STS 1627/2018, 15 de Noviembre de 2018

En el recurso nº 295/2013, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía con sede en Granada, el día 16 de mayo de 2016 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Declaramos la inadmisibilidad, por falta de legitimación activa, del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el SINDICATO DE ENFERMERÍA ("SATSE") frente a la Orden de la CONSEJERÍA DE SALUD Y BIENESTAR SOCIAL DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA , de fecha 13 de febrero de 2013, de que más arriba se ha hecho expresión, por ser la misma conforme a derecho. No hacemos expresa declaración sobre las costas causadas en este recurso."

Contra la referida sentencia anunció recurso de casación el Sindicato de Enfermería (SATSE), que la Sala de instancia tuvo por preparado acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

La recurrente formalizó el recurso anunciado que lo articula en un único motivo alegado al amparo del artículo 88.1,d) de la Ley Jurisdiccional, suplicando que se dicte sentencia que " dando lugar al mismo, casando y anulando la resolución recurrida con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho ".

Evacuando el traslado conferido, la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, se opuso efectuando las alegaciones que estimó ajustadas a su derecho y terminó solicitando el dictado de una sentencia que " por la que se desestime el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de 16 de mayo de 2016, al resultar el recurso de casacion improcedente y la sentencia impugnada plenamente ajustada a Derecho ",

En el mismo trámite la representación procesal del Servicio Andaluz de Salud efectuó las alegaciones que estimó ajustadas a su derecho y terminó solicitando el dictado de una sentencia que " acuerde su inadmisión o con carácter subsidiario su desestimación, confirmando la Sentencia recurrida por su propia fundamentación jurídica, con condena en costas a la parte recurrente.".

Mediante providencia de 27 de julio de 2018 se designó nuevo magistrado ponente y señaló para votación y fallo el día 13 de noviembre de 2018.

En la fecha acordada han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 14 de noviembre siguiente se pasó a la firma la sentencia.

Se impugna en este recurso la sentencia dictada el 16 de mayo de 2016 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sede de Granada, y recaída en el recurso nº 295/2013, sentencia que declaró la inadmisibilidad, por falta de legitimación activa, del recurso contencioso administrativo interpuesto por el SATSE contra a la Orden de la Consejería de Salud y Bienestar Social de la Junta de Andalucía, de 13 de febrero de 2013 (BOJA núm. 36, de 20 de febrero de 2013), por la que se constituyen las áreas de gestión sanitaria Norte de Cádiz, Sur de Córdoba, Nordeste de Granada, Norte de Jaén y Sur de Sevilla.

Las razones empleadas por la Sala Territorial para el pronunciamiento efectuado se encuentran en el fundamento de derecho segundo:

" En relación con el indicado óbice procesal, la reciente sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de fecha 8 de mayo de 2015 (recurso 475/2014), ante la impugnación por un sindicato de un reglamento estatal que establece la normativa básica de los procedimientos de admisión a las enseñanzas universitarias de Grado, sienta la falta de legitimación para ello en los siguientes términos: " Cuando el art. 19.1.b) LJCA reconoce la legitimación de los sindicatos , al igual que la de otros grupos y entidades, la refiere a "la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos". La razón de ser de los sindicatos estriba en la defensa de los intereses de los trabajadores en su condición de tales; lo que implica que debe tratarse de intereses que puedan tener alguna incidencia en las relaciones laborales (individuales o colectivas) o en derechos y deberes de alguna manera vinculados al trabajo, como pueden ser los relativos a la previsión social. Por el contrario, en todo aquello que excede de ese ámbito no puede hablarse de intereses de los trabajadores en su condición de tales, sino que se tratará, a lo sumo, de intereses que los trabajadores tienen como simples ciudadanos y que, por ello mismo, pueden compartir con otras categorías. La defensa de estos otros intereses, que son genéricos de toda la ciudadanía, no es institucionalmente función de los sindicatos, quedando fuera de la previsión del mencionado art. 19.1.b) LJCA . La jurisprudencia de esta Sala, por lo demás, es clara y constante en dicho sentido. Véanse, entre otras, nuestras sentencias de 8 de marzo de 2005 (rec. 707/2000 ), 20 de febrero de 2008 (rec. 4788/2006 ), y 17 de diciembre de 2008 (rec. 4352/2003 ).

Cuanto se acaba de decir no queda enervado por la somera argumentación que en la demanda se hace en punto a la legitimación: se cita una única sentencia del Tribunal Constitucional, relativa a un supuesto de negociación colectiva. Es claro que la negociación colectiva entra dentro de las misiones de los sindicatos, algo que no puede decirse de las reglas de acceso a las enseñanzas universitarias. El criterio que se desprende de la mencionada sentencia es, así, idéntico al que queda arriba expuesto.

