STS 306/2019, 8 de Marzo de 2019

El representante legal de la Comunidad Autónoma del País Vasco interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del País Vasco de 3 de marzo de 2016 (rec. 682/2014 ) por la que se estimó el recurso interpuesto por el Abogado del Estado contra la Orden de 22 de julio de 2014, dictada por la Consejera de Educación, Política Lingüística y Cultura, por la que se convocaban becas para realizar estudios universitarios y otros estudios superiores en el año académico 2014-2015, ayudas destinadas a sufragar los gastos de transporte de los estudiantes con especiales dificultades de movilidad y becas de excelencia académica para reconocer y premiar al alumnado universitario de alto rendimiento.

La Comunidad Autónoma recurrente considera que el verdadero eje del proceso versa sobre si el RD 1721/2007 y el Real Decreto 472/2014 han de servir de normas de contraste para verificar la conformidad a derecho de la Orden de 22 de julio de 2014, impugnada. Y para ella dichos Reales Decreto circunscriben su ámbito de aplicación al sistema de becas y ayudas financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y son desarrollo de lo dispuesto en el art. 45 de la Ley Orgánica de Universidades .

A su juicio, la sentencia obvia que la Orden controvertida desarrolla un sistema de becas propio, con cargo exclusivamente a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, que se sitúa al margen del sistema general de becas y ayudas territorializadas y no territorializadas que promueve el Estado con cargo a sus Presupuestos.

El recurso se funda en los siguientes motivos de casación:

1. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJ por infracción del art. 6 del Estatuto de Autonómica del País Vasco , artículo 45.1, párrafo segundo de la Ley Orgánica de Universidades ; de la Ley 12/002, de 23 de mayo por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco; apartado B) del Real Decreto 1014/1985, de 25 de mayo; art. 2 y Disposición Final Segunda del Real Decreto 1721/2007 , artículos 1 y 2 y Disposición Final primera del Real Decreto 472/2014 .

   A su juicio, no cabe realizar el análisis de la Orden 22 de julio de 2014 por el mero contraste con lo dispuesto en los RRDD 1721/2007 y 472/2014.

   La garantía constitucional del derecho a la educación exige que nadie quede excluido del acceso a la enseñanza universitaria por razones socioeconómicas. Por ello, los artículos 6.3.h) de la LO 8/1985 reguladora del derecho a la educación, el art. 45 de la LO de Universidades y el artículo 83 de la LO 2/2006, de Educación , contemplan becas y ayudas en la enseñanza postobligatoria como elemento esencial del derecho a la educación.

   Por lo que se refiere a la Orden impugnada trae a colación el mandato contenido en el art. 45 de la LO de Universidades, que se centra en garantizar que ningún estudiante abandone los estudios post-obligatorios por motivos económicos, tratando de asegurar la igualdad de oportunidades en el adecuado ejercicio del derecho a la educación. Tal precepto contiene un doble mandato: a) impone al Estado el deber de garantizar las mismas oportunidades de acceso a los estudios superiores, a cuyo efecto obliga al Estado a establecer, con cargo a los presupuestos generales, un sistema de becas y ayudas al estudio b) difiere a la acción reglamentaria del Gobierno la determinación con carácter básico de las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio, las condiciones académicas y económicas que han de reunir los candidatos, así como los supuestos de incompatibilidad, revocación y reintegro y cuantos requisitos, condiciones socioeconómicos u otros factores sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las becas y ayudas en todo el territorio, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas.

   La Comunidad Autónoma defiende su competencia por razón de la materia (art. 16 del Estatuto) parar promover la convocatoria en los términos previstos en la Orden, a lo que debe añadirse que la financiación de la convocatoria, exclusivamente con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, no interfiere en la financiación estatal con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

   La Comunidad Autónoma del País Vasco no comparte con el resto de las Comunidades Autónomas el mismo sistema de financiación. El Concierto Económico es un sistema de financiación propio del País Vasco, basado en el criterio de capacidad, en que se establecen y regula las relaciones financieras y tributarias con el Estado. El gasto en becas universitarias no es una carga integrada en el cupo, al ser una competencia transferida al País Vasco y ha dejado de formar parte de las cargas no asumidas. La transferencia de una competencia, se realiza junto con los servicios y medios materiales y humanos, los recursos económicos pasan en bloque a la Comunidad Autónoma del País Vasco. Por ello, la financiación del sistema de becas y ayudas al estudio se desvincula de la relación financiera entre el Estado y la Comunidad Autónoma.

   La sentencia considera que los RRDD 721/2007 y 472/2014 constituyen legislación básica aplicable a la Comunidad Autónoma del País Vasco, en tanto normas que desarrollan lo dispuesto en el art. 45 de la Ley Orgánica de Universidades , en virtud de la competencia exclusiva del Estado prevista en el art. 149.1.30 CE , por cuanto dichas normas reglamentarias regulan, con carácter general y básico las condiciones académicas y económicas que han de reunir los candidatos para ser acreedores del sistema de becas, con el objeto de asegurar la igualdad en el acceso a dichas ayudas en todo el territorio. Posición que la Comunidad Autónoma no comparte, a tenor de lo dispuesto en el artículo 2 en la Disposición Final segunda del RD 1721/2007 y en los artículos 1 y 2 y la Disposición Final Primera del Real Decreto 472/2014 .

   Tales preceptos conciben un ámbito de aplicación limitado, que se circunscribe a las becas y ayudas que se financian con cargo a créditos del Programa de becas y ayudas a estudiantes de los Presupuestos Generales del Estado.

   No cuestiona el carácter básico de las normas reglamentarias citadas, pero sí el alcance de lo básico a la vista de su objeto y ámbito de aplicación.

   El Tribunal Constitución avala el establecimiento del sistema estatal de becas y ayudas al estudio con cargo a los Presupuestos el Estado, pero no que el sistema así pergeñado deba replicarse por todas las Comunidades Autónomas en cualesquiera acciones de fomento que, con cargo a sus propios presupuestos autonómicos, tengan por objeto la superación de las condiciones socio económicas desfavorables que impidan o dificulten el acceso y permanencia en el sistema educativo.

   Los RRDD 1721/2007 y 472/2014 circunscriben su ámbito de aplicación a las ayudas y becas al estudio que se financian con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, por lo que están excluidos de su ámbito de aplicación la convocatoria de becas y ayudas que se realicen con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Las propias Administraciones implicadas, en sus respectivas convocatorias de becas y ayudas al estudio reconocen la complementariedad y compatibilidad de las ayudas del Ministerio de Educación y del Gobierno Vasco. De modo que se reconocen la existencia de dos sistemas de becas y ayudas al estudio: el articulado en la regulación estatal y en sus respectivas convocatorias; el que deriva de la convocatoria realizada por la Administración educativa del País Vasco.

2. El segundo motivo, planteado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la vulneración del art. 45.1 de la LO de Educación, los artículos 9 , 19.1.b ); 23.4 ; 35.a y Disposición Transitoria Octava del Real Decreto 1721/2007 y artículos 2.1.n); 10.b ) y 11.1.b) del Real Decreto 472/2014 .

   La sentencia recurrida considera que la Orden de 22 de julio de 2014 es conforme con el art. 45 de la Ley Orgánica de Universidades , pero entiende que también debe ser lo a los RRDD indicados cuyo carácter básico resulta de la Disposición Final Segunda del RD 1721/2007 y DF. 1º del RD 472/2014 .

   Lo relevante, a juicio de la Comunidad recurrente, es determinar si los artículos impugnados de la Orden generan en los estudiantes, con vecindad administrativa en el País Vasco, una situación de desigualdad en el acceso y permanencia en dichos estudios respecto de los estudiantes del resto del Estado.

   Considera también que la igualdad a la que se dirige el artículo 45 de la Ley Orgánica de Universidades no puede interpretarse como prohibición de divergencia autonómica, obligando a una transposición mimética de los elementos de ordenación de la subvención -cuantía, tipo de ayuda y requisitos- definidos por el Estado. A su juicio, una definición no puede ser ajena ni al ámbito de aplicación de las normas estatales ni al sujeto que asume la carga financiera del sistema de becas.

   Argumenta que el respeto a los criterios básicos establecidos para todo el Estado al que alude el apartado B) 2 del Real Decreto sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco no demanda, a su juicio, identidad de las situaciones jurídicas de todos los estudiantes en cualquier zona del territorio nacional, sino el cumplimiento de unas condiciones básicas de igualdad. Lo que establece es una "igualdad de mínimos, que impone ciertas limitaciones a la configuración de un régimen propio de becas por parte de la Administración vasca -cuantías mínimas de las ayudas, requisitos económicos mínimos de renta que dan derecho a la ayuda y algunas condiciones académicas- que la Orden impugnada cumple.

   El artículo 45 de la LOU garantiza una uniformidad mínima en las condiciones de acceso de los estudiantes a la enseñanza superior que no puede verse comprometida por la vecindad administrativa dentro del territorio, evitando factores de desigualdad en la protección básica del derecho de educación.

   La Orden impugnada contiene criterios de cálculo de los ingresos de la unidad familiar asimilables a los que se derivan del Real Decreto 1721/2007 y respeta los intervalos cuantitativos fijados en el art. 8 del RD 472/2014 . Y por lo que se refiere al rendimiento académico atiende a su valoración de forma específica para componentes concretos (extraordinario y de aprovechamiento académico) y, de forma general, para todos los componentes al exigir determinada implicación del estudiante, exigiendo la matriculación en un número mínimo de créditos y unos resultados mínimos.

   La recurrente partiendo de estas premisas analiza la compatibilidad de los artículos de la Orden, anulados por la sentencia, con las normas contenidas en dichos Reales Decretos:

   a) Componentes de las becas y ayudas al estudio universitario. Art. 2.2 de la Orden.

   La sentencia impugnada considera que el art. 2.2 de la Orden no se acomoda al art. 9 del RD 1721/2007 . La parte disiente de esta afirmación.

   A tal efecto, comienza por afirmar que el RD 1721/2007 no efectúa una concreción uniforme para todo el Estado, sino tan solo para las becas y ayudas al estudio que lo sean con cargo a los presupuestos Generales del Estado. Ello unido a la competencia que establece el art. 16 del Estatuto del País Vasco y la vinculación de la financiación con las ayudas convocadas con el particular sistema de Concierto Económico de dicha Comunidad Autónoma, le llevan a sostener que es posible divergir en la estructuración de las becas que realiza el Estado, distinguiendo los componentes fijos de las becas y el componente variable.

   A su juicio, el componente variable- que combina la renta per capita de la familia del estudiante ya las calificaciones obtenidas en el curso anterior- se concibe con un carácter coyuntural, con una cuantificación incierta, que no se halla garantizada, por lo que no es posible considerarlo como un derecho subjetivo de los estudiantes que se hallen en las circunstancias previstas en los Reales Decretos estatales y no constituye una garantía de igualdad. El art. 9.2, párrafo segundo del Real Decreto 1721/2007 prioriza la asignación de recurso a la cobertura de las cuantías establecidas para la cuantía fija ligada a la renta del solicitante a la cuantía fija ligada a la residencia y para la beca básica y a los umbrales económicos y solo si resta algún importe, tras la aplicación de estas prioridades y dependiendo de las disponibilidades presupuestarias, se asignará a la cobertura de la cuantía variable, mediante una fórmula que pondera los factores socio-económicos y el rendimiento académico. Por lo que, a su juicio, la eventualidad del componente entra en contradicción con la naturaleza básica que la sentencia impugnada aplica a todos los componentes de la beca previstos en el art. 9 del Real Decreto 1721/2007 .

   Alega que todos los componentes previstos en la normativa estatal se contemplan en la Orden autonómica, si bien con distinta denominación. La Orden impugnada "atiende a un universo más amplio de gastos educativos que el contemplado en el modelo previsto en el Real Decreto 1721/2007" y concreta unas cuantías superiores en las ayudas que las previstas por el Estado.

   De la comparación de los componentes contenidos en la Orden impugnada en relación con el Real Decreto 1721/2007, se desprende que la normativa autonómica permite a aquellos que nos superen los umbrales de renta una mayor cobertura de gastos que la existente en la normativa estatal.

