancia, las alegaciones de la parte recurrente sobre los límites de edad, que no se contemplan en la normativa básica, hacen referencia a la edad como una especie de "variable" de requisitos académicos o de exigencia de rendimiento escolar, introduciendo un factor de desigualdad, pero además de que la regulación por la orden impugnada de los requisitos académicos deba considerarse contraria a la normativa básica, pues desconoce requisitos académicos exigidos en la normativa básica como se verá más adelante, en el caso concreto de la edad introduce un factor de desigualdad que no se contempla en la normativa básica.

La sentencia recurrida justifica la anulación de los artículos 4, 6, 7, 9, 10, 11 y 12 del anexo I de la orden impugnada en que todos ellos determinan los componentes de las becas y ayudas y sus cuantías, y que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la regulación de dichos aspectos presenta carácter básico, entrando en contradicción tal regulación con la normativa básica estatal, contenida en el artículo 3 del RD 472/2014 , que no distingue en función del nivel del ciclo educativo, ni se aplica un único umbral para cada ciclo.

La parte recurrente sostiene, en el submotivo II que examinamos, que disiente de la sentencia, porque considera que los Reales Decretos 1721/2007 y 472/2014 solo son de aplicación a las becas y ayudas al estudio con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, cuestión esta que hemos tratado al resolver el submotivo I de este mismo motivo segundo, al que nos remitimos.

Cabe, no obstante, añadir que los preceptos anulados regulan los distintos componentes y sus respectivas cuantías de las becas y ayudas, aspectos que de acuerdo con la STC 188/2001 (FD 10) forman parte de las condiciones esenciales de otorgamiento, toda vez que se refieren a un aspecto central de la subvención, por lo que su regulación constituye normativa básica, a fin de garantizar su percepción uniforme en todo el territorio nacional, precisando la sentencia del Tribunal Constitucional que citamos que la regulación de dichas condiciones esenciales del otorgamiento de las becas puede alcanzar hasta donde sea imprescindible "para garantizar el cumplimiento por los poderes públicos de sus deberes en esta materia ( art. 149.1.30 CE ), y resulte necesario para conseguir la finalidad deseada y garantizar una política educativa homogénea para todo el territorio nacional, sin desconocer las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas."

La sentencia recurrida anula el artículo 16 de la Orden de 22 de octubre de 2014. Es claro que las reglas para el cálculo de la renta, a fin de determinar si excede o no de los umbrales de renta aplicables para la concesión de las becas, como el resto de los requisitos económicos que se exigen para acceder a las becas, constituyen un aspecto central de la regulación de la subvención, que condicionan el acceso a las becas en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional, por lo que corresponde a la competencia del estado el dictado de las normas básicas en esta materia, como se ha dicho con anterioridad.

Dicho lo anterior, tiene razón la Sala de instancia al apreciar la contradicción entre la regla del segundo párrafo del apartado 1º del artículo 16 de la orden recurrida, que dispone que los ingresos no sujetos a gravamen o exentos del IRPF se tendrán en cuenta para la determinación de la renta computable a los efectos de la concesión de la renta, mientras que en la normativa básica no existe una regla similar que incluya esos ingresos no sujetos o exentos del IRPF en el cómputo de la renta familiar.

La anulación del precepto se basa, en suma, en que contiene un régimen alternativo y diferente al regulado por la normativa básica, sin posibilidad de integración, en relación con los criterios para el cálculo de los ingresos a tener en cuenta para la concesión de las becas o ayudas, y esta contradicción con la normativa básica estatal determina la anulación del precepto en la parte examinada, sin que puedan enervar dicha conclusión las alegaciones de la parte recurrente sobre las particularidades del sistema tributario de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que no se ponen en cuestión por la sentencia recurrida, que se limita a apreciar la situación de desigualdad y contradicción en el cómputo de la renta a los efectos de concesión de las becas entre normativa básica y la orden recurrida.