Por todo ello, en aplicación de lo dispuesto por el art. 69 LJCA , este recurso contencioso-administrativo debe ser declarado inadmisible".

Pues bien, es claro que el sindicato actor se limita a exponer la vulneración de determinados preceptos del Decreto 197/2007, de la Ley 2/1998 de Andalucía y de la Ley 55/2003 del Estatuto Marco, sin hacer referencia a de qué manera afecta la Orden impugnada a los derechos laborales de sus afiliados y en qué medida resultarían beneficiados por su anulación, Pero es que, además, aparte de que la vulneración de los preceptos aducida por el sindicato recurrente no guarda ningún vínculo esencial con los derechos laborales de los trabajadores (enfermeros), se trata, como dice la precitada sentencia del Alto Tribunal, de una determinación ".. .típicamente educativa y organizativa que por sí, carece de efecto directo o indirecto sobre el personal. La legitimación de los sindicatos es para velar por los intereses profesionales y condiciones de trabajo pero sin poder alzarse en guardianes de la legalidad universal pues ello supondría desbordar los límites de legitimación marcados por el art. 19 LJCA cuyo apartado c) circunscribe la legitimación de los sindicatos "para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos", en armonía con el art.24 de la Constitución que asegura la tutela judicial de "intereses legítimos". Es la Administración Autonómica, en ejercicio de su potestad autoorganizativa y con el margen de discrecionalidad que ello comporta, la que tiene que decidir cómo se organiza la gestión sanitaria en el ámbito de Andalucía, lo que es explicado en la Exposición de Motivos de la cuestionada Orden, cuyo desiderátum es puramente organizativo, lo que se colige de la afirmación relativa a que "... la Junta de Andalucía ha desarrollado diversas iniciativas organizativas que han permitido mejorar la coordinación entre los diferentes centros sanitarios del Sistema Sanitario Público de Andalucía, desarrollando acciones que potencian la continuidad en la atención sanitaria en el marco de la estrategia de calidad u de la innovación organizativa" .

Por otro lado, hemos de subrayar que las fórmulas declarativas o expansivas que puedan incluirse en los Estatutos de Sindicatos o Asociaciones, en cuanto dimanantes de la voluntad de los fundadores o de sus propios órganos estatutarios, no pueden alzarse en determinantes de la atribución de la condición de legitimación por tratarse el acceso a la jurisdicción de cuestiones de orden público procesal, especialmente cuando tales fórmulas expansivas de los fines a seguir según los Estatutos son legales y loables, pero se expresan de forma genérica como genérica es la meta que persiguen, por lo que ninguna eficacia puede tener para investir de legitimación específica, como la aquí debatida.

En esta línea, refiriéndose a la reivindicación de legitimación de una Asociación para impugnar una disposición sobre la base de sus genéricos fines incorporados a los Estatutos, la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 2015 (recurso 1600/2013 ) dejó dicho: "Quiere esto decir que la conclusión a extraer de lo allí dicho es que, efectivamente, sobre la base de una simple autoatribución estatutaria, no sería posible que una Asociación como la que en este proceso ejerció de actora pudiese atribuirse la legitimación genérica, no personalizada en sus asociados, para la defensa de derechos o intereses legítimos afectantes a un conjunto de más o menos amplio pero claramente delimitado de personas directamente concernidas por la disposición sometida a litigio y en este sentido no cabe duda de que es correcto el planteamiento de la sentencia impugnada de negar la legitimación asociativa en relación con la pretensión anulatoria de los artículos del Reglamento que se encuentran en estas circunstancias" ."

En el recurso interpuesto por el Sindicato SATSE, por la vía del "error in iudicando" del artículo 88.1º.d) de la ley jurisdiccional 29/1998, se denuncia la vulneración de los artículos 19 y 69.b) de la ley de la jurisdicción 29/1998, en relación con los artículos 24 y 28 de la Constitución Española, pues al negarle legitimación activa se le ha impedido tanto el acceso a la jurisdicción para la defensa de los intereses de sus afiliados y de los profesionales a los cuales representa y desempeñan sus servicios en el Servicio Andaluz de Salud, como los fines propios del sindicato al impedírsele el ejercicio de su libertad sindical como miembro de pleno derecho de la mesa sectorial de sanidad. Alega también la infracción de la doctrina jurisprudencial contenida, entre otras, en las sentencias de 9 de julio de 2013 ( recurso 357/2011), de 3 de marzo de 2014 ( recurso 4453/2012), de 22 de febrero de 2016 ( recurso 4156/2014) y de 8 de mayo de 2015 ( recurso 475/2014).