   Y existen otras Comunidades Autónomas que definen convocatorias y ayudas al estudio previendo componentes distintos a los definidos por el Real Decreto 1721/2007.

   b) Requisitos generales para acceder a la beca. Art. 10.f de la Orden.

   La sentencia considera que la cuantía y los requisitos económicos y académicos forman parte de las condiciones esenciales, y son un aspecto central de la prestación, estableciendo la percepción uniforme en todo el territorio. Y estima que la Orden impugnada no incluye a los diplomados universitarios.

   La Comunidad recurrente considera que la sentencia incurre en un error.

   Considera que, de la comparación de ambas normas, si bien con diferente dicción, se establece la misma regulación: quienes ostentan una titulación de diplomatura solo pueden tener una beca para seguir cursando los estudios de segundo ciclo a los que se acceda desde dicha titulación previo y no para cualesquiera otros títulos universitarios.

   La razón de ser, es guiarse por un criterio de eficacia, limitando así el derecho de obtención de una beca a quien ya ostenta una titulación a poder seguir cursando los estudios de segundo ciclo.

   c) Requisitos económicos de los solicitantes. Arts. 18.3 y 19.1.b) de la Orden.

   La sentencia considera que el art. 18.3 de la orden vulnera lo dispuesto en el art. 10.b del Real Decreto 472/2014 . Y el art. 19.1.b) de la Orden vulnera el art. 11.1.b) del Real Decreto 472/2014 , que excluye el inmueble que constituya la vivienda habitual.

   La sentencia se limita a realizar un contraste literal de los preceptos de la norma autonómica y las normas estatales, obviando un examen sustantivo que evidencia si: primero, existe una diferencia real en la determinación de los parámetros que definen los umbrales patrimoniales determinante del derecho a la beca; segundo, de existir dicha contradicción, si la misma atenta al derecho de acceso y permanencia en los estudios universitarios en condiciones de igualdad.

   Al igual que anteriores alegaciones, cuestiona que, conforme a los términos del art. 1 y 2 del RD 472/2014 , sea aplicable dicha norma estatal fuera de los supuestos en los que las becas se financien con cargo al presupuesto del Ministerio de Educación.

   El art. 18.3 de la Orden está dedicado a la deducción por familia numerosa, dependiendo de la categoría de que se trate (categoría general o categoría especial) y la norma estatal ( art. 10.b) del Real Decreto 472/2014 ) prevé la deducción por los mismos conceptos si bien las cuantías previstas por la norma autonómica son 25 € y 35 € menor. Pero tales deducciones se aplican directamente sobre la renta obtenida de la unidad familiar, por lo que entiende que esta variación implique que un estudiante quede excluido de una beca por razones económicas, habida cuenta de los umbrales de renta previstos en el art. 16 de la Orden y los previstos en el art. 8 del Real Decreto 472/2014 .

   Y en relación con el art. 19.1.b) de la Orden, dedicado a los umbrales patrimoniales y reducciones de los mismos en el caso de fincas rústicas.

   La sentencia de instancia no advierte, a su juicio, la diferencia terminológica entre el citado artículo de la Orden y el art. 11.1.b) del real Decreto 472/2014 , que carece de efecto alguno en el cálculo de los umbrales patrimoniales.

   La omisión en la Orden del inciso "sin tener en cuenta la vivienda habitual" en el cálculo del valor de las fincas rústicas de la unidad familiar carece de relevancia, porque obvia la sentencia de instancia que las construcciones ubicadas en terrenos rústicos destinadas a vivienda se dan de alta como parcelas urbanas y tributan por el Impuesto de Bienes inmuebles como inmueble urbano, en la normativa foral (art. 4 de la Norma foral de Bizkaia 9/1989, de 30 de junio, del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y en el mismo sentido se pronuncian las normas forales de Guipuzkoa 12/1989, de 5 de julio del impuesto sobre bienes inmuebles y la Norma foral 42/1989, de 19 de julio del Impuesto sobre Bienes inmuebles de Álava).

   d) Créditos de matriculación en la matricula parcial. Art.24. f) de la Orden.

   La sentencia anula este precepto por cuanto el RD 1721/2007 permite obtener beca en el supuesto de que el estudiante se matricule de 30 créditos y no en 35. Argumentación que, según la recurrente, prescinde de realizar un análisis desde el parámetro de la igualdad en el ejercicio del derecho a la educación de los estudiantes universitarios que opten por una matrícula parcial.

   Así, mientras que el RD 1721/2007 exige un número mínimo de matriculación de 30 créditos para optar a la beca, condiciona el acceso a la beca en el curso siguiente a la superación de la totalidad de los créditos matriculados, mientras que la Orden exige la matriculación en 35 créditos, pero no condiciona la becan en cursos subsiguientes a reglas más rigurosas que las que derivan del art. 26 de la orden.

   Es cierto que la Orden es más exigente respecto al número de créditos en los que es necesario matricularse (5 créditos más) ello no genera, a juicio de la parte recurrente, una desigualdad real, pues considera una "extravagancia" concluir que la mayor exigencia de créditos de matriculación perjudica al estudiante, pues en definitiva asumiría la Administración una mayor carga económica. Y porque la mayor exigencia en el número de créditos en los que ha de matricularse el estudiante no lleva aparejada el deber de acreditar un mayor rendimiento académico estando obligado el beneficiario a probar la totalidad de los créditos en que hubieran estado matriculados. Y, además, porque el número de componentes al que accede el estudiante que opta por una matrícula parcial es más amplio en la Orden que los previstos en los Real Decretos estatales. Y finalmente, porque esta exigencia no se introduce ex novo en la Orden impugnada, sino que fue el Real Decreto 557/2010, de 7 de mayo el que flexibilizó a la baja esta exigencia de matriculación parcial, permitiendo obtener también la beca a los alumnos que se matriculen de entre 30 y 59 créditos del curso académico.

   Considera que es una previsión que la Administración educativa vasca no ha considerado oportuno asumir, desde el legítimo ejercicio de su competencia por razón de la materia y desde un básico principio de confianza legítima. De hecho, las convocatorias desde el 2010 han recogido la obligación de matriculación de un mínimo de 35 créditos sin que la Administración las haya impugnado.

   e) Rendimiento académico en el curso anterior para acceder a determinados componentes (matrícula, material didáctico, desplazamiento interurbano y residencia). Art. 26. a) y c) de la Orden.

   La sentencia considera que el art. 26. a ) y c) de la Orden vulnera el artículo 23.4 del Real Decreto 1721/2007 , por cuanto exige a los estudiantes de la rama de ciencias que acrediten haber superado el 75% de los créditos matriculados en el curso anterior, mientras que el art. 23.4 del RD 1721/2007 exige haber superado en los últimos estudios cursado el 65% de los créditos matriculados en la rama de ciencias.

   Considera que la sentencia se limita a un contraste literal de ambos preceptos, prescindiendo de un análisis más amplio que atienda a las exigencias de matriculación de las normas enfrentadas.

   Así, mientras que el art. 23.a ) y c) de la Orden exige, con carácter general, que los solicitantes de beca para realizar estudios de Grado o de Diplomatura Arquitecto técnico etc. deban matricularse de un mínimo de 54 créditos, en el art. 22.1 del Real Decreto 1721/2007 se prevé, con carácter general, que para obtener la beca deban matricularse, en el curso que solicitan la beca, de un mínimo de 60 créditos. Previsión que ha de completarse con lo dispuesto en el art. 23.5 del RD. De tal contraste concluye que mientras que un estudiante de la rama de ciencias se vería obligado a matricularse de un número mínimo de 54 créditos, y superar 40,50 créditos, según la Orden impugnada, el mismo estudiante estaría obligado a matricularse de un mínimo de 60 créditos y estaría obligado a superar 39 créditos conforme a la normativa estatal.

   La diferencia de 1,5 créditos que deriva de la aplicación de tales reglas es, a su juicio, inapreciable y carece de significación académica pues no existe asignatura que tenga asignado un número tan insignificante de créditos en los planes de estudios para la obtención de algún título de la rama de ciencias.

   En definitiva, el estudiante de ciencias de segundo y posteriores cursos al que le resulte de aplicación el RD 1721/2007 recibirá el componente matricula en los mismos supuestos en que el estudiante al que afecte la Orden autonómica, pero recibirá, además de la matrícula, ayudas para el material didáctico, desplazamiento interurbano y residencia, por lo que la Orden le confiere mayores ventajas, por lo que no merece reproche alguno.

   En segundo lugar, la sentencia se limita a anular el artículo 26. a ) y c) de la orden obviando que el art. 23 del RD 1721/2007 impone requerimientos mucho más exigentes que la Orden a los estudiantes cuando se trata de obtener el componente matrícula, la cuanta fija ligada a la renta del solicitante o la cuantía fijada a la residente del estudiante.

   f) Obligaciones del beneficiario de la beca. Artículos 38 y 39 de la Orden.

   La sentencia de instancia considera que la verificación y control de las becas, en concreto, las obligaciones de los beneficiarios y la pérdida del derecho al cobro y reintegro de la beca está contenido en el art. 35.1.a) del Real Decreto 1721/2007 y los artículos 38 y 39 de la Orden no incluyen la obligación de superar una determinado número de créditos ni la obligación de reintegro de todos los componentes de la beca, excepto de la beca de matrícula en caso de incumplimiento de dicha obligación, por lo que considera que la orden se aparta del sistema implantado por la normativa básica estatal.

   Argumenta que Ordenes anteriores del País Vasco contemplaban requisitos análogos y no fueron impugnadas por el Estado. En todo caso, considera que la obligación de superación de un determinado número de créditos no entronca con la posición básica de igualdad de los estudiantes en el ejercicio del derecho de acceso a los estudios universitarios. Se trata de un deber que es imperativo de la condición de beneficiario de una ayuda pública, en el particular entendimiento de lo que supone cumplir los objetivos que fundamentaron la concesión de las subvenciones.

   El aprovechamiento exigible a quien se beneficie de una ayuda pública para cursar estudios universitarios ya está presente en la Orden impugnada y tiene reflejo en los requerimientos académicos de acceso a la beca en cursos sucesivos, sin necesidad de exigir determinada infalibilidad en los estudios que es ajena al resto de los estudiantes universitarios no beneficiarios de la ayuda pública.

   Y aunque la Comunidad recurrente no cuestiona la legitimidad de dicha obligación, prevista en el art. 35 del Real Decreto 1721/2007 , pone en duda que tal decisión sea trasladable a la Administración educativa vasca, que ostenta potestades de regulación en materia de becas que solo se hallan limitadas por el respeto a los criterios básicos dirigidos a garantizar el ejercicio del derecho de acceso de todos los estudiantes a la educación superior. Entiende que los requerimientos del art. 35.1.a) del Real Decreto 1721/2007 no están concebidos con el alcance básico que le reconoce la sentencia de instancia, y no forma parte del acervo propio de los criterios mínimos garantizadores de la igualdad en el acceso al sistema de becas. Se trata de un requerimiento que, en modo alguno, sirve para remover los obstáculos de orden socioeconómico que, en cualquier parte del territorio, impidan o dificulten el acceso o la continuidad de los estudios superiores a aquellos estudiantes que estén en condiciones de cursarlos con aprovechamiento, como prevé el artículo 45 de la Ley Orgánica de Universidades .

   Por otra parte, la posición mantenida por la Administración del Estado sitúa a la Administración educativa vasca en una posición de franca desigualdad respecto del resto de Comunidades Autónomas, al existir un conjunto de becas y ayudas al estudio universitario que conviven pacíficamente, en el entendiendo de que es lícito flexibilizar los requerimientos económicos y/o académicos favorecedores del acceso de un mayor número de estudiantes a las becas y ayudas.

3. El tercer motivo, planteado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , denuncia la vulneración del principio de confianza legítima, previsto en el artículo 3 de la Ley 30/1992 .

   Argumenta que desde el año 1985, en que se materializó la trasferencia en materia de Universidades, la Administración del Estado nunca ha puesto en duda la regulación que desde entonces viene haciendo la Administración educativa vasca de un sistema propio de ayudas al estudio para estudiantes de enseñanzas universitarias.

