STS, 2 de Noviembre de 2009

Partiendo de la inicial discrecionalidad del planificador debe indicarse, sin embargo, que la misma no entra en juego cuando de suelo no urbanizable se trata, ya que de conformidad con lo dispuesto en el art. 103 de la Ley 2/2001, del Suelo de Cantabria debemos concluir que el suelo residual en esta Comunidad Autónoma es el suelo urbanizable, esto es, aquel que conforme al planeamiento general pueda ser objeto de transformación y no reúna la condición de suelo urbano o rústico.

Por lo tanto, la atribución a las parcelas de referencia de la clasificación de suelo no urbanizable de protección de las infraestructuras debe estar en insita relación con las características y condiciones fácticas de aquéllas, las cuales no concurren en el supuesto de autos, ya que si conforme a la Memoria de las NNSS de Polanco, dicho suelo es aquel que "por su emplazamiento próximo a infraestructuras de interés general debe abstraerse del proceso urbanizador, quedando afectados a la protección y conservación de dichas infraestructuras, normalmente por la aplicación de la normativa sectorial de carreteras, transportes, ferrocarriles y costas. El régimen urbanístico de dichos suelos se encuentra condicionado al mantenimiento y preservación de las infraestructuras que gravan el término municipal".

Sin embargo, ha quedado acreditado a través de la prueba pericial practicada en sede procesal que las parcelas de referencia no se ven afectadas por servidumbre alguna de la autovía, por lo que por este motivo no podría atribuirse a aquéllas una clasificación precisamente prevista para la protección de aquélla.

Tampoco aporta luz el informe técnico obrante en el recurso de alzada, que indica que "el perímetro de dichos suelos no siempre se corresponde con las líneas de protección o servidumbre de los márgenes de las vías a las que salvaguarda, sino que en ocasiones como la que nos ocupa, excede de estos límites configurando áreas de protección enmarcadas por accidentes geográficos naturales y artificiales en un ámbito de ordenación coherente"

Sin embargo, la Administración no ha acreditado cuáles son dichos accidentes geográficos que autorizan a la extensión del suelo no urbanizable de protección de las infraestructuras a las parcelas litigiosas, ya que se limita a realizar una afirmación teórica en este sentido que no va pareja con la prueba y constatación de que existen circunstancias especiales, por la concurrencia de dichos accidentes geográficos, que autoricen a extender a la protección fuera del ámbito de la zona de servidumbre de la autovía, tal y como ha señalado el perito judicial, que ha puesto de manifiesto la inexistencia de aquéllos.

A mayor abundamiento obra al folio 29 del expediente administrativo informe de la Demarcación de Carreteras que señala que el suelo no urbanizable de protección de infraestructuras comprende amplias zonas entre la autovía y la carretera N-611, siendo así que la Ley 25/88 establece los mecanismos de protección de las márgenes de las carreteras estatales mediante la definición de la línea límite de la edificación y limitación de usos en parcelas próximas, de tal forma que "no parece aconsejable calificarestos suelos como no urbanizables genéricos, o bien protegerlos mediante motivos distintos de "protección de infraestructuras" la atribución a las parcelas del recurrente de la clasificación de suelo no urbanizable de protección de las infraestructuras no resulta irracional o arbitraria, pese a la inexistencia de accidentes geográficos relacionados con aquélla, tal y como pone de manifiesto el perito y su no afectación por las servidumbres de la autovía A-67 , no resulta irrazonable, ya que se encuentran situadas cerca del enlace de aquélla

Por lo tanto, no reuniendo las parcelas de autos las condiciones y características necesarias para merecer la clasificación de suelo no urbanizable de protección de infraestructuras, toda vez que no se cumplen los requisitos que para ello imponen las NNSS ni tampoco se acredita la concurrencia de los accidentes geográficos a la que alude el informe técnico, debemos anular dicha clasificación de la propiedad de actor otorgada por la Revisión de las NNSS (...)>>.

Por todo ello, la sentencia termina acordando, como hemos visto, la revocación del acuerdo por el que se aprueba definitivamente la Revisión de las Normas Subsidiarias del municipio de Polanco, declarando la disconformidad a derecho de la clasificación como suelo no urbanizable de protección de las infraestructuras de las parcelas titularidad de los actores, desestimándose en cambio la pretensión de que tales parcelas sean clasificadas como suelo urbano.

TERCERO.- El Gobierno de Cantabria preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 20 de octubre de 2005 en el que aduce dos motivos de casación, ambos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. El enunciado de tales motivos es el siguiente:

1. Infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que reconoce y garantiza la discrecionalidad municipal en la elaboración del planeamiento urbanístico y establece los parámetros de control de esa potestad municipal (se citan sentencias de esta Sala de 22 de septiembre y 15 de diciembre de 1986, 19 de mayo, 24 de julio y 21 de diciembre de 1987, 18 de julio de 1988, 23 de enero y 17 de junio de 1989, 20 de marzo, 17 de mayo y 8 de octubre y 22 de diciembre de 1990, 11 de febrero, 27 de marzo y 2 de abril de 1991, 29 de octubre de 1992, 15 de marzo y 21 de septiembre de 1993, y 15 de julio de 1995 ).

2. Infracción del artículo 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 , que se corresponde con el artículo 348 de la vigente Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , que establece que los dictámenes periciales se valoran conforme a las reglas de la sana crítica.

Termina el escrito solicitando que se case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se acuerde la desestimación del recurso contencioso-administrativo y la confirmación del acto administrativo impugnado por ser ajustado a derecho.

CUARTO.- La representación de D. Gerardo y Dª Raimunda se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