Al recurso se oponen tanto la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía como el Servicio Andaluz de Salud, considerando ambas partes que el sindicato recurrente carece de legitimación y que no se produce vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.

Como hiciéramos en la sentencia dictada el 24 de noviembre de 2009 (recurso de casación 4035/2005, debemos comenzar por resaltar que "para decidir acerca del indicado motivo de casación, debemos recordar previamente la jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y la doctrina del Tribunal Constitucional acerca de la legitimación de los sindicatos para accionar en sede jurisdiccional contencioso-administrativa, recogida la primera en las Sentencias de esta Sala de fechas 21 de septiembre de 2004 (recurso de casación 6147/2001) y 14 de abril de 2008 (recurso contencioso-administrativo 44/2006), y la segunda en las Sentencias del Tribunal Constitucional 153/2007, de 18 de junio, y 203/2002, de 28 de octubre.

Según tal jurisprudencia y doctrina constitucional, hay que reconocer, con carácter abstracto o general, la legitimación de los sindicatos para impugnar en sede jurisdiccional decisiones que afecten a los trabajadores funcionarios públicos y personal estatutario, de manera que los sindicatos tienen atribuida una función genérica de representación y defensa, no sólo de los intereses de sus afiliados, sino también de los intereses colectivos de los trabajadores en general ( Sentencia del Tribunal Constitucional 84/2001, de 26 de marzo, fundamento jurídico tercero).

Ese reconocimiento abstracto tiene su raíz en la función de los sindicatos que, desde la perspectiva constitucional, consiste en defender los intereses de los trabajadores, en este caso, al servicio de la Administración, y, por consiguiente, hay que reconocer en principio legitimado al sindicato en cualquier proceso en que se diriman intereses colectivos de los trabajadores ( Sentencias del Tribunal Constitucional 210/1994, de 11 de julio, fundamento jurídico tercero, 28/2005, de 14 de febrero, fundamento jurídico tercero, y 358/2006, de 18 de diciembre, fundamento jurídico cuarto).

No obstante, esa genérica legitimación abstracta debe proyectarse de un modo particular sobre el objeto de las acciones que esgriman ante los jueces y tribunales mediante un vínculo o conexión entre el sindicato y la pretensión ejercitada, porque esa función atribuida constitucionalmente a los sindicatos no los transforma en guardianes abstractos de la legalidad ( Sentencias del Tribunal Constitucional 210/1994, de 11 de julio, fundamento jurídico cuarto, 28/2005, de 14 de febrero, fundamento jurídico tercero, y 358/2006, de 18 de diciembre, fundamento jurídico cuarto).

El vínculo exigible entre la actividad o fines del sindicato y el objeto del pleito ha de ser ponderado en cada caso, lo que en el proceso contencioso-administrativo implica la necesidad de acudir a las nociones de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado del eventual éxito de la acción entablada ( Sentencias del Tribunal Constitucional 24/2001, de 29 de enero, fundamento jurídico quinto, 84/2001, de 26 de marzo, fundamento jurídico tercero, 28/2005, de 14 de febrero, fundamento jurídico tercero, y 358/2006, de 18 de diciembre, fundamento jurídico cuarto).

A los argumentos expresados hay que sumar la jurisprudencia que exige realizar una interpretación de las normas procesales razonable y razonada sin sombra de arbitrariedad, amplia y no restrictiva, es decir favorable al principio pro actione con interdicción de decisiones de inadmisión que por su rigorismo, su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, resulten desproporcionadas entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican ( Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2008 -recurso de casación 2417/2006-).".

El recurso debe ser estimado pues consideramos concurrente la vulneración de los derechos invocados, íntimamente relacionados y conectados con el ejercicio de funciones sindicales que son consustanciales a todo sindicato y, particularmente, al sindicato de enfermeros en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Ciertamente podría mantenerse la exigencia de una mejor y más concreta exposición del interés específico del sindicato en relación a los derechos laborales de sus afiliados que estuvieran en juego y sobre en qué medida resultarían beneficiados por su anulación, pero lo que no puede es afirmarse, como hace la sentencia impugnada, que el planteamiento no presenta ningún vínculo esencial con los derechos laborales de los trabajadores (enfermeros) cuando resulta evidente que cuestiona un aspecto central y referido a la adscripción del personal a las nuevas estructuras.