   Y por primera vez en la Orden de 22 de julio de 2014, ahora impugnada, se plantea las peculiaridades de dicha convocatoria, pese que en los últimos veintinueve años se han establecido singularidades en las exigencias económicas y/o académicas a los solicitantes de las ayudas del País Vasco que no eran mera transcripción de los establecidos por la Administración del Estado con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Por ello, la Administración del Estado ha venido consistiendo durante tres décadas el desarrollo de un sistema de subvenciones propio, con cargo exclusivamente a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma. Y sin que haya mediado un cambio sustancial de la consideración de lo básico, al contrario, el RD 1721/2007 delimitó, por vez primera, su ámbito de aplicación a la regulación de becas y ayudas territorializadas y no territorializadas, que se financian con cargo a los Presupuestos Generales del Estado la parte debe defenderse de un recurso que choca con los principios de confianza legítima y lealtad institucional que han de regir las relaciones interadministrativas.

   Por todo ello, solicita la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia recurrida, dictando, en su lugar, otra por la que se declaren conformes a derechos los preceptos de la Orden de 22 de julio de 2014.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, y no habiéndose personado el Abogado del Estado en representación de la Administración General del Estado, se dieron por conclusas las actuaciones.

Por providencia de 26 de octubre de 2018, dictada por la Sección Cuarta de esta Sala, se acordó: "debido a la reestructuración de la Sala, y en aplicación de las nuevas normas de reparto vigentes en la Sala a partir del día 16 de octubre de 2018, aprobadas por Acuerdo de la Sala de Gobierno de este Tribunal de 10 de octubre de 2017 y publicado en el Boletín Oficial del Estado de 11 de diciembre de 2017, remítase este recurso a la SECCION TERCERA ".

Recibidas las presentes actuaciones en esta Sección Tercera, por providencia de 12 de diciembre de 2018, se acordó señalar para votación y fallo el día 19 de febrero de 2019, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El representante legal de la Comunidad Autónoma del País Vasco interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del País Vasco de 3 de marzo de 2016 (rec. 682/2014 ) por la que se estimó el recurso interpuesto por el Abogado del Estado contra la Orden de 22 de julio de 2014, dictada por la Consejera de Educación, Política Lingüística y Cultura, por la que se convocaban becas para realizar estudios universitarios y otros estudios superiores en el año académico 2014-2015, ayudas destinadas a sufragar los gastos de transporte de los estudiantes con especiales dificultades de movilidad y becas de excelencia académica para reconocer y premiar al alumnado universitario de alto rendimiento.

La sentencia recurrida, considera que el Estado en el ejercicio de la competencia exclusiva que le atribuye el art. 149.1.30 de la CE puede dictar normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución . La normativa básica estatal está constituida por la Ley Orgánica de Universidades ( art. 45), la Ley Orgánica 2/2006 de 3 de mayo, de Educación ( art.83) y por los Reales Decretos 1721/2007, de 21 de diciembre y 472/2014 que los desarrollan. Estas normas básicas resultan de aplicación en la Comunidad Autónoma del País Vasco, aunque las becas y ayudas lo sean con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma.

Argumenta, al respecto que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la subvención no es un concepto que delimite competencias, ni por el solo hecho de financiar puede erigirse un núcleo que atraiga hacia sí toda competencia en los diferentes aspectos a que puede dar lugar la actividad de financiación, al no ser la facultad de gasto público título competencial autónomo. La STC 130/2013, de 4 de junio de 2013 , fija el esquema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en relación con el ejercicio de la potestad competencial. De forma que, con independencia de la financiación el Estado, ostenta un título competencial exclusivo, dictado en desarrollo del art. 27 de la CE en relación con el art. 45 LOU y 83 LOE y también los propios Reales Decreto 1721/2007 y Real Decreto 472/2014 que establecen su carácter básico y deben tomarse como normas que sirven para contrastar la legalidad de los preceptos contenidos en la Orden impugnada.

Y partiendo de estas premisas analiza diferentes preceptos de la Orden de 22 de julio de 2014 para llegar a la conclusión que los artículos 2.2, 10 apartado f), 18.3, 19.1.b, 24.f, 26 apartados a ) y c) y los arts. 38 y 39 de dicha Orden, son nulos, por resultan contrarios a la regulación contenida en los Reales Decretos 1721/2007 y 472/2014.

Varios son los problemas que suscita el recurso de casación. En primer lugar, si la regulación básica del Estado en esta materia solo opera respecto del sistema de ayudas y becas que se financien con cargo a los Presupuestos Generales del Estado o, por el contrario, se aplica también cuando la financiación sea con cargos a los Presupuestos de la Comunidad Autónoma Vasca; en segundo lugar, si los diferentes preceptos de la Orden que han sido anulados entran en contradicción con dicha normativa básica o si, por el contrario, cumplen con las exigencias mínimas previstas en dicha legislación básica del Estado; y en tercer lugar, si se vulnera el principio de confianza legítima.

Consideración general sobre el régimen de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma Vasca en relación con las becas y ayudas para estudiantes universitarios.

El análisis de las diversas cuestiones planteadas en este litigio exige realizar algunas consideraciones generales sobre el régimen de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco en la materia relativa a la regulación y convocatoria de becas y ayudas al estudio para estudiantes universitarios.

El art. 149.1. 30 de la Constitución establece que el Estado tiene competencia exclusiva para la "Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución , a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia".

Y el artículo 27 de la Constitución Española establece en sus apartados 1 y 5 que "todos tienen el derecho a la educación" y que "los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes". Y aunque no existe en este precepto constitucional una referencia expresa a un sistema de prestaciones públicas en apoyo del derecho de todos los ciudadanos a la educación, el Tribunal Constitucional ha señalado que este precepto incorpora, junto a su contenido primario de derecho a la libertad, una dimensión prestacional, en cuya virtud los poderes públicos habrán de procurar la efectividad de tal derecho.

Es pues, el art. 149.1.30 CE , la regla competencial, sobre la que se basa la competencia exclusiva esta materia. Y como ha señalado el Tribunal Constitucional en su STC 188/2001, de 20 de septiembre "La mayor especificidad del art. 149.1.30 CE se deriva de que mientras que la regla 1 del art. 149.1 CE se proyecta de modo genérico sobre todos los derechos fundamentales, el art. 149.1.30 CE , lo hace, de modo específico, sobre el derecho a la educación. De aquí que sea esta última regla competencial la que, en primer término, resulta aplicable al caso que ahora examinamos, pues aparece plenamente justificado que dichas becas, configuradas por el legislador orgánico como un elemento central para la garantía del derecho a la educación, sin mayor precisión normativa, sean reguladas de modo complementario por la normativa básica que le está atribuida al Estado para garantizar, precisamente, ese derecho".

Y en esta misma sentencia también se ha señalado que si bien la garantía consagrada en el art. 27.5 CE se configura como una obligación que la Constitución impone a los poderes públicos, sin predeterminación de las prestaciones o medidas que se hayan de emplear a tal fin, puesto que las becas o ayudas no vienen directamente exigidas por aquel precepto constitucional, corresponde al legislador orgánico el desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas ( art. 81.1. CE ) y han sido las diferentes Leyes Orgánicas existentes en la materia (en estos momentos la LO 6/2001 de Universidades y la LO 2/2006 de Educación) las que han procedido a este desarrollo, estableciendo que las becas y ayudas en la enseñanza postobligatoria "es un elemento esencial del derecho a la educación" y que "por tanto, el derecho a las becas o ayudas, como resultado de la obligación de los poderes públicos de garantizar el derecho de todos a la educación, se ordena a asegurar su efectividad, pues en un Estado social de Derecho ( art. 1 CE ), que debe promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo sean reales y efectivas ( art. 9.2 CE ), el libre desarrollo de la personalidad ( art. 10.1 CE ), y reconoce el derecho a la educación ( art. 27.1 CE ), es evidente que los poderes públicos deben establecer un programa de ayudas al estudio que garantice a los ciudadanos con menos recursos económicos el acceso a la educación. Dentro de este programa de ayudas pueden incluirse [...] prestaciones económicas en forma de becas" ( STC 214/1994 , de 14 de julio , FJ 8; STC 188/2001, de 20 de septiembre , f.j 5).

De modo que las Leyes Orgánicas existentes en esta materia tienen la consideración de normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución , en cuanto tendentes a garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

Paralelamente, el Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, afirma en su artículo 16 que es de la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, "sin perjuicio del artículo 27 de la Constitución y Leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149 1. 30ª de la misma".

De ahí que el Real Decreto 1014/1985, de 25 de mayo, sobre el traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de Universidades, al regular las servicios, instituciones y funciones que se traspasan en esta materia afirme que "Se traspasa igualmente la regulación y gestión de las convocatorias de becas para estudiantes de enseñanza superior, con vecindad administrativa en el país vasco. Dichas convocatorias se realizarán respetándose los criterios básicos que se establezcan para todo el Estado".

Pero la regulación básica en esta materia no se agota con la legislación orgánica existente, sino que ha de completarse con las normas reglamentarias que las desarrollan. Dado el carácter técnico y la naturaleza coyuntural de los aspectos básicos de esta materia, las citadas leyes orgánicas prevén que sea el Gobierno el que regule, también con carácter básico, los parámetros precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas. Así, lo dispone el art. 45.1 párrafo segundo de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , que permite que sea el Gobierno "el que regule los aspectos básicos de dichas becas (las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio, las condiciones académicas y económicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestos de incompatibilidad, revocación y reintegro y cuantos requisitos, condiciones socioeconómicas u otros factores sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas en todo el territorio, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas") y en similares términos se expresa el artículo 83.3 de la Ley Orgánica 2/2006, 3 de mayo de Educación .

Y así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en su STC 188/2001, de 20 de septiembre , afirmando que "el legislador orgánico, al desarrollar el derecho a la educación ( art. 27 CE ), ha considerado a las becas como un elemento central para la efectividad de tal derecho" y que "dicho legislador orgánico no ha regulado el entero régimen jurídico de las becas, pues dicha configuración central se complementa con la normativa de rango reglamentario". Y este Tribunal Supremo en su STS de 19 de febrero de 2008 (rec. 95/2007 ), f.j 9).

Normas reglamentarias que, en estos momentos, se contienen en el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, en cuya exposición de motivos de destaca que "este real decreto viene a dar cumplimiento al mencionado mandato del legislador orgánico, procediendo a modificar el vigente régimen centralizado de gestión de las becas y ayudas al estudio, una vez que todas las comunidades autónomas han asumido competencias en materia de educación y tras la reforma de algunos Estatutos de Autonomía que establecen la competencia compartida entre el Estado y las comunidades autónomas respecto al régimen de fomento del estudio y de las becas y ayudas estatales" pretendiendo conseguir un doble objetivo "por una parte, de lograr un sistema de becas y ayudas el estudio que garantice la igualdad en el acceso a las becas en todo el territorio, y, por otro, de dar cumplimiento a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en esta materia y concretamente a la recogida en las Sentencias 188/2001, de 20 de septiembre y Sentencia 212/2005, de 21 de julio , todo ello manteniendo la eficacia y eficiencia del sistema". De ahí que su Disposición Final Segunda destaca que "Este real decreto tiene carácter básico, dictándose al amparo de la competencia exclusiva atribuida al Estado en el artículo 149.1. 30.ª de la Constitución Española y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 6/2001 Orgánica de Universidades en la redacción dada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril y el artículo 83 de la Ley Orgánica de Educación . Se exceptúan del referido carácter básico los siguientes preceptos: artículo 12 último párrafo, artículo 33.2, y artículo 34".

Y por otro lado, el Real Decreto 472/2014, de 13 de junio, por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2014-2015, y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, cuya Disposición Final Primera establece, así mismo, que "Este real decreto tiene carácter básico y se dicta al amparo de las reglas 1 .ª y 30.ª del artículo 149.1 de la Constitución , que reservan al Estado la competencia para establecer las normas básicas para el desarrollo del derecho a la educación, con objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en su ejercicio".

Sobre el alcance de las normas básicas del Estado en esta materia.

La Comunidad Autónoma recurrente defiende su competencia por razón de la materia (art. 16 del Estatuto), para promover la convocatoria en los términos previstos en la Orden impugnada. Y ello por entender que la financiación de las ayudas y de las becas, financiadas con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, no interfiere en la financiación estatal con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. A su juicio, la legislación básica del Estado en esta materia solo opera respecto del sistema de ayudas y becas cuando se financian con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

A tal efecto deben hacerse varias puntualizaciones:

En primer lugar, debe destacarse que las competencias en una determinada materia se fijan y se ejercen en atención a lo dispuesto a la Constitución y los Estatutos de Autonomía, al margen del origen de la financiación.

