STS 812/2018, 21 de Mayo de 2018

La letrada de la Generalitat de Cataluña interpuso recurso de casación contra la sentencia núm. 827/2016, de 18 de noviembre, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el procedimiento ordinario núm. 171/2014.

La sentencia impugnada estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo de Colegios de Abogados de Cataluña, contra la resolución de 10 de febrero de 2014 del Tribunal Català de Defensa de la Competencia de la Autoridad Catalana de la Competencia, por la que se impuso a la corporación recurrente una sanción de 30.000 euros, por la aprobación de una disposición relativa al llamado pacto de honorarios en función del resultado, con infracción del artículo 1.1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC ).

Mediante Auto de la Sección Primera de esta Sala, de 17 de julio de 2017 , se acordó la admisión del recurso de casación declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, consiste en determinar:

si el artículo 12.2 del reglamento de defensa de la competencia aprobado por R.D. 261/2008, de 22 de febrero en relación con el art. 37.1.d) de la Ley 15/2007 , debe ser interpretado en el sentido de que cuando se refiere a "la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión", la expresión "incidente" se refiere sólo al incidente procesal de medidas cautelares que se haya suscitado en el seno del recurso contencioso-administrativo, o si se refiere, más ampliamente, a la resolución judicial que haya puesto término al recurso, con independencia de lo que eventualmente se haya acordado en la pieza separada de medidas cautelares

.

La parte recurrente formalizó la interposición de su recurso de casación considerando que la sentencia infringe los artículos 36 y 37 de la LDC y artículo 12.1 y 2 del RD 261/2008 . Argumenta que el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento sancionador en materia de defensa de la competencia (18 meses) puede suspenderse por resolución motivada cuando se interponga «el recurso administrativo previsto en el art. 47 o se interponga recurso contencioso-administrativo » ( art. 37). Y es el artículo 12.1 y 2 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero por el que se aprueba el Reglamento de Defensa de la competencia, el que regula el computo de los plazos máximos de los procedimientos en casos de suspensión, estableciendo que para el levantamiento de la suspensión se ha de dictar otro acuerdo en el que se hará constar que se reanuda el plazo desde el día siguiente al de la notificación de la resolución que resuelve «el incidente que dio lugar a la suspensión».

La sentencia de instancia, de forma errónea, considera que se produce la caducidad del procedimiento porque toma como causa de suspensión el incidente de medidas cautelares en sede jurisdiccional, cuando el "incidente" tomado en consideración por el Tribunal de Defensa de la Competencia fue la interposición del recurso contencioso. De modo que la sentencia confunde el término "incidente", empleado en el art. 12.2 del Reglamento de la Ley de Defensa de la Competencia con el procedimiento incidental de medidas cautelares de la LJ. El levantamiento de la suspensión se produce en función del momento en que se entiende resuelto el incidente que dio lugar a la suspensión, que puede variar en cada caso, y en este caso fue la interposición del recurso contencioso y no de un incidente cautelar, por lo que la reanudación del plazo máximo del procedimiento principal no puede producirse mientras la sentencia que resuelva la controversia no haya sido notificada a las partes.

En consecuencia, tomando como base que el plazo de suspensión se alza con la notificación de la sentencia el procedimiento no ha caducado, pues el plazo máximo para resolver el expediente se fijó el 8 de marzo de 2014 y la resolución que puso fin al procedimiento, de fecha 10 de febrero de 2014, fue notificada a la CNC el 6 de marzo de 2014.

Por todo ello entiende que cuando el artículo 12.2 del Reglamento de defensa de la competencia, aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero , en relación con el art. 37.1.d) de la Ley 15/2007 se refiere a la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión" la expresión incidente se refiere a la causa o motivo procesal que motivo la suspensión del procedimiento sancionador previsto en la Ley de defensa de la competencia, que puede ser de distinta índole (la interposición de un recurso administrativo, un recurso contencioso o la práctica de una prueba).

El representante legal del Consejo de Abogados de Cataluña se opone al recurso considerando que la interpretación sostenida en la sentencia de instancia es plenamente acorde a derecho por entender que la causa prevista en el artículo 37.1.d) de la LDC , pues en caso de que exista un incidente cautelar en el proceso contencioso-administrativo ha de entenderse que finaliza con la resolución del incidente denegando la suspensión, pues así se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Supremo referida al levantamiento de la suspensión de un procedimiento administrativo cuando la parte ha solicitado una medida cautelar y esta ha sido denegada. Nada impedida que la Autoridad catalana de la competencia continuase con el procedimiento, de hecho en sede contencioso-administrativa se opuso a la suspensión de la decisión administrativa y pese a haber sido denegada actuó como si la decisión judicial hubiese sido la contraria.