La anulación de los apartados 1 y 3 del artículo 17 de la orden recurrida se fundamenta en las mismas razones que fueron apreciadas por la sentencia recurrida en relación con otros preceptos reguladores de los requisitos de orden económico, al apreciar la Sala que se trata de elementos centrales que condicionan el acceso a las becas en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional, por lo que su regulación presenta carácter básico, apartándose la orden impugnada de la normativa básica, tanto en las deducciones por unidad convivencial monoparental (apartado 1º), como en las cuantías de las deducciones por cada hermano o hermana que conviva en el domicilio familiar, en los casos de familias numerosas de categoría general o especial (apartado 3º), que son inferiores a las previstas en la normativa básica ( artículo 10 del RD 472/2014 ), estableciendo en definitiva situaciones de desigualdad en el acceso a las becas en relación con la regulación estatal.

La anulación del artículo 18 de la orden, sobre umbrales patrimoniales, se justifica en la sentencia recurrida por la no incorporación de un criterio de acumulación de elementos patrimoniales similar a la descrita en el artículo 11.3 del RD 472/2014 , que estimamos conforme a derecho por las mismas razones expuestas en relación con otros requisitos económicos de acceso a las becas, que constituyen un aspecto central de la prestación sujeto a la normativa básica.

La anulación del artículo 30.2 del anexo I de la orden es debida a la separación y contradicción con los requisitos académicos establecidos en el artículo 35.1.a) del RD 1721/2007 , en la redacción dada por el RD 472/2014, que impone al beneficiario la obligación de superar como mínimo el 50 por ciento de los créditos o asignaturas en que se hubiera matriculado, con la consecuencia prevista en el número 2 del precepto de reintegro de la beca o ayuda en caso de incumplimiento de esta obligación, sin que se prevea el reintegro de la beca o ayuda en dicho supuesto en el precepto anulado, lo que introduce un tratamiento académico desigual a los solicitantes de las becas, sin que pueden prosperar las alegaciones de la parte recurrente que se basan en la inaplicabilidad de la normativa básica contenida en los RD 1721/2014 y 472/2014 en la Comunidad Autónoma del País Vasco, cuestión sobre la que ya nos hemos pronunciado en la presente sentencia.

De conformidad con lo expuesto, se desestima el submotivo II del segundo motivo del recurso de casación.

Costas.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas del mismo, de conformidad con la regla del artículo 139.2 LJCA , si bien, la sala haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita a 4.000 € el importe máximo a reclamar por la parte recurrida por todos los conceptos como costas procesales.

A nuestro juicio, el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, que el Tribunal de instancia considera, por su carácter de norma básica, que constituye el parámetro normativo para enjuiciar la legalidad de la Orden de la Consejera de Educación, Política Lingüística y Cultura de 22 de octubre de 2014, debe aplicarse de forma matizada, en este supuesto, en que las becas convocadas por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco no lo son a cargo de los Presupuestos Generales del Estado sino con fondos aportados por la Hacienda General del País Vasco.

Cabe referir al respecto, que el artículo 45 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , cuyo desarrollo reglamentario se plasma en el Real Decreto 1721/2007, reconoce la facultad del Estado de establecer una regulación general de las becas y ayudas con el objetivo de garantizar las condiciones de igualdad en el ejercicio del derecho a la educación, de modo que todos los estudiantes, con independencia de su lugar de residencia, disfruten de las mismas oportunidades de acceder a los estudios de niveles no universitarios o universitarios con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

El Tribunal Constitucional, en la sentencia 25/2015, de 19 de febrero , ha subrayado que el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, tiene por objeto establecer el régimen jurídico de las becas y ayudas al estudio con la finalidad de dar cumplimiento a las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación - artículo 83-. La citada Ley Orgánica encomienda al Estado el establecimiento, con cargo a sus presupuestos generales, de un sistema de becas y ayudas al estudio con el fin de que todas las personas, con independencia de su lugar de residencia, disfruten de las mismas condiciones en el ejercicio de su derecho a la educación. La citada Ley Orgánica establece las condiciones académicas y económicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestos de incompatibilidad, revocación y reintegro, y cuantos requisitos, condiciones socioeconómicas u otros factores sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas en todo el territorio, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas.