Conforme a una reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional el poder de gastar no constituye un título atributivo de competencias, de modo que el gasto o a la subvención sólo se justifica en los casos en que, por razón de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvención esté amparado por competencias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía hayan reservado a la Administración correspondiente. Ni el Estado ni las Comunidades Autónomas, mediante el ejercicio del poder presupuestario, pueden invadir competencias que no les corresponden ni, en consecuencia, su potestad financiera y el poder general para subvenciones (gasto público) puede estar desvinculado del orden competencial establecido.

En definitiva, la financiación con cargo a su propio presupuesto no se convierte en un título atributivo de competencias. Como ha señalado el Tribunal Constitución desde una temprana jurisprudencia, al abrigo de sus potestades respecto del gasto público, no es posible recabar para sí una competencia sobre áreas reservadas al Estado ( STC 39/1982, de 30 de junio f.j 5 in fine), o como afirma la STC 14/1989, 26 de enero "No puede, por tanto, la potestad de gasto público con cargo a los propios Presupuestos erigirse en núcleo que absorba competencias de las que se carece, ni la financiación o subvención tiene otra justificación que la de ser aplicada a actividades en las que, por razón de la materia, la Administración, sea estatal o autonómica, ostente competencias ( SSTC, entre otras 30/1982, de 30 de junio ; 95/1986, de 10 de julio ; 146/1986, de 25 de noviembre , y 201/1988, de 27 de octubre ), debiendo, en su consecuencia, considerarse que, desde la perspectiva competencial, las subvenciones no son más que simples actos de ejecución de competencias ( STC 95/1986, de 10 de julio )". O como gráficamente afirma la STC 13/1992 "El poder de gasto o subvencional es siempre un poder instrumental que se ejerce "dentro", y no "al margen", del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece".

Tampoco la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas avala una conclusión distinta, pues dicha autonomía se vincula al desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyan las Leyes y sus respectivos Estatutos ( arts. 156.1 C.E ).

Por ello, el sistema del Concierto Económico con el País Vasco y el hecho de que se trate de una competencia transferida a la Comunidad Autónoma no tiene incidencia en el núcleo de este recurso, puesto que el hecho de que se financie con recursos propios no determina que la competencia transferida no contravenga el marco competencial establecido, ya que tan solo puede ejercer funciones en los términos en los que prevé su propio Estatuto y el RD de transferencia. Y, como ya hemos destacado, la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de educación, según su propio Estatuto de Autonomía, la ostenta "sin perjuicio del artículo 27 de la Constitución y Leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149 1. 30ª de la misma". Y el Real Decreto 1014/1985, de 25 de mayo , sobre el traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de Universidades, respecto a la regulación y gestión de las convocatorias de becas para estudiantes de enseñanza superior, con vecindad administrativa en el país vasco, dispone que "dichas convocatorias se realizarán respetándose los criterios básicos que se establezcan para todo el Estado".

En segundo lugar, no puede sostenerse, desde una perspectiva general, que la legislación básica del Estado sobre una materia solo resulta aplicable al propio Estado y no las Comunidades Autónomas. Es obvio, y no necesita mayores precisiones, que las bases, en su aspecto material, constituyen el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias. Marco normativo unitario que se aplica a todo el territorio nacional en cuanto dirigido a asegurar los intereses generales.

Cuestión distinta es si las propias normas básicas del Estado, a la vista del título competencial en que se basan, la finalidad que persiguen y del objeto y ámbito de aplicación previsto en las mismas, circunscriben su regulación tan solo a las ayudas y las becas financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

La Comunidad recurrente entiende que a tenor de las previsiones legales y reglamentarias que configuran las normas básicas en la materia, circunscriben su ámbito de aplicación a las ayudas financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, por lo que no se aplicarían cuando tales ayudas se realicen con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Es cierto que estas normas hacen referencia a que es el Estado, "con cargo a sus presupuestos generales" , el que establece el sistema general de becas y ayudas al estudio ( art. 45 de la Ley Orgánica 6/2001 ) en términos similares a los contenidos en el art. 83.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo de Educación . Y que el art. 2 del Real decreto 1721/2007 , al establecer su ámbito de aplicación, dispone que "Este real decreto establece la regulación básica de las becas y ayudas al estudio territorializadas y no territorializadas", y el Real Decreto 472/2014, de 13 de junio, afirma que su objeto es determinar los parámetros cuantitativos por los que se regirán las convocatorias de becas y ayudas al estudio en el curso académico 2014-2015 "financiadas con cargo al presupuesto del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte".

Pero la referencia contenida en estas normas a que el sistema de ayudas se financia con cargo a los Presupuestos del Estado ha de ser entendida como la consecuencia lógica que deriva del ejercicio de una competencia propia y la necesidad de financiar las ayudas derivadas de su ejercicio con fondos propios. Ello no implica que la regulación establecida en dichas normas deje de ser básica para las Comunidades Autónomas y, por lo tanto, no deba ser respetada por ellas y, por tanto, no es posible admitir que la normativa básica dictada solo rige para la Administración del Estado. Tampoco es posible entender que las Comunidades Autónomas puedan apartarse de la misma, creando otras ayudas financiadas con cargo a sus propios presupuestos, pues implicaría atribuir una competencia a las Comunidades Autónomas basada en el origen de la financiación, lo cual como ya hemos visto no es posible.

No debe olvidarse, por otro lado, que la finalidad básica que se persigue al tiempo de establecer esa regulación uniforme, que no es otra que garantizar la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio del derecho a la educación y garantizar el acceso a la educación de forma homogénea para todo el territorio nacional, permitiendo que los estudiantes, "cualquiera que sea el lugar de residencia en el territorio español", tengan las mismas oportunidades en el acceso subvencionado a la educación. Y así se desprende claramente de las propias Leyes orgánicas que desarrollan esta materia en las que claramente se afirma que el sistema general de becas y ayudas y su regulación por las normas estatales trata de "garantizar las condiciones de igualdad en el ejercicio del derecho a la educación y para que todos los estudiantes, con independencia de su lugar de residencia, disfruten de las mismas oportunidades de acceso a los estudios superiores [...]" ( art. 45.1 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades ) y en similares términos se expresa el art. 83.1 y 2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo de Educación .

No debe olvidarse que cuando el Tribunal Constitucional, en su STC 188/2001, de 20 de septiembre , ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el carácter básico de la regulación de las becas a estudiantes universitarios, ha afirmado que las normas orgánicas entonces existentes, lo cual resulta por entero predicable de las ahora vigentes, tratan de garantizar la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio del derecho a la educación. Y "en relación con las becas, dichas condiciones esenciales de otorgamiento pueden alcanzar hasta donde sea imprescindible "para garantizar el cumplimiento por los poderes públicos de sus deberes en esta materia " ( art. 149.1.30 CE ) , y resulte necesario para conseguir la finalidad deseada y garantizar una política educativa homogénea para todo el territorio nacional, sin desconocer las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas" . Por ello entendió que tienen carácter básico:

"- la cuantía de las ayudas forma parte de las condiciones esenciales de otorgamiento de las subvenciones, toda vez que constituye un aspecto central de la prestación, estableciendo su percepción uniforme en todo el territorio nacional,

- los requisitos para acceder a las ayudas también constituyen otro de los aspectos centrales de toda regulación subvencional,

- "los requisitos económicos y académicos que se exigen para acceder a las becas", dado que "los mismos, por su propia naturaleza, que se refiere a los diferentes niveles de renta familiar y a sus formas de ponderación, de un lado, y al historial académico en los diferentes niveles de la enseñanza postobligatoria y en las distintas ramas o especialidades, de otro, pueden tener un considerable nivel de concreción y detalle, pues ello puede ser necesario para alcanzar la finalidad deseada y garantizar una política educativa homogénea en este ámbito para todo el territorio nacional". De esta naturaleza básica participan los preceptos que regulan los requisitos económicos para poder obtener la correspondiente beca. En los mismos se detallan los "umbrales de renta" y patrimonio familiares, la renta familiar y los elementos que la integran, la renta familiar disponible según la tipología existente y el modo de cálculo de la misma, las deducciones a dicha renta y los elementos a ponderar para poder conceder las becas".

Por lo que concluye afirmando que:

"La regulación de todos estos aspectos presenta carácter básico pues constituyen, junto con el montante económico, los elementos centrales que condicionan el acceso a las becas en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional. Su carácter detallado se justifica por el hecho de que se trata de computar diversas modalidades de rentas, según sea el tipo de actividad que las genera, contemplando, a su vez, diferentes estructuras familiares. Es claro que, por la naturaleza de los requisitos a tener en cuenta, resulta imprescindible el establecimiento de módulos o baremos cuantificables que permitan atribuir las becas a los solicitantes con mejor derecho en cada Comunidad, lo que si bien deja un menor margen al desarrollo normativo autonómico, permite, ciertamente, que la territorialización de los fondos estatales se realice sin menoscabo de la garantía de la igualdad en la obtención de las ayudas".

En definitiva, la jurisprudencia constitucional en esta materia ha considerado que el carácter básico de casi todos los elementos y requisitos que conforman la beca y deja un escaso margen de desarrollo a la normativa autonómica, pero esta ordenación básica tan detallada se justifica por la finalidad que estas normas persiguen, de modo que la regulación del sistema de becas se realice sin menoscabo de la garantía de la igualdad en la obtención de las ayudas en todo el territorio nacional.

De aceptarse la tesis de la Comunidad recurrente, la regulación autonómica podría establecer un sistema paralelo al del Estado basándose en su propia financiación lo que, a la postre, conduciría a que los estudiantes, dependiendo del lugar de residencia y de la Comunidad en que quieran cursas sus estudios universitarios, no tendrían las mismas oportunidades, pues el sistema de ayudas sería distinto dependiendo de las asignaciones presupuestarias que cada Comunidad Autónoma destinase a tal fin, favoreciéndose a aquellos estudiantes que tuvieran la fortuna de residir en Comunidades Autónomas con mayor disponibilidad financiera, lo que introduciría importantes desigualdades en el acceso a la educación por razón del territorio que precisamente la regulación básica en esta materia tiene por finalidad esencial evitar.

Estas mismas razones permiten descartar que la normativa básica estatal, constituida tanto por las Leyes orgánicas como por los Reales Decretos citados, constituya una garantía mínima que puede ser ampliada o completada por las Comunidades Autónomas con cargo a sus propios fondos.

Sobre la conformidad de diversos preceptos de la Orden con la regulación de los Reales Decretos del Estado.

Partiendo de estas consideraciones es posible ya entrar a determinar si los preceptos de la Orden, anulados en la instancia, contravienen las normas básicas estatales.

a) Componentes de las becas y ayudas al estudio universitario. Art. 2.2 de la Orden.

El art. 2.2 de la Orden afirma que "Los componentes de la beca son: a) Matrícula. B) Material didáctico c) Desplazamiento interurbano dentro de la Comunidad Autónoma d) Aprovechamiento académico e) residencia f) Extraordinario".

La sentencia de instancia considera que los componentes de la beca contenidos en el art. 2.2 de la Orden no se acomoda al art. 9 del RD 1721/2007 , y que al referirse a las diferentes modalidades de becas afecta a la estructura del sistema de becas.

El artículo 9 del RD 1721/2007 relativo a las modalidades de las becas en las enseñanzas postobligatorias, establecer que:

"En las enseñanzas enumeradas en el artículo 3.1 se podrán conceder becas que incluirán alguna o algunas de las siguientes cuantías:

1. Cuantías fijas:

   a) Beca de matrícula. Todos los solicitantes que cursen estudios universitarios y que cumplan los requisitos establecidos en la correspondiente convocatoria tendrán derecho a percibir la beca de matrícula.

   b) Cuantía fija ligada a la renta del solicitante.

   c) Cuantía fija ligada a la residencia del estudiante durante el curso escolar, cuya cuantía no será en ningún caso, superior al coste real de la prestación.

   d) Cuantía fija ligada a la excelencia en el rendimiento académico del solicitante.

   e) Beca básica.