Cuando el artículo 12.2 del RDC determina cuando debe reanudare el cómputo del plazo suspendido resulta de aplicación a todas las causas de suspensión del procedimiento previstas en el art. 37, incluida cuando la causa dimanante de la suspensión obligatoria sea la solicitud de una medida cautelar. De hecho, la causa de suspensión contemplada en el art. 37.1.d) de la LDC no obligaba a la Administración a suspender el procedimiento mientras que la presentación de la solicitud de medida cautelar si lo hacía hasta que el TSJ decidiese sobre la misma.

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 8 de mayo de 2018, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El presente recurso de casación impugna la sentencia núm. 827/2016, de 18 de noviembre, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el procedimiento ordinario núm. 171/2014.

La sentencia de instancia estimó la caducidad del procedimiento sancionador, y ello al considerar que la suspensión del expediente sancionador, acordada en virtud del artículo 37.1.d) de la LDC (interposición de un recurso contencioso-administrativo), debió entenderse finalizada a partir de la terminación de la pieza separada de medidas cautelares (esto es, desde el momento en que se desestimó el recurso de reposición interpuesto frente al auto que denegó las medidas cautelares instadas por la actora); todo ello en interpretación del artículo 12.2 del Reglamento de Defensa de la Competencia aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero.

Razona, así, la sentencia de instancia:

[...] El 2 de enero de 2012 se acordó la suspensión del plazo para resolver hasta que el TSJC no se pronunciara sobre las solicitudes de las Corporaciones interesadas en el procedimiento, sin precisar si se trataba de la solicitud de adopción de la medida cautelar o de la petición de anulación del acto recurrido.

[...] La cuestión litigiosa a resolver versa sobre la duración de la última suspensión, pues la parte actora defiende que finalizaba el 14 de marzo de 2012, fecha en la que se dictó resolución desestimando el recurso de reposición formulado contra el auto dictado el 8 de febrero de 2012 en la pieza de medidas cautelares del recurso 283/2011 tramitado en esta Sala y Sección, que denegaba la adopción de medida cautelar solicitada, la demandada hace coincidir la fecha final del cómputo de esa suspensión con la notificación de la sentencia dictada el 5 de junio de 2013 en ese proceso.

El artículo 37.1.d) de la Ley 15/2007, de 3 de julio , prevé la suspensión de los plazos máximos previstos para resolver un procedimiento por la interposición de recurso contencioso administrativo, del que son susceptibles las resoluciones dictadas por el Tribunal Cátala de Defensa de la Competencia, y según el artículo 12.1. f) del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Defensa de la Competencia, en ese supuesto el procedimiento permanecerá suspendido desde la fecha del acuerdo de suspensión y deberá ser reanudado el cómputo el día siguiente al de la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión.

El único incidente con virtualidad suficiente para ser tomado en consideración al resolver sobre el levantamiento de la suspensión del procedimiento en el que se dicta el acto recurrido, sería el incidente de medidas cautelares tramitado en el recurso contencioso administrativo en esta Sala y Sección con el número 283/2011, que tenía por objeto la resolución dictada el 28 de junio de 2011 del Tribunal Cátala de Defensa de la Competencia de l'Autoritat Catalana de la Competencia, que denegaba la terminación convencional de procedimiento, pues de haberse resuelto favorablemente hubiera determinado la suspensión del mismo hasta el dictado de sentencia en los autos principales de ese proceso.

Pero, en esa pieza incidental el 8 de febrero de 2012 se dictó auto denegando la adopción de la medida cautelar solicitada, de forma que desde esa fecha no se presentaba obstáculo en la prosecución del procedimiento en el que se dicta el acto aquí recurrido, pues de conformidad con lo establecido en el artículo 79.1 de la LJCA , el recurso de reposición formulado contra el mismo no tenía efectos suspensivos.

Por consiguiente, la última suspensión acordada se extendería desde el 2 de enero hasta el 8 de febrero de 2012, con una duración total de 38 días, que sumados a la fecha de resolución y notificación fijada en la segunda suspensión (17 de septiembre de 2012), alcanzaría hasta el 25 de noviembre de 2012.

Consecuentemente, el 10 de febrero de 2014, fecha en la que se dicta el acto aquí recurrido, el procedimiento ya había caducado [...]

.

La presente controversia se centra, tal y como se afirmó en el Auto de admisión, en torno a la interpretación del artículo 12.2 del reglamento de defensa de la competencia, aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero , en relación con el art. 37.1.d) de la Ley 15/2007 . Más concretamente, se trata de determinar el sentido que ha de darse al término "incidente" («la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión») a los efectos de que se produzca el levantamiento del cómputo del plazo de suspensión del procedimiento en materia de defensa de la competencia.