Y más evidente el interés del sindicato respecto de su libertad sindical pues en el recurso está cuestionando expresamente la norma impugnada por considerar vulnerado su derecho a la acción o función sindical, denunciando que no se ha sometido la Orden a la mesa sectorial en contra de las previsiones del artículo 12 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud.

Solo nos resta decir que la Administración reconoció el interés del sindicato en relación con lo que pretendía normar, ello al otorgarle trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de la norma en aplicación del artículo 4.1 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Podrá incluso decirse que ese trámite obedece a un finalidad, si se quiere, distinta a la que constituye la esencia de la legitimación jurisdiccional, pero desde luego pone de relieve el interés del sindicato en el proceso, cuando menos, respecto del ejercicio de su función sindical y para denunciar que la norma no se ha sometido a negociación o consulta en la mesa sectorial de sanidad.

Por todo ello, no puede decirse que no existe un vínculo o conexión entre el sindicato y la pretensión ejercitada ante los tribunales.

La estimación de la casación comporta, según lo dispuesto en el apartado d) del artículo 95.2 de la Ley de esta Jurisdicción, que, previa anulación de la sentencia recurrida, debamos resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, anunciando ya la desestimación de las pretensiones ejercitadas por los siguientes motivos:

1. ) la falta de justificación de las razones por las que se crean las áreas de gestión sanitaria, como nueva estructura organizativa en el ámbito de la sanidad andaluza, se alega como vulneración el artículo 57 de la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, que sujeta el establecimiento de nuevas estructuras a razones de eficacia, del nivel de especialización de los centros y de la innovación tecnológica.

   El mero examen del expediente administrativo pone de manifiesto que existe una memoria justificativa de las nuevas estructuras -folios 17 a 20-, a la que se remite el informe de necesidad y oportunidad -folio 21-, donde claramente se alude a razones de eficacia en la gestión y prestación de servicios sobre la base de la experiencia de los resultados obtenidos con otras áreas de gestión ya creadas y puestas en funcionamiento.

   Esa justificación queda plasmada en la Exposición de Motivos de la Orden impugnada.

2. ) la denuncia de vulneración del artículo 2.2 del decreto autonómico 197/2007, de 3 de julio, por el que se regula la estructura, organización y funcionamiento de los servicios de atención primaria de salud en el ámbito del Servicio Andaluz de Salud, no puede ser atendida porque la exigencia de concreción de la organización de la atención primaria puede entenderse referida a los casos en que se produzca una alteración de la organización hasta ahora existente y de manera que, en caso de que no se produzca y no se derogue expresamente al anterior, quedará subsistente la hasta entonces regulada por la Administración.

3. ) el resto de alegaciones que se hacen en la demanda guardan relación con un hecho concreto, con la denuncia de que no se ha negociado en la mesa sectorial de sanidad la nueva estructura organizativa, la creación de nuevas unidades de gestión y cargos intermedios, y la adscripción del personal a las nuevas áreas de gestión sanitaria.

   Todas ellas se concretan en una vulneración del artículo 12 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, que exige que la previa negociación en las mesas correspondientes de las medidas necesarias para la planificación eficiente de las necesidades de personal y situaciones administrativas derivadas de la reasignación de efectivos, y para la programación periódica de las convocatorias de selección, promoción interna y movilidad.

   Esta alegación no puede tomarse en consideración pues ninguna de estas cuestiones es abordada y regulada en la Orden autonómica impugnada que, por el contrario, no establece otra cosa que la regulación concreta de una nueva estructura de gestión sanitaria.

   Es una norma de contenido meramente organizativo y, por tanto, excluida de la obligatoriedad de la consulta o negociación, según el artículo 37.2, a) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y según el artículo 34.1 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, norma a la que nos remite el artículo 78 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, que es la norma alegada por el sindicato recurrente.

   Además, tampoco ha sido expuesta en qué manera las previsiones genéricas de la Orden afectarán a las condiciones de económicas, de trabajo, de jornada u otras relacionadas con la prestación de servicio del personal.

4. ) el alegato que se hace en relación con la vulneración del Decreto autonómico 105/1986, modificado por el Decreto 462/1996, sobre ordenación de la asistencia sanitaria especializada, y concretado en la creación de nuevas estructuras, no merece mayor consideración a la vista del genérico planteamiento que se hace en la demanda.

De conformidad con el artículo 139 de la ley jurisdiccional, la estimación del recurso determina que no deba hacerse imposición de las costas de este recurso ni de las correspondientes a la instancia.