   Para cada curso académico se fijarán los importes a que se refieren las letras b), c), d) y e) anteriores.

2. Cuantía variable: la beca podrá incluir, asimismo, una cuantía variable y distinta para los diferentes solicitantes que resultará de la ponderación de la nota media del expediente del estudiante y de su renta familiar. Para cada curso académico podrán fijarse importes mínimos y/o máximos para la cuantía variable.

   Los recursos asignados por el Ministerio de Educación y Formación Profesional para cada convocatoria, a excepción de aquellos que se destinen a compensar las becas de matrícula, se asignarán en primer lugar a la cobertura de las cuantías indicadas en las letras b), c), d) y e) del apartado anterior y a las que indiquen los reales decretos anuales que fijen los umbrales económicos y los demás requisitos necesarios para obtener beca o ayuda al estudio, para todos los estudiantes que resulten beneficiarios de las mismas según establezca la convocatoria. El importe que, en su caso, reste tras realizar las operaciones anteriormente indicadas, dependiendo de las disponibilidades presupuestarias se asignará a la cobertura de la cuantía variable, que se distribuirá entre los solicitantes de cada convocatoria en función de su renta familiar y de su rendimiento académico, mediante la aplicación de la siguiente fórmula [...]".

   La Comunidad Autónoma del País Vasco impugna la sentencia, en este punto, por varios motivos que pueden sintetizarse en los siguientes:

   1. Considera que el RD 1721/2007 tan solo resulta aplicable para las becas y ayudas al estudio que lo sean con cargo a los presupuestos Generales del Estado, afirma que es posible establecer una regulación diferente a la del Estado, cuando estas se financien con cargo a los Presupuestos de la Comunidad Autónoma.

      Así mismo, considera que la Orden impugnada "atiende a un universo más amplio de gastos educativos que el contemplado en el modelo previsto en el Real Decreto 1721/2007" y concreta unas cuantías superiores en las ayudas que las previstas por el Estado, por lo que de la comparación de los componentes contenidos en la Orden impugnada en relación con el Real Decreto 1721/2007, se desprende que la normativa autonómica permite a aquellos que nos superen los umbrales de renta una mayor cobertura de gastos que la existente en la normativa estatal.

      Tales argumentos han de ser rechazados. Ya hemos razonado anteriormente sobre la procedencia de aplicar la normativa básica estatal también cuando las convocatorias de ayudas y becas al estudio se financien con cargo a los Presupuestos autonómicos. Normativa que incluye los Reales decretos dictados en desarrollo de las Leyes orgánicas, por lo que también las normas reglamentarias han de tomarse como normas de contraste para determinar si la convocatoria autonómica respeta la normativa básica estatal. Tales razones permiten descartar la imposibilidad de tomar como norma de contraste el Real Decreto 1721/2007 a las convocatorias de ayudas para estudiantes, cuando estas se financien con cargo a los Presupuestos de la Comunidad Autónoma, y también impiden considerar que las normas estatales solo operan como un mínimo garantizado susceptible de una regulación autonómica distinta que conceda una mayor cobertura.

   2. En segundo lugar, argumenta que el art. 9 del RD 1721/2007 al establecer un componente fijo y otro variable- que combina la renta per capita de la familia del estudiante ya las calificaciones obtenidas en el curso anterior-, este último se concibe con un carácter coyuntural, con una cuantificación incierta, que no se halla garantizada, por lo que no es posible considerarlo como un derecho subjetivo de los estudiantes que se hallen en las circunstancias previstas en los Reales Decretos estatales y no constituye una garantía de igualdad. Por otra parte, el art. 9.2, párrafo segundo del Real Decreto 1721/2007 prioriza la asignación de recursos a la cobertura de las cuantías establecidas para la cuantía fija, ligada a la renta del solicitante, a la cuantía fija ligada a la residencia y para la beca básica y a los umbrales económicos y solo si resta algún importe, tras la aplicación de estas prioridades y dependiendo de las disponibilidades presupuestarias, se asignará a la cobertura de la cuantía variable, mediante una fórmula que pondera los factores socio- económicos y el rendimiento académico. A su juicio, la eventualidad del componente variable entra en contradicción con la naturaleza básica que la sentencia impugnada aplica a todos los componentes de la beca previstos en el art. 9 del Real Decreto 1721/2007 .

      Pues bien, el artículo 45, párrafo segundo de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , establece que "[...] el Gobierno determinará con carácter básico las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio, las condiciones académicas y económicas que hayan de reunir los candidatos". Y, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, antes reseñada, afirma que "la cuantía de las ayudas forma parte de las condiciones esenciales de otorgamiento de las subvenciones, toda vez que constituye un aspecto central de la prestación, estableciendo su percepción uniforme en todo el territorio nacional", siendo esto así, no cabe duda que los componentes fijos y variables de las becas, sus cuantías y los requisitos para tener acceso a las mismas gozan de ese carácter esencial y constituyen, por tanto, elementos básicos de la misma, que han de ser respetados en las convocatorias realizadas por las Comunidades Autónomas. El hecho de que algunas de estas prestaciones sean variables, (ponderándose su procedencia en base a criterios diferentes de los establecidos para la parte fija) y que el derecho a percibirlas éste condicionado a que, tras cubrir las que se consideran prioritarias, existan fondos suficientes en atención a las disponibilidades presupuestarias, forma parte del diseño básico de tales ayudas. De modo que, si la Comunidad Autónoma en su convocatoria altera este diseño, previendo unas prestaciones fijas distintas a las que se accede en base a requisitos diferentes y sin condicionar su prestación a disponibilidades presupuestarias, se altera este régimen básico.

   3. Finalmente afirma que existen otras Comunidades Autónomas que definen convocatorias y ayudas al estudio previendo componentes distintos a los definidos por el Real Decreto 1721/2007.

      Tampoco resulta acogible esta alegación, pues es obvio que el objeto de este recurso tan solo nos permite dilucidar la conformidad o disconformidad a derecho de la norma impugnada, sin poder hacer consideraciones, meramente especulativas, sobre otras resoluciones no impugnadas.

      Por ello, procede confirmar la sentencia de instancia respecto a este extremo.

      b) Requisitos generales para acceder a la beca. Art. 10.f de la Orden.

      El art. 10 de la Orden impugnada y bajo la rúbrica "Requisitos Generales" dispone que:

      "Para tener derecho a la beca será necesario reunir los siguientes requisitos:

      f) No estar en posesión o no reunir los requisitos legales para la obtención de un título del mismo o superior nivel al correspondiente al de los estudios para los que se solicita la beca. A estos efectos, quienes están ya titulados o en condiciones de obtener la titulación de Diplomatura, Ingeniería Técnica o Arquitectura Técnica, no obtendrán beca ni para cursar estudios de Grado (o de adaptación a Grado), ni para cursar estudios de Licenciatura, Ingeniería o Arquitectura, salvo que se cursen estudios de segundo ciclo a los que se accede desde esas titulaciones previas".

      La sentencia impugnada considera que esta previsión vulnera el art. 2.1.n) del Real Decreto 472/2014, de 13 de junio en el que se dispone:

      "Para el curso académico 2014-2015 y con cargo a los créditos correspondientes de los Presupuestos Generales del Estado, se publicarán las siguientes convocatorias de becas y ayudas al estudio, sin número determinado de personas beneficiarias:

1. Convocatoria de becas y ayudas al estudio de carácter general, dirigidas a las siguientes enseñanzas:

   n) Créditos complementarios o complementos de formación necesarios para el acceso u obtención del Máster y del Grado así como para los diplomados universitarios que deseen proseguir estudios oficiales de Licenciatura".

   La sentencia de instancia aprecia contradicción entre los preceptos analizados por entender que la Orden impugnada no incluye a los diplomados universitarios que deseen proseguir estudios oficiales de Licenciatura y la cuantía y los requisitos económicos y académicos forman parte de las condiciones esenciales la Orden, al no incluir a los diplomados universitarios, no respeta el principio de igualdad respecto de los mismos titulados en el resto del territorio nacional.

   La Comunidad Autónoma argumenta en su recurso de casación que de la comparación de ambas normas, si bien con diferente dicción, se establece la misma regulación: quienes ostentan una titulación de diplomatura solo pueden tener una beca para seguir cursando los estudios de segundo ciclo a los que se acceda desde dicha titulación previa y no para cualesquiera otros títulos universitarios. La razón de ser es guiarse por un criterio de eficacia, limitando así el derecho de obtención de una beca a quien ya ostenta una titulación a poder seguir cursando los estudios de segundo ciclo.

   Tiene razón la Comunidad Autónoma recurrente en este punto. La norma nacional prevé el acceso de becas y ayudas para diferentes estudios, pero cuando se trata de estudiantes que ya han obtenido un título de diplomatura y, por lo tanto, ya ostenta una titulación tan solo se permite la obtención de la beca o ayuda para " proseguir estudios oficiales de Licenciatura". Una interpretación literal y sistemática de este precepto permite entender que esta ayuda complementaria abarca tan solo la posibilidad de completar los estudios ya iniciados, bien obteniendo un master o grado o bien en el caso de los diplomados para continuar sus estudios oficiales y obtener el título de licenciado, pero no para reiniciar otros estudios diferentes a los ya cursados, permitiendo la obtención de otros títulos diferentes.

   El precepto de la Orden, anulado por la sentencia, aun con un tenor literal distinto (bastante más claro, por cierto) así lo dispone, por lo que no se aprecia contradicción alguna.

   Previsión, por otra parte, que resulta de todo punto razonable, primando la utilización de fondos públicos, limitados en su cuantía, para ayudar a los estudiantes que pretendan obtener un titulo o continuar con los estudios ya iniciados, y no para obtener más de una titulación en detrimento de los estudiantes que aspiran a obtener una ayuda por vez primera.

   Se estima el recurso en este extremo, declarando que el art. 10.f de la Orden impugnada se ajusta a la normativa básica del Estado y no debe ser anulado.

   c) Requisitos económicos de los solicitantes. Arts. 18.3 y 19.1.b) de la Orden.

   La sentencia de instancia anula los artículos 19.3 y 19.1.b) de la Orden impugnada. Tales preceptos disponen:

   Artículo 18 "Deducciones de la renta de la unidad convivencial/familiar" .

   "3. Deducción por familia numerosa:

   Se hará una deducción sobre la renta de la unidad convivencial/familiar por cada hermano o hermana que conviva en el domicilio habitual, incluida la persona solicitante, de 500 euros si se trata de familia numerosa de categoría general, o de 765 euros si se trata de familia numerosa de categoría especial.

   Se hará una deducción sobre la renta de la unidad convivencial/familiar por cada hijo o hija de la persona solicitante que conviva en el domicilio habitual, de 500 euros si se trata de familia numerosa de categoría general, o de 765 euros si se trata de familia numerosa de categoría especial.

   Será necesario que el título de familia numerosa esté vigente a la fecha de finalización del plazo de presentación de solicitudes".

   Artículo 19 "Umbrales patrimoniales y reducciones de los mismos".

   "1. Se denegará la beca solicitada, por razón de patrimonio, cualquiera que sea la renta de la familia, si el valor de los bienes y/o de los rendimientos patrimoniales de los miembros computables de la unidad familiar a 31 de diciembre del año 2013 supera los límites que se detallan a continuación:

   [...]

   b) En el caso de las fincas rústicas, la suma de los valores catastrales de las fincas propiedad de los miembros computables de la unidad convivencial/familiar no podrá superar los 13.300 euros por cada miembro computable de la familia".

   La sentencia razona, en este punto, que el articulo 18.3 vulnera lo dispuesto en el art. 10.b) del Real Decreto 472/2014 y el articulo 19.1.b) de la Orden vulnera el art. 11.1.) del RD 472/2014 , que excluye el inmueble que constituya vivienda habitual. Y ello por entender que el establecimiento de los requisitos económicos y académicos se han considerado por la jurisprudencia constitucional como centrales y básicos en el ejercicio de la competencia exclusiva del Estado. Y tales preceptos se apartan de la normativa básica estatal, como resulta de su simple confrontación.