Así, mientras que para la sentencia de instancia y para la entidad codemandada, cuando la norma se refiere al "incidente" sólo se trata del incidente procesal de medidas cautelares, planteado junto con la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra la decisión que denegó la terminación convencional del procedimiento administrativo. Para la Generalitat de Cataluña el término incidente hace referencia a cualquiera de las razones que justifican la suspensión del procedimiento administrativo acordada, que, en este caso, estuvo motivada por la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra la decisión administrativa denegando la terminación convencional.

Para dar respuesta a la cuestión planteada hemos de partir de las disposiciones normativas enjuiciadas. El artículo 37 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia dispone que:

el transcurso de los plazos máximos previstos legalmente para resolver un procedimiento se podrá suspender, mediante resolución motivada, en los siguientes casos:

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias, la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios.

b) Cuando deba solicitarse a terceros o a otros órganos de las Administraciones Públicas la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios.

c) Cuando sea necesaria la cooperación y la coordinación con la Unión Europea o con las Autoridades Nacionales de Competencia de otros países.

d) Cuando se interponga el recurso administrativo previsto en el artículo 47 o se interponga recurso contencioso-administrativo.

e) Cuando el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia acuerde la práctica de pruebas o de actuaciones complementarias de acuerdo con lo previsto en el artículo 51.

f) Cuando se produzca un cambio en la calificación jurídica de la cuestión sometida al Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia, en los términos establecidos en el artículo 51.

g) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un acuerdo de terminación convencional en los términos establecidos en el artículo 52.

Por su parte, el artículo 12 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero , por el que se aprueba el Reglamento de Defensa de la Competencia, establece los criterios para el cómputo de los plazos máximos en casos de suspensión, disponiendo en su apartado segundo:

2. Para el levantamiento de la suspensión del plazo máximo, el órgano competente de la Comisión Nacional de la Competencia deberá dictar un nuevo acuerdo en el que se determinará que se entiende reanudado el cómputo del plazo desde el día siguiente al de la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión y la nueva fecha del plazo máximo para resolver el procedimiento. Este acuerdo de levantamiento de la suspensión será igualmente notificado a los interesados

.

En definitiva, la Ley de Defensa de la Competencia, junto con establecer un plazo máximo de caducidad para resolver el procedimiento administrativo, permite suspender el transcurso del procedimiento, y por ende el cómputo del plazo para resolverlo, en diferentes supuestos, enumerados en el artículo 37 . Los casos de suspensión contemplados en la norma son muy variados y comprenden diferentes diligencias o actuaciones que tienen como elemento común el que la autoridad competente, mediante resolución motivada, entiende que el procedimiento administrativo debe quedar paralizado durante el tiempo necesario para la práctica de una actuación, o mientras se toma una decisión, que puede tener incidencia en el procedimiento que se tramita y en la resolución de fondo que corresponda adoptar.

Es el órgano competente el que habrá de valorar la procedencia de dicha suspensión, pero una vez acordada el procedimiento queda suspendido, y el cómputo del plazo de caducidad interrumpido, hasta que se levante la suspensión, por entender que la actuación o diligencia que motivó dicha suspensión ya se ha producido o ya no resulta necesaria o posible.

Poco importa que la actuación o diligencia que se considera necesaria no tenga por sí misma eficacia suspensiva, pues su capacidad interruptiva no viene dada por las previsiones contenidas en otras normas jurídicas sino por la previsión contenida en el art. 37 de la LDC y por la decisión motivada del órgano competente que lo considera necesario. Por ello, no puede compartirse el argumento del tribunal de instancia cuando afirma que «El único incidente con virtualidad suficiente para ser tomado en consideración al resolver sobre el levantamiento de la suspensión del procedimiento en el que se dicta el acto recurrido sería el incidente de medidas cautelares», pues con ello se limita a recordar que conforme a las previsiones de la Ley de Procedimiento Administrativo y de la Ley jurisdiccional la mera interposición de un recurso contencioso-administrativo no interrumpe la ejecutividad de las resoluciones administrativas impugnadas salvo que estas sean suspendidas de forma cautelar por el órgano judicial correspondiente. Pero al introducir estas consideraciones desplaza el foco de la controversia e inaplica las previsiones legales pertinentes encargadas de regular el supuesto que nos ocupa. En efecto, la Ley de Defensa de la Competencia, como norma especial que rige los procedimientos administrativos tramitados en este ámbito, es la que permite suspender el procedimiento administrativo en ella regulado (y el computo del plazo de caducidad previsto para ponerle fin) en una serie de supuestos que enumera, dejando al órgano competente la capacidad de acordar la suspensión por resolución motivada. De modo que siendo uno de los supuestos en los que está prevista la suspensión -«que se interponga recurso contencioso-administrativo»-, poco importa que, como regla general, la interposición de este recurso no suspenda la ejecutividad del acto administrativo impugnado, pues de lo que se trata es de aplicar una norma especial que así lo dispone en el ámbito de defensa de la competencia, cuando la autoridad competente así lo acuerde.