Observa el Tribunal Constitucional que la citada norma reglamentaria pretende también, según su preámbulo, adecuar el marco jurídico de becas y ayudas al estudio distinguiendo las becas y ayudas "territorializadas" (artículo 1.3), que son aquellas financiadas con cargo a créditos del programa de becas y ayudas a estudiantes de los Presupuestos Generales del Estado y respecto de las que el Estado solamente establece la regulación básica (enseñanzas a las que se dirigen, sus modalidades y cuantías, y las condiciones que deben reunir los beneficiarios), siendo las Comunidades Autónomas las competentes para el desarrollo legislativo y la ejecución (convocatoria, gestión, resolución, adjudicación, pago y resolución de recursos), de las "no territorializadas" (artículo 1.4), que se diferencian de las anteriores en que su regulación y ejecución es asumida en su totalidad por el Estado. Entre estas últimas menciona las becas y ayudas de movilidad, cuya gestión estatal es lo que, en primer término, discute la Generalitat de Cataluña en el conflicto allí planteado.

De estas previsiones legales debemos inferir que cualquiera que sea el alcance y contornos de los títulos competenciales en conflicto, no cabe eludir que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas tienen el deber constitucional de promover de forma efectiva el acceso a la enseñanza de todos aquellos ciudadanos más vulnerables por razones socio-económicas, puesto que sería incompatible con la cláusula del Estado Social, proclamada en el artículo 9.2 de la Constitución , una interpretación del orden constitucional de distribución de competencias en materia de educación que supusiera la ablación de la capacidad de las Comunidades Autónomas de establecer políticas públicas de ayudas a los estudios superiores, en el marco de la normativa básica del Estado, que persigan el legítimo objetivo de conseguir una mayor equidad del sistema y la homogeneidad real en la obtención y disfrute de dichas ayudas públicas.

Esta Sala no puede desconocer que, por razones de política económica o por imperativos de estabilidad presupuestaria, se puede producir una limitación coyuntural de los componentes de las becas que pueden ser objeto de ayuda pública, así como una reducción del montante global destinado a su sufragio o del importe de las becas, o una reducción de los posibles beneficiarios, debido al incremento de los umbrales de renta o a la elevación de las exigencias académicas, lo que puede generar graves efectos sobre la igualdad de oportunidades y la equidad del modelo de becas (como sucedió en las ayudas convocadas por el Ministerio de Educación para el curso académico 2014-2015).

En este contexto, por incidir la Orden de convocatoria de becas en el ejercicio del derecho fundamental a la educación, la aplicación de la cláusula de suplencia legitima la acción administrativa de las Comunidades Autónomas para coadyuvar a solventar dichas situaciones que ponen en riesgo la bondad del sistema de becas.

En este proceso casacional se cuestiona si la regulación de las becas fijada por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco se encuadra en el ámbito competencial de la citada Comunidad Autónoma en materia de enseñanza, o si, por lo contrario, contradice la normativa básica del Estado, para lo que, con el objeto de respetar el sistema constitucional de fuentes del Derecho y las reglas procedimentales establecidas para declarar la invalidez de las disposiciones generales de las Comunidades Autónomas, debemos analizar si la regulación emanada de la Consejería de Educación del Gobierno Vasco impugnada por la Abogacía del Estado incurre en la vulneración, no del principio de jerarquía normativa, en su confrontación con la norma estatal, sino en la infracción del principio de competencia.