   La Comunidad Autónoma Vasca sostiene en casación que la sentencia se limita a realizar un contraste literal de los preceptos de la norma autonómica y las normas estatales, obviando un examen sustantivo que evidencie si existe una diferencia real en la determinación de los parámetros que definen los umbrales patrimoniales determinante del derecho a la beca; y, de existir dicha contradicción, si la misma atenta al derecho de acceso y permanencia en los estudios universitarios en condiciones de igualdad.

   Al igual que anteriores alegaciones, cuestiona que, conforme a los términos del art. 1 y 2 del RD 472/2014 , sea aplicable dicha norma estatal fuera de los supuestos en los que las becas se financien con cargo al presupuesto del Ministerio de Educación.

   Tal alegación debe ser rechazada pues ya hemos tenido oportunidad de razonar a lo largo de esta sentencia la posibilidad de utilizar como normas básicas de contraste los Reales Decretos dictados en desarrollo de las Leyes Orgánicas, incluido el RD 472/2014, también para los casos en los que las ayudas se financien con cargo a los presupuestos de la Comunidad Autónoma.

   Descartado este reproche de alcance general, procede analizar los motivos de impugnación esgrimidos en relación con cada uno de los preceptos anulados por la sentencia de instancia.

   Así, por lo que respecta al art. 18.3 de la Orden, dedicado a la deducción por familia numerosa, dependiendo de la categoría de que se trate (categoría general o categoría especial) ha de confrontarse con el art. 10.b) del Real Decreto 472/2014 , que prevé deducciones de la renta familiar de "525 euros por cada hermano que conviva en el domicilio familiar, incluido el solicitante, cuando se trate de familias numerosas de categoría general, y 800 euros si se trata de familias numerosas de categoría especial, siempre que tenga derecho a este beneficio". La discordancia del precepto contenido en la Orden impugnada con la norma estatal transcrita es patente. La propia Comunidad recurrente admite que la norma autonómica prevé una reducción de la deducción menor (de 25 € en el caso de las familias numerosas de categoría general y de 35 € en las familias numerosas de categoría especial). Pero intenta justificar esta discrepancia argumentando que tales deducciones se aplican directamente sobre la renta obtenida de la unidad familiar, por lo que entiende que esta variación no implica que un estudiante quede excluido de una beca por razones económicas, habida cuenta de los umbrales de renta previstos en el art. 16 de la Orden y los previstos en el art. 8 del Real Decreto 472/2014 .

   Tal argumentación no puede acogerse. No se trata de establecer si la variación de las cuantías deducibles es significativa en el conjunto de los ingresos de la unidad familiar sino si existe una diferente regulación en este extremo, y es obvio que así es. Y constatada esa divergencia sobre uno de los elementos que configuran los requisitos económicos que conforman la ayuda en la norma básica del Estado, el precepto analizado debe ser anulado.

   Por lo que respecta al art. 19.1.b) de la Orden, dedicado a los umbrales patrimoniales y reducciones de los mismos en el caso de fincas rústicas, y su eventual contradicción con el art. 11.1.b) del real Decreto 472/2014 , dedicado también a los umbrales patrimoniales que no es posible superar para la obtención de las becas ("b) La suma de los valores catastrales de las fincas rústicas, excluido el valor catastral del inmueble que constituya la vivienda habitual, que pertenezcan a los miembros computables de la familia no podrá superar 13.130 euros por cada miembro computable"), se advierte, en efecto una contradicción, pues la norma estatal excluye el valor catastral del inmueble que constituya vivienda habitual, previsión que no se contiene en la Orden impugnada.

   La Comunidad recurrente argumenta, sin embargo, que la diferencia es meramente terminológica y carece de efecto alguno en el cálculo de los umbrales patrimoniales, pues la omisión en la Orden del inciso "sin tener en cuenta la vivienda habitual" para el cálculo del umbral patrimonial en las fincas rústicas de la unidad familiar carece de relevancia, porque las construcciones ubicadas en terrenos rústicos destinadas a vivienda se dan de alta como parcelas urbanas y tributan por el Impuesto de Bienes inmuebles como inmueble urbano en la normativa foral (art. 4 de la Norma foral de Bizkaia 9/1989, de 30 de junio, del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y en el mismo sentido se pronuncian las normas forales de Guipuzkoa 12/1989, de 5 de julio del impuesto sobre bienes inmuebles y la Norma foral 42/1989, de 19 de julio del Impuesto sobre Bienes inmuebles de Álava).

   Es cierto que, conforme a la normativa fiscal existente en el País Vasco, tales viviendas tienen la consideración de inmuebles urbanos, pero ello introduce en la orden de convocatoria una incertidumbre sobre el alcance de esta calificación fiscal a los efectos de su aplicación a un ámbito distinto, relativo, en este caso, a los requisitos para acceder a una beca de educación, que no ha dejado de plantear problemas en otros ámbitos como es el caso de la fijación del justiprecio expropiatorio por ej. Ello determina que en aras a la claridad y seguridad jurídica que debe presidir esta regulación y para evitar futuros litigios derivados de la interpretación de tales normas, es procedente entender que la convocatoria de las becas deben establecer expresamente la exclusión de estas viviendas a efectos del cómputo del umbral patrimonial de los solicitantes y al no constar así en la orden de la convocatoria impugnada, dicho precepto debe ser anulado.

   d) Créditos de matriculación en la matricula parcial. Art.24. f) de la Orden.

   La sentencia anula el art. 24 apartado f). Dicho precepto bajo la rúbrica "Excepciones respecto al número mínimo de créditos de matrícula" , dispone:

   "Se establecen las siguientes excepciones con respecto a lo regulado en el artículo precedente:

   f. Quien opte por realizar matrícula parcial podrá obtener la beca si se matricula al menos de 35 créditos. En cualquier caso, si la matrícula es inferior a 46 créditos sólo se podrán obtener los siguientes componentes: matrícula, desplazamiento interurbano y material didáctico. Es matrícula parcial cuando se matricula de menos de 54 créditos y se de alguna de las siguientes circunstancias:

   La persona solicitante justifica que se compatibilizan los estudios con la actividad laboral.

   La persona solicitante proviene de enseñanzas de Formación Profesional y se le convaliden o reconozcan créditos por la aplicación del Real Decreto 1618/2011, de 14 de noviembre, sobre el reconocimiento de estudios en el ámbito de la Educación Superior.

   A la persona solicitante se le convaliden o reconozcan créditos de prácticas externas curriculares por la aplicación del Real Decreto 1707/2011, de 18 de noviembre, por el que se regulan las prácticas académicas externas de los estudiantes universitarios".

   La sentencia anula este precepto por cuanto el RD 1721/2007 permite obtener beca en el supuesto de que el estudiante se matricule de 30 créditos y no en 35 como establece la Orden impugnada.

   La recurrente sostiene que la sentencia prescinde de realizar un análisis desde el parámetro de la igualdad en el ejercicio del derecho a la educación de los estudiantes universitarios que opten por una matrícula parcial. Así, mientras que el RD 1721/2007 exige un número mínimo de matriculación de 30 créditos para optar a la beca, condiciona el acceso a la beca en el curso siguiente a la superación de la totalidad de los créditos matriculados, mientras que la Orden exige la matriculación en 35 créditos, pero no condiciona la beca en cursos subsiguientes a reglas más rigurosas que las que derivan del art. 26 de la orden.

   Es cierto que la Orden es más exigente respecto al número de créditos en los que es necesario matricularse (5 créditos más) pero ello no genera, a juicio de la parte recurrente, una desigualdad real, pues considera una "extravagancia" concluir que la mayor exigencia de créditos de matriculación perjudica al estudiante, pues en definitiva asumiría la Administración una mayor carga económica. Y porque la mayor exigencia en el número de créditos en los que ha de matricularse el estudiante no lleva aparejada el deber de acreditar un mayor rendimiento académico estando obligado el beneficiario a probar la totalidad de los créditos en que hubieran estado matriculados. Y, además, porque el número de componentes al que accede el estudiante que opta por una matrícula parcial es más amplio en la Orden que los previstos en los Real Decretos estatales. Y finalmente porque esta exigencia no se introduce ex novo en la Orden impugnada, sino que fue el Real Decreto 557/2010, de 7 de mayo el que flexibilizó a la baja esta exigencia de matriculación parcial, permitiendo obtener también la beca a los alumnos que se matriculen de entre 30 y 59 créditos del curso académico.

   Considera que es una previsión que la Administración educativa vasca no ha considerado oportuno asumir, desde el legítimo ejercicio de su competencia por razón de la materia y desde un básico principio de confianza legítima. De hecho, las convocatorias desde el 2010 han recogido la obligación de matriculación de un mínimo de 35 créditos sin que la Administración las haya impugnado.

   No se aceptan los argumentos de la Comunidad recurrente, pues la divergencia entre la Orden de la Comunidad autónoma y la normativa estatal, que la propia recurrente reconoce respecto del mayor número de créditos en los que es necesario matricularse, no puede ser obviada argumentando que en el conjunto de la Orden las condiciones son más ventajosas para el estudiante (al no ser necesario aprobar la totalidad de los créditos en que estuvieren matriculados o porque el número de componentes al que accede el estudiante que opta por una matrícula parcial es más amplio en la Orden que los previstos en los Real Decretos estatales). La simple divergencia en la regulación en este punto, con independencia de que existan otras, en otros aspectos de la regulación, justifica la anulación de la Orden impugnada al incumplir las condiciones básicas referidas a los requisitos académicos para acceder a la beca.

   Sin que tampoco constituya un argumento válido el afirmar que el hecho de que en anteriores convocatorias se estableciera esta misma previsión, sin que fuera impugnada por la Administración del Estado, determina la imposibilidad de anular ésta cuando se aprecia su ilegalidad.

   e) Rendimiento académico en el curso anterior para acceder a determinados componentes (matrícula, material didáctico, desplazamiento interurbano y residencia). Art. 26. a) y c) de la Orden.

   La sentencia anula también los apartados a) y c) del artículo 26 de la Orden. Dicho precepto referido al "Rendimiento académico en el curso anterior para los componentes matrícula, material didáctico, desplazamiento interurbano y residencia" dispone que:

   "Para poder obtener los componentes de matrícula, material didáctico, desplazamiento interurbano y residencia, a excepción de quienes se matriculen por primera vez en estudios universitarios o superiores artísticos, militares o religiosos, las personas solicitantes deberán acreditar tener superado el rendimiento o aprovechamiento académico exigido en el curso anterior, según los estudios que realicen en el curso 2014-2015.

   a. Estudios conducentes a la obtención del título oficial de Grado:

   Enseñanzas de Ingeniería y Arquitectura: 60% de los créditos matriculados.

   Enseñanzas de Ciencias de la Salud: 70% de los créditos matriculados.

   Restantes estudios universitarios o superiores: 75% de los créditos matriculados.

   [...]

   c. Estudios universitarios conducentes a la obtención de los títulos oficiales de Diplomado universitario, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico, Licenciado, Arquitecto o Ingeniero y a los títulos de enseñanzas artísticas superiores y estudios superiores militares y religiosos:

   En enseñanzas de Ingeniería y Arquitectura: 60% de los créditos matriculados en el último curso realizado.

   Enseñanzas de Ciencias de la Salud: 70% de los créditos matriculados en el último curso realizado.

   Restantes estudios universitarios o superiores: 75% de los créditos matriculados en el último curso realizado".

   La sentencia a este respecto afirma que dicho precepto vulnera el art. 23.4 del Real Decreto 1721/2007 y la Disposición Transitoria Octava, por cuanto exige a los estudiantes de la rama de ciencias que acrediten haber superado el 75% de los créditos matriculados en el curso anterior, mientras que el art. 23.4 del RD 1721/2007 exige haber superado en los últimos estudios cursados el 65% de los créditos matriculados en la rama de ciencias.

   La Comunidad Autónoma recurrente considera que la sentencia se limita a un contraste literal de ambos preceptos, prescindiendo de un análisis más amplio que atienda a las exigencias de matriculación de las normas enfrentadas. Así, mientras que el art. 23.a ) y c) de la Orden exige, con carácter general, que los solicitantes de beca para realizar estudios de Grado o de Diplomatura Arquitecto técnico etc. deban matricularse de un mínimo de 54 créditos, en el art. 22.1 del Real Decreto 1721/2007 se prevé, con carácter general, que para obtener la beca deban matricularse, en el curso que solicitan la beca, de un mínimo de 60 créditos. Previsión que ha de completarse con lo dispuesto en el art. 23.5 del RD. De tal contraste concluye que mientras que un estudiante de la rama de ciencias se vería obligado a matricularse de un número mínimo de 54 créditos, y superar 40,50 créditos, según la Orden impugnada, el mismo estudiante estaría obligado a matricularse de un mínimo de 60 créditos y estaría obligado a superar 39 créditos conforme a la normativa estatal.