Así, cuando el artículo 12.2 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero , dispone «que se entiende reanudado el cómputo del plazo desde el día siguiente al de la resolución del incidente que dio lugar a la suspensión» , el término "incidente" ha de entenderse referido a la causa o motivo que justificó la decisión de suspensión en el procedimiento administrativo y que puede consistir en la petición de subsanación de deficiencias, la aportación de documentos o, como en el caso que nos ocupa, la interposición de un recurso contencioso-administrativo.

De modo que dando respuesta a la cuestión de interés casacional que motivó la admisión de este recurso, se considera que el término "incidente" utilizado en el artículo 12.2 reglamento de defensa de la competencia aprobado por R.D. 261/2008, de 22 de febrero debe ser interpretado como la causa o motivo, de los contemplados en el artículo 37 la Ley de Defensa de la Competencia , que justificó la suspensión del procedimiento administrativo y habrá de estarse a los términos en los que se acordó la decisión de suspensión por la autoridad correspondiente.

A la luz de dicha interpretación procede analizar las razones que justificaron la suspensión del procedimiento sancionador que nos ocupa.

Iniciado un procedimiento sancionador contra varios colegios de Abogados de Cataluña por supuestas conductas prohibidas por la Ley de Defensa de la Competencia, estos solicitaron la terminación del expediente, propuesta que fue desestimada por la Autoridad Catalana de la Competencia y contra esta resolución interpusieron un recurso contencioso- administrativo en el que instaron como medida cautelar la suspensión de la tramitación del expediente administrativo. Paralelamente dichos colegios solicitaron de la autoridad catalana de la competencia que se acordara la suspensión del expediente administrativo, en particular del término conferido para formular alegaciones hasta la finalización del recurso contencioso-administrativo interpuesto y, en cualquier caso, hasta la resolución de la medida cautelar solicita en dicho recurso. Y la autoridad catalana, con cita específica del art. 37.1.d) de la LDC (que establece la posibilidad de suspender el procedimiento cuando «se interponga recurso contencioso-administrativo» ), acordó suspender el transcurso del término máximo legalmente previsto para resolver el expediente de referencia en tanto el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña no se pronunciase sobre las solicitudes de las corporaciones interesadas.

En definitiva, aun cuando la resolución administrativa que acordó la suspensión podría haber sido mucho más precisa, de su lectura se extrae la conclusión de que la suspensión lo fue hasta que se resolviese el recurso contencioso-administrativo.

Cuando la Administración suspendió el procedimiento, a instancia de los afectados, lo hizo con la finalidad de que se decidiese, en sede jurisdiccional, si procedía continuar o no con el procedimiento administrativo sancionador. Fue ése el motivo de la suspensión y, por tanto, dicha medida debía mantenerse hasta que se dictase una resolución de fondo en el recurso contencioso-administrativo capaz de resolver las dudas surgidas. Tiene, por tanto, razón la Generalitat de Cataluña cuando sostiene que la sentencia de instancia interpretó incorrectamente el art. 12.2 del Real Decreto 261/2008 en relación con el art. 37 de la Ley de Defensa de la Competencia y le asiste así mimo la razón cuando afirma que atendiendo a la fecha en que se resolvió el recurso contencioso-administrativo el procedimiento no había caducado cuando se dictó la resolución que le puso fin.

Ello determina la estimación del presente recurso de casación acordándose la devolución de actuaciones al tribunal de instancia, tal y como permite el artículo 93 último inciso de la LJ , para que a la vista de la interpretación jurisprudencial fijada dicte una nueva sentencia en la que se resuelvan los diferentes motivos de impugnación planteados en la instancia, motivos sobre los que no cabe pronunciarse en casación, dado que el presente recurso se centra exclusivamente en torno a la interpretación de los preceptos antes referidos y la caducidad del procedimiento, sin que se haya extendido a los restantes motivos planteados en la instancia, que no fueron resueltos por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña al limitarse a apreciar la caducidad del procedimiento y que no han sido objeto de debate en casación.

Costas.

Por todo lo expuesto procede estimar el recurso de casación sin que haya lugar a imponer las costas causadas en casación al no apreciarse temeridad o mala fe ( art. 93.4 de la LJ ).