La financiación de la prestación educativa en el estado autonómico
| Autor | Eva Sáenz Royo |
| Páginas | 113-145 |
CAPÍTULO V
LA FINANCIACIÓN DE LA PRESTACIÓN
EDUCATIVA EN EL ESTADO AUTONÓMICO*
1. INTRODUCCIÓN
El derecho a la educación incluye, junto a su contenido
primario de derecho de libertad, una dimensión prestacio-
nal, en cuya virtud los poderes públicos habrán de ejercer su
función presupuestaria para hacerlo efectivo. Este ejercicio
de la función presupuestaria pública resulta imprescindible
para garantizar la gratuidad que se predica constitucional-
Pero también resultará imprescindible para hacer efectivo el
derecho a la educación de todos que han de «garantizar los
reglada (sea o no obligatoria). Además, la obligación de los
poderes públicos de «promover las condiciones para que la
libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se
integra sean reales y efectivas» y «remover los obstáculos que
impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de
todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural
y social» (art. 9.2 CE) exigirá también de la función presu-
puestaria pública dirigida a sufragar los costes asociados a la
* Muchas de las cuestiones aquí tratadas ya fueron objeto de análisis en
SÁENZ ROYO, 2021b: 45-76.
114 Eva Sáenz Royo
prestación de los servicios educativos de los colectivos más
desfavorecidos.
Esta función garantizadora de las prestaciones educativas
que asumen los poderes públicos se ha traducido en gasto: en
educación no universitaria, el gasto público representó en 2018
el 86 por 100 del gasto educativo total. En el ámbito de la edu-
cación universitaria, el gasto público representó en 2018 el 65
por 100 (Panorama de la educación, 2021: 89).
Como norma general, y de acuerdo con reiterada jurispru-
dencia constitucional 1, el ejercicio de esa función presupuesta-
distribución de competencias. De manera que el régimen nor-
mativo y de gestión anejo al gasto se debe ajustar estrictamente
al sistema de distribución competencial diseñado por el bloque
de constitucionalidad. Solo en el marco de las relaciones inter-
gubernamentales y de la voluntariedad de las CCAA, podría el
Estado ejercer su poder de gasto al margen del sistema compe-
tencial para la consecución de objetivos entendidos de interés
general (Sáenz Royo, 2013: 47-62). Por tanto, como norma ge-
neral, los presupuestos y la financiación de la educación han de
ser reflejo de las decisiones asumidas en el marco del sistema
de distribución de competencias. La congruencia entre respon-
sabilidad legislativa y responsabilidad de gasto exigiría que la fi-
nanciación de los servicios se hiciera recaer sobre el que decide
su implantación. Esta correspondencia ayudaría también a dis-
tinguir las diferentes responsabilidades en el Estado autonómi-
co y con ello facilitar el control democrático de las decisiones.
A lo largo de estas líneas analizaremos el sistema de distribu-
ción competencial en la prestación educativa para, a continuación,
valorar su congruencia con la financiación de la misma.
1 La doctrina general sobre el alcance del poder de gasto ha sido profusa-
mente reiterada. Especialmente importante fue la STC 13/1992, de 6 de febrero,
FFJJ 7 y 10. Otras han sido: SSTC 39/1982, de 30 de junio, FJ 5; 144/1985, de
25 de octubre, FJ 4; 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 1; 95/1986, de 10 de ju-
lio, FJ 3; 96/1986, de 10 de julio, FJ 2; 146/1986, de 25 de noviembre, FFJJ 3 y
4; 88/1987, de 2 de junio, FJ 2; 201/1988, de 27 de octubre, FJ 2; 227/1988, de
29 de noviembre, FJ 27; 14/1989, de 26 de enero, FJ 2; 75/1989, de 21 de abril,
FJ 2; 145/1989, de 21 de septiembre, FJ 2; 188/1989, de 16 de noviembre, FJ 3;
96/1990, de 24 de mayo, FJ 15; 17/1991, de 31 de enero, FJ 13; STC 79/1992, de
La financiación de la prestación educativa en el Estado... 115
2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
El dominio de la iniciativa privada, y concretamente de la
Iglesia (Embid Irujo, 1983: 194-206), será la nota definitoria en
la historia de nuestro sistema educativo. El papel subsidiario
asumido por los poderes públicos encontrará su primera mani-
festación en los entes locales, cuya responsabilidad queda cons-
titucionalizada con la Constitución de Cádiz 2. También enton-
ces se considera necesaria una regulación uniforme en todo el
Estado de un «plan general de la enseñanza» (art. 368), tenien-
do las Cortes un papel esencial (art. 370).
Las regulaciones estatales en materia educativa, iniciadas ya
durante el siglo XVIII (Gómez-Ferrer Morant, 1973: 10), empie-
zan a tener especial relevancia durante el periodo moderado
que se inicia en 1843 y que, salvo la interrupción del bienio pro-
gresista, continuará con la Unión Liberal hasta 1868. La Ley de
Instrucción Pública de 9 de septiembre de 1857 (Ley Moyano)
va a consagrar la competencia del Estado en materia de instruc-
ción. Establece, por una parte, el monopolio estatal en cuanto
a las universidades y a las escuelas superiores y profesionales y,
por otra parte, un control público sobre la enseñanza privada.
A partir del desastre del 98, y con el consiguiente nacimiento
del regeneracionismo, el Estado comienza a tomar conciencia de
la importancia de no solo regular e influir sobre la educación,
sino también de financiarla. Expresión gráfica del creciente in-
terés del Estado por la educación será la creación por Real De-
creto de 18 de abril de 1900 del Ministerio de Instrucción Públi-
ca y Bellas Artes (Embid Irujo, 2000: 475). Una de las primeras
decisiones adoptadas por este Ministerio (Real Decreto de 26 de
octubre de 1901) supondrá la asunción por el Estado si no de to-
das las obligaciones con relación a la enseñanza 3, sí de la parte
más gravosa, como es el pago de los sueldos de los maestros de
las escuelas públicas (art. 10), exceptuándose de la generalidad
2 Mientras el art. 366 establece la obligación de establecer escuelas de pri-
meras letras en todos los pueblos de la Monarquía, el art. 310 ordena genera-
lizar también la institución de los ayuntamientos en estos pueblos. Vid. EMBID
IRUJO, 2000: 480.
3 Los ayuntamientos siguen encargándose de los «gastos de arrendamien-
tos de casas, escuelas y habitaciones de los maestros, así como los de cons-
trucción y reparación de locales destinados a estos servicios» (art. 12 del Real
Decreto de 26 de octubre de 1901).
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