   La diferencia de 1,5 créditos que deriva de la aplicación de tales reglas es, a su juicio, inapreciable y carece de significación académica pues no existe asignatura que tenga asignado un número tan insignificante de créditos en los planes de estudios para la obtención de algún título de la rama de ciencias.

   En definitiva, el estudiante de ciencias de segundo y posteriores cursos al que le resulte de aplicación el RD 1721/2007 recibirá el componente matricula en los mismos supuestos en que el estudiante al que afecte la Orden autonómica, pero recibirá, además de la matrícula, ayudas para el material didáctico, desplazamiento interurbano y residencia, por lo que la Orden le confiere mayores ventajas, por lo que no merece reproche alguno.

   En segundo lugar, la sentencia se limita a anular el artículo 26. a ) y c) de la orden obviando que el art. 23 del RD 1721/2007 impone requerimientos mucho más exigentes que la Orden a los estudiantes cuando se trata de obtener el componente matrícula, la cuanta fija ligada a la renta del solicitante o la cuantía fijada a la residente del estudiante.

   Para la desestimación de este motivo basta reiterar lo ya afirmado en el anterior apartado, pues se vuelve a constatar, y así lo admite la Comunidad recurrente, una divergencia entre las previsiones contenidas en este precepto y las establecidas en la normativa básica del Estado. Sin que, al igual que en el anterior precepto, sea posible alegar que el diferente sistema diseñado en la Orden autonómica respecto a la normativa estatal es mínimo o resulta más beneficiosa para los estudiantes. La divergencia existe y al afectar a los rendimientos académicos exigibles en años anteriores para poder acceder a las ayudas, previsiones que tienen la consideración de normas básicas según el Tribunal Constitucional, la norma ha de ser anulada.

   f) Obligaciones del beneficiario de la beca. Artículos 38 y 39 de la Orden.

   Y finalmente la sentencia anula los artículos 38 y 39 de la Orden que, incluidos en el capítulo dedicado a la "Verificación y control de las becas" disponen:

   Artículo 38 Obligaciones de los beneficiarios y las beneficiarias.

   "Los beneficiarios y las beneficiarias de la beca para realizar estudios universitarios y otros estudios superiores en el año académico 2014-2015 estarán obligados a:

   a. Destinar la beca a la finalidad para la que se concede, entendiéndose por tal la matriculación, la asistencia a clase y el abono, en su caso, de los gastos para los que se concede la ayuda.

   b. Acreditar el cumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos para la concesión y disfrute de la ayuda.

   c. Someterse a las actuaciones de comprobación precisas para verificar, en su caso, el cumplimiento de las condiciones que determinaron la concesión de la beca, y facilitar cuanta información le sea requerida por la Oficina de Control Económico y el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en el ejercicio de sus funciones de fiscalización del destino de las becas.

   d. Declarar expresamente en el supuesto de cambio de estudios universitarios o superiores haber disfrutado, o no, de una beca en años anteriores.

   e. Comunicar a la Dirección de Universidades las subvenciones o ayudas obtenidas para la misma finalidad procedentes de cualesquiera administraciones o entes, tanto públicos como privados.

   f. Poner en conocimiento de la Dirección de Universidades la anulación de matrícula, así como cualquier otra modificación de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión".

   Artículo 39 Pérdida del derecho al cobro de la beca y reintegro de la beca.

   "1. El Director de Universidades, previo trámite de audiencia a la persona interesada en el expediente, declarará la pérdida del derecho al cobro de la beca concedida o, en su caso, la procedencia del reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia de los intereses que resulten de aplicación, según lo establecido en el artículo 53 de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco (Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre), por las siguientes causas:

   a. Que para su concesión la persona solicitante haya incurrido en ocultación o falseamiento de datos.

   b. Que se acredite la incompatibilidad de la beca concedida con otras becas o ayudas procedentes de otras personas físicas o jurídicas.

   c. Que el importe de la beca no haya sido destinado a la finalidad para la que fue concedida.

   d. Que se compruebe que se ha concedido a personas que no reúnen alguno de los requisitos establecidos, o que no los han acreditado debidamente.

   e. Que la persona solicitante haya anulado la matrícula de los estudios para los que se concedió la beca.

2. En el caso de que del expediente instruido se derive la obligación de reintegrar las cantidades recibidas y, en su caso, los correspondientes intereses legales, se dictará una resolución que contendrá la información necesaria para que pueda realizarse el reintegro dentro del plazo de dos meses a contar desde la notificación de la declaración de la procedencia del reintegro, teniendo en cuenta lo establecido en el Título Segundo del Decreto 698/1991, de 17 de diciembre, por el que se regula el régimen general de garantías y reintegros de las subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco y se establecen los requisitos, régimen y obligaciones de las Entidades Colaboradoras que participan en su gestión. La situación económica de la familia es uno de los requisitos fundamentales para la obtención de la beca, por lo que las personas sustentadoras y la persona solicitante quedarán obligados solidariamente frente a la Administración para responder del referido reintegro con todos sus bienes presentes y futuros, salvo las limitaciones establecidas por la Ley.

3. La falta de reintegro en período voluntario será puesta en conocimiento del Departamento de Hacienda y Finanzas a fin de que se proceda por la vía de apremio según establezcan las disposiciones vigentes".

   La sentencia anula estos preceptos, referidos a la verificación y control de las becas, en concreto, obligaciones de los beneficiarios y de las beneficiarias y perdida del derecho al cobro de la beca y reintegro de la beca. Y ello porque no se incluye la obligación de superar un determinado número de créditos, ni la obligación de reintegro de todos los componentes de la beca, excepto la beca de matrícula, en caso de incumplimiento de dicha obligación. Estima la Sala que este precepto es corolario del sistema implantado por la normativa básica estatal, del que se aparta la Orden que se impugna.

   La Comunidad Autónoma recurrente afirma que las Ordenes anteriores del País Vasco contemplaban requisitos análogos y no fueron impugnadas por el Estado. En todo caso, considera que la obligación de superación de un determinado número de créditos no entronca con la posición básica de igualdad de los estudiantes en el ejercicio del derecho de acceso a los estudios universitarios. Se trata de un deber que es imperativo de la condición de beneficiario de una ayuda pública, en el particular entendimiento de lo que supone cumplir los objetivos que fundamentaron la concesión de las subvenciones.

   El aprovechamiento exigible a quien se beneficie de una ayuda pública para cursar estudios universitarios ya está presente en la Orden impugnada y tiene reflejo en los requerimientos académicos de acceso a la beca en cursos sucesivos, sin necesidad de exigir determinada infalibilidad en los estudios que es ajena al resto de los estudiantes universitarios no beneficiarios de la ayuda pública.

   Y añade que, si bien no cuestiona la legitimidad de dicha obligación prevista en el art. 35 del Real Decreto 1721/2007 propio de una decisión de política educativa, pone en duda que tal decisión sea trasladable a la Administración educativa vasca, que ostenta potestades de regulación en materia de becas que solo se hallan limitadas por el respeto a los criterios básicos dirigidos a garantizar el ejercicio del derecho de acceso de todos los estudiantes a la educación superior. Entiende que los requerimientos del art. 35.1.a) del Real Decreto 1721/2007 no están concebidos con el alcance básico que le reconoce la sentencia de instancia, y no forma parte del acervo propio de los criterios mínimos garantizadores de la igualdad en el acceso al sistema de becas. Se trata de un requerimiento que en modo alguno sirve para remover los obstáculos de orden socioeconómico que, en cualquier parte del territorio, impidan o dificulten el acceso o la continuidad de los estudios superiores a aquellos estudiantes que estén en condiciones de cursarlos con aprovechamiento, como prevé el artículo 45 de la Ley Orgánica de Universidades .

   Por otra parte, la posición mantenida por la Administración del Estado sitúa a la Administración educativa vasca en una posición de franca desigualdad respecto del resto de Comunidades Autónomas, al existir un conjunto de becas y ayudas al estudio universitario que conviven pacíficamente, en el entendiendo de que es lícito flexibilizar los requerimientos económicos y/o académicos favorecedores del acceso de un mayor número de estudiantes a las becas y ayudas.

   Este motivo también ha de ser rechazado. Las leyes orgánicas citadas establecen el carácter básico no solo para los requisitos de acceso a la beca, sino también, tal y como dispone el art. 45.1 párrafo segundo de la LO 6/2001 de Universidades respecto "los supuestos de incompatibilidad, revocación y reintegro y cuantos requisitos, condiciones socioeconómicas u otros factores sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas en todo el territorio" y prácticamente con el mismo tenor literal se expresa el art. 83.3 de la LO 2/2006 de Educación . No puede dudarse, por tanto, del carácter básico de aquellos requisitos referidos al cumplimiento de unos requisitos académicos necesarios, cuyo incumpliendo genera la obligación de reintegro, pues también estas normas están destinadas a garantizar un tratamiento igualitario en el destino de los fondos públicos y las condiciones que han de cumplir los beneficiarios de tales ayudas.

   Por lo demás, tampoco se comparte las alegaciones referidas al distinto trato dispensado respecto de otras Comunidades Autónomas que, según la recurrente, se han apartado de la normativa básica sin consecuencia alguna, pues tales convocatorias no son objeto del presente recurso y debe recordarse que la igualdad tan solo opera en la legalidad.

Sobre la vulneración del principio de confianza legítima.

El tercer motivo denuncia la vulneración del principio de confianza legítima, previsto en el artículo 3 de la Ley 30/1992 . Y a tal efecto argumenta que desde el año 1985, en que se materializó la trasferencia en materia de Universidades, la Administración del Estado nunca ha puesto en duda la regulación que desde entonces viene haciendo la Administración educativa vasca de un sistema propio de ayudas al estudio para estudiantes de enseñanzas universitarias.

Y por primera vez en la Orden de 22 de julio de 2014, ahora impugnado, se plantea las peculiaridades de dicha convocatoria, pese que en los últimos veintinueve años se han establecido singularidades en las exigencias económicas y/o académicas a los solicitantes de las ayudas del País Vasco que no eran mera transcripción de los establecidos por la Administración del Estado con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Por ello, la Administración del Estado ha venido consistiendo durante tres décadas el desarrollo de un sistema de subvenciones propio, con cargo exclusivamente a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma. Y sin que haya mediado un cambio sustancial de la consideración de lo básico- al contrario, el RD 1721/2007 delimitó, por vez primera, su ámbito de aplicación a la regulación de becas y ayudas territorializadas y no territorializadas, que se financian con cargo a los Presupuestos Generales del Estado- la parte debe defenderse de un recurso que choca con los principios de confianza legítima y lealtad institucional que han de regir las relaciones interadministrativas.

Tampoco puede considerarse que la circunstancia de que el Estado no haya impugnado anteriores convocatorias permite entender que la falta de impugnación ampara, en base al principio de confianza legítima, que la Administración siga dictando normas que resulten contrarias a la legalidad vigente. El "principio de protección de la confianza legítima del ciudadano" en el actuar de la Administración no se aplica a los supuestos de cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva sino cuando dicha "confianza" se funda en signos o hechos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes que induzcan al particular a confiar en la "apariencia de legalidad" que la actuación administrativa a través de actos concretos revela ( SSTS 15 de noviembre de 1999 , 4 de junio de 2001 y 15 de abril de 2002 , entre otras), y esta apariencia de legalidad "por actos concretos" no se produce por la no interposición de recursos contra anteriores convocatorias.

Costas.

Por todo lo expuesto. procede estimar parcialmente el recurso y sin que se aprecien circunstancias que justifiquen la condena en costas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la LJ .

Tampoco procede hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia.

Debemos estimar parcialmente el recurso de casación interpuesto por el representante legal de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del País Vasco de 3 de marzo de 2016 (rec. 682/2014 ) que se casa en el particular referido a la anulación de los preceptos 10.f) y 19.1b) de la Orden 22 de julio de 2014 impugnada.