Desde esta perspectiva, cabe sostener que las Comunidades Autónomas que tengan atribuidas competencias plenas en materia de enseñanza (como acontece en el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a tenor del artículo 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco aprobado por la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre ), respetando las facultades que reserva al Estado en materia de educación el artículo 149.1.30 de la Constitución , tienen capacidad normativa para desarrollar la regulación estatal y para establecer de forma específica, con cargo a sus propios presupuestos, un sistema adicional o complementario de becas y ayudas al del Estado, que trate de reforzar la equidad del sistema e incentivar el rendimiento académico de los estudiantes adaptando la regulación básica a las peculiaridades educativas y socio-económicas del territorio.

Por ello, no compartimos la afirmación que se efectúa en el fundamento jurídico tercero in fine de la sentencia de esta Sala, de la que disentimos respecto de que cabe "descartar que la normativa básica estatal, constituida tanto por las leyes orgánicas como por los Reales Decretos citados, constituya una garantía mínima que pueda ser ampliada o completada por las Comunidades Autónomas con cargo a sus propios fondos".

Esta conclusión sobre la objetividad y validez de los requisitos académicos y económicos exigidos en la Orden de convocatoria de becas de la Administración educativa del País Vasco, así como respecto del alcance de las obligaciones que asumen los beneficiarios, en la medida que no rebasan el marco de condiciones básicas establecido en el Real Decreto 1721/2007, no resulta disconforme con la doctrina del Tribunal Constitucional formulada en relación con las subvenciones, puesto que, como se expone en las sentencias 13/1992, de 6 de febrero , 212/2005, de 21 de julio , y 35/2012, de 15 de marzo , no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado, o lo que es lo mismo, el Estado no dispone de un poder general de subvenciones como poder libre o desvinculado del orden competencial, de modo que aún en aquellos supuestos en que su competencia se superponga de forma absoluta a las competencias de las Comunidades Autónomas sobre una materia, debe permitir a las Comunidades Autónomas concretar, desarrollar o completar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas públicas.

Estimamos por ello, que debía modularse en este supuesto, en un sentido menos rigorista, la aplicación de la doctrina constitucional establecida en la sentencia constitucional 188/2001, de 20 de septiembre, en que la sentencia de la que discrepamos fundamenta, sustancialmente, sus razonamientos jurídicos, porque en aquel proceso constitucional se enjuiciaban las Ordenes del Ministerio de Educación y Ciencia, por las que se convocaban becas y ayudas con carácter general para el estudio universitario con cargo a los Presupuestos Generales del Estado desde la perspectiva de aplicación del artículo 149.1.1 y 1.30 de la Constitución y si desbordaban por su concreción y detalle el marco de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de enseñanza, mientras que en este recurso de casación se analiza si la Orden de convocatoria de becas emanada de la Consejería de Educación del Gobierno Vasco se ajusta a la normativa básica estatal por el supuesto vicio de haber sobrepasado el marco regulatorio contenido en el Real Decreto 1721/2007.

En último término, cabe referir que el principio de protección de la confianza legítima (cuya infracción invoca la defensa letrada de la parte recurrente como tercer motivo de casación), no puede generar per se la expectativa legítima de la Administración educativa del País Vasco de considerar que la Orden de convocatoria de becas referida al curso académico 2014-2015 goza de una presunción de validez, por el mero hecho de que la Abogacía del Estado no hubiera impugnado las precedentes Ordenes de convocatoria de becas en las tres últimas décadas, en cuanto significaría que el Estado, según se aduce, consentía un sistema de subvenciones propio con cargo exclusivamente a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Sin embargo, el principio de protección de la confianza legítima y la doctrina de actos propios, que rigen también en las relaciones interadministrativas -vinculado al principio de lealtad institucional-, sí que justifica que debamos considerar preservar el interés de los estudiantes peticionarios o beneficiarios de las becas a que la regulación y aplicación del sistema acreditado de ayudas de acceso a las enseñanzas no universitarias, vigente desde 1980, no sea alterado, de forma sobrevenida y sin justificación razonable.

Madrid, 22 de mayo de 2019

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat D. Angel Ramon Arozamena Laso

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el magistrado ponente, Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, estando constituida la sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.