Se estima parcialmente el recurso interpuesto por el Abogado del Estado contra la Orden 22 de julio de 2014, de la Consejera de educación, política lingüística y cultura del gobierno vasco anulando los artículos 2.2, 18.3, 24 F), 26 a) y c), 38 y 39.

No hacemos expresa condena sobre las costas de este recurso de casación ni sobre las devengadas en la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat D. Eduardo Calvo Rojas

D. Jose Maria del Riego Valledor D. Diego Cordoba Castroverde D. Angel Ramon Arozamena Laso

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

A nuestro juicio, el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, que el Tribunal de instancia considera, por su carácter de norma básica, que constituye el parámetro normativo para enjuiciar la legalidad de la Orden de la Consejera de Educación, Política Lingüística y Cultura de 22 de julio de 2014, debe aplicarse de forma matizada, en este supuesto, en que las becas convocadas por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco no lo son a cargo de los Presupuestos Generales del Estado sino con fondos aportados por la Hacienda General del País Vasco de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 3/2004, de 25 de febrero, del Sistema Universitario Vasco.

Cabe referir al respecto, que el artículo 45 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , cuyo desarrollo reglamentario se plasma en el Real Decreto 1721/2007, reconoce la facultad del Estado de establecer una regulación general de las becas y ayudas con el objetivo de garantizar las condiciones de igualdad en el ejercicio del derecho a la educación, de modo que todos los estudiantes, con independencia de su lugar de residencia, disfruten de las mismas oportunidades de acceder a los estudios universitarios con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

El Tribunal Constitucional, en la sentencia 25/2015, de 19 de febrero , ha subrayado que el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, tiene por objeto establecer el régimen jurídico de las becas y ayudas al estudio con la finalidad de dar cumplimiento a las previsiones contenidas en las Leyes Orgánicas 2/2006, de 3 de mayo, de Educación - artículo 83 - y 6 /2001, de 21 de diciembre, de Universidades, en la redacción dada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril -artículo 45 -. Ambas Leyes Orgánicas encomiendan al Estado el establecimiento, con cargo a sus presupuestos generales, de un sistema de becas y ayudas al estudio con el fin de que todas las personas, con independencia de su lugar de residencia, disfruten de las mismas condiciones en el ejercicio de su derecho a la educación. Las citadas Leyes Orgánicas establecen las condiciones académicas y económicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestos de incompatibilidad, revocación y reintegro, y cuantos requisitos, condiciones socioeconómicas u otros factores sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas en todo el territorio, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas.

Observa el Tribunal Constitucional que la citada norma reglamentaria pretende también, según su preámbulo, adecuar el marco jurídico de becas y ayudas al estudio distinguiendo las becas y ayudas "territorializadas" (artículo 1.3), que son aquellas financiadas con cargo a créditos del programa de becas y ayudas a estudiantes de los Presupuestos Generales del Estado y respecto de las que el Estado solamente establece la regulación básica (enseñanzas a las que se dirigen, sus modalidades y cuantías, y las condiciones que deben reunir los beneficiarios), siendo las Comunidades Autónomas las competentes para el desarrollo legislativo y la ejecución (convocatoria, gestión, resolución, adjudicación, pago y resolución de recursos), de las "no territorializadas" (artículo 1.4), que se diferencian de las anteriores en que su regulación y ejecución es asumida en su totalidad por el Estado. Entre estas últimas menciona las becas y ayudas de movilidad, cuya gestión estatal es lo que, en primer término, discute la Generalitat de Cataluña en el conflicto allí planteado.

Resulta asimismo relevante reseñar que en los apartados 2 , 3 y 4 del citado artículo 45 de la Ley Orgánica 6/2001, de Universidades , se enuncian los principios rectores que informan la política de becas, que vinculan al Gobierno y a las Comunidades Autónomas, y que son los principios de eficiencia, equidad, igualdad de oportunidades y solidaridad. También se establece en esta disposición el marco de cooperación y colaboración que rige las relaciones entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Universidades, al objeto de desarrollar e implementar el sistema de becas, en los siguientes términos:

" 2. El desarrollo, ejecución y control del sistema general de becas y ayudas al estudio corresponde a las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos de competencia y en colaboración con las universidades, con el fin de facilitar la gestión descentralizada y la atención a las peculiaridades territoriales que la legislación contemple.

En todo caso, para asegurar que los resultados de la aplicación del sistema general de becas y ayudas al estudio propicien el derecho de todos los ciudadanos a la educación y garanticen el principio de igualdad en su obtención, se establecerán los oportunos mecanismos de coordinación entre el Gobierno y las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia General de Política Universitaria.

3. Sobre la base de los principios de equidad y solidaridad, las Administraciones públicas y las Universidades cooperarán para articular sistemas eficaces de información, verificación y control de las becas y ayudas financiadas con fondos públicos y para el mejor logro de los objetivos señalados en los apartados anteriores.

4. Con objeto de que nadie quede excluido del estudio en la universidad por razones económicas, el Gobierno y las Comunidades Autónomas, así como las propias universidades, instrumentarán una política de becas, ayudas y créditos para el alumnado y, en el caso de las universidades públicas, establecerán, asimismo, modalidades de exención parcial o total del pago de los precios públicos por prestación de servicios académicos. En todos los casos, se prestará especial atención a las personas con cargas familiares, víctimas de la violencia de género y personas con dependencia y discapacidad, garantizando así su acceso y permanencia a los estudios universitarios. "

De estas previsiones legales debemos inferir que cualquiera que sea el alcance y contornos de los títulos competenciales en conflicto, no cabe eludir que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas tienen el deber constitucional de promover de forma efectiva el acceso a la enseñanza universitaria de todos aquellos ciudadanos más vulnerables por razones socio-económicas, puesto que sería incompatible con la cláusula del Estado Social, proclamada en el artículo 9.2 de la Constitución , una interpretación del orden constitucional de distribución de competencias en materia de educación que supusiera la ablación de la capacidad de las Comunidades Autónomas de establecer políticas públicas de ayudas a los estudios superiores, en el marco de la normativa básica del Estado, que persigan el legítimo objetivo de conseguir una mayor equidad del sistema y la homogeneidad real en la obtención y disfrute de dichas ayudas públicas.

Esta Sala no puede desconocer que, por razones de política económica o por imperativos de estabilidad presupuestaria, se puede producir una limitación coyuntural de los componentes de las becas que pueden ser objeto de ayuda pública, así como una reducción del montante global destinado a su sufragio o del importe de las becas, o una reducción de los posibles beneficiarios, debido al incremento de los umbrales de renta o a la elevación de las exigencias académicas, lo que puede generar graves efectos sobre la igualdad de oportunidades y la equidad del modelo de becas (como sucedió en las ayudas convocadas por el Ministerio de Educación para el curso académico 2014-2015).

En este contexto, por incidir la Orden de convocatoria de becas en el ejercicio del derecho fundamental a la educación, la aplicación de la cláusula de suplencia legitima la acción administrativa de las Comunidades Autónomas para coadyuvar a solventar dichas situaciones que ponen en riesgo la bondad del sistema de becas.

En este proceso casacional se cuestiona si la regulación de las becas fijada por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco se encuadra en el ámbito competencial de la citada Comunidad Autónoma en materia de enseñanza, o si, por lo contrario, contradice la normativa básica del Estado, para lo que, con el objeto de respetar el sistema constitucional de fuentes del Derecho y las reglas procedimentales establecidas para declarar la invalidez de las disposiciones generales de las Comunidades Autónomas, debemos analizar si la regulación emanada de la Consejería de Educación del Gobierno Vasco impugnada por la Abogacía del Estado incurre en la vulneración, no del principio de jerarquía normativa, en su confrontación con la norma estatal, sino en la infracción del principio de competencia.

Desde esta perspectiva, cabe sostener que las Comunidades Autónomas que tengan atribuidas competencias plenas en materia de enseñanza universitaria (como acontece en el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a tenor del artículo 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco aprobado por la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre ), respetando las facultades que reserva al Estado en materia de educación el artículo 149.1.30 de la Constitución , tienen capacidad normativa para desarrollar la regulación estatal y para establecer de forma específica, con cargo a sus propios presupuestos, un sistema adicional o complementario de becas y ayudas al del Estado, que trate de reforzar la equidad del sistema e incentivar el rendimiento académico de los estudiantes adaptando la regulación básica a las peculiaridades educativas y socio-económicas del territorio.

En este sentido, cabe referir que el Consejo de Estado, en sus dictámenes de 5 de junio de 2014 y de 18 de junio de 2015, ha precisado el objetivo de las políticas de becas al afirmar que persigue que todos aquellos estudiantes que, teniendo vocación y actitud para el estudio, carezcan de los medios económicos para emprenderlos o continuarlos, puedan acceder a la Universidad.

Por ello, no compartimos la afirmación que se efectúa en el fundamento jurídico tercero de la sentencia de esta Sala, de la que disentimos respecto de que cabe "descartar que la normativa básica estatal, constituida tanto por las leyes orgánicas como por los Reales Decretos citados, constituya una garantía mínima que pueda ser ampliada o completada por las Comunidades Autónomas con cargo a sus propios fondos".

Esta conclusión sobre la objetividad y validez de los requisitos académicos y económicos exigidos en la Orden de convocatoria de becas de la Administración educativa del País Vasco, así como respecto del alcance de las obligaciones que asumen los beneficiarios, en la medida que no rebasan el marco de condiciones básicas establecido en el Real Decreto 1721/2007, no resulta disconforme con la doctrina del Tribunal Constitucional formulada en relación con las subvenciones, puesto que, como se expone en las sentencias 13/1992, de 6 de febrero , 212/2005, de 21 de julio , y 35/2012, de 15 de marzo , no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado, o lo que es lo mismo, el Estado no dispone de un poder general de subvenciones como poder libre o desvinculado del orden competencial, de modo que aún en aquellos supuestos en que su competencia se superponga de forma absoluta a las competencias de las Comunidades Autónomas sobre una materia, debe permitir a las Comunidades Autónomas concretar, desarrollar o completar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas públicas.

Estimamos por ello, que debía modularse en este supuesto, en un sentido menos rigorista, la aplicación de la doctrina constitucional establecida en la sentencia constitucional 188/2001, de 20 de septiembre, en que la sentencia de la que discrepamos fundamenta, sustancialmente, sus razonamientos jurídicos, porque en aquel proceso constitucional se enjuiciaban las Ordenes del Ministerio de Educación y Ciencia, por las que se convocaban becas y ayudas con carácter general para el estudio universitario con cargo a los Presupuestos Generales del Estado desde la perspectiva de aplicación del artículo 149.1.1 y 1.30 de la Constitución y si desbordaban por su concreción y detalle el marco de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de enseñanza, mientras que en este recurso de casación se analiza si la Orden de convocatoria de becas emanada de la Consejería de Educación del Gobierno Vasco se ajusta a la normativa básica estatal por el supuesto vicio de haber sobrepasado el marco regulatorio contenido en el Real Decreto 1721/2007.

En último término, cabe referir que el principio de protección de la confianza legítima (cuya infracción invoca la defensa letrada de la parte recurrente como tercer motivo de casación), no puede generar per se la expectativa legítima de la Administración educativa del País Vasco de considerar que la Orden de convocatoria de becas referida al curso académico 2014-2015 goza de una presunción de validez, por el mero hecho de que la Abogacía del Estado no hubiera impugnado las precedentes Ordenes de convocatoria de becas en las tres últimas décadas, en cuanto significaría que el Estado, según se aduce, consentía un sistema de subvenciones propio con cargo exclusivamente a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Sin embargo, el principio de protección de la confianza legítima y la doctrina de actos propios, que rigen también en las relaciones interadministrativas -vinculado al principio de lealtad institucional-, si que justifica que debamos considerar preservar el interés de los estudiantes peticionarios o beneficiarios de las becas a que la regulación y aplicación del sistema acreditado de ayudas de acceso a las enseñanzas universitarias vigente desde 1985 no sea alterado, de forma sobrevenida y sin justificación razonable, de modo que se obstaculice el emprender o continuar los estudios universitarios.

Madrid, 8 de marzo de 2019

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat D. Angel Ramon Arozamena Laso

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D.Diego Cordoba Castroverde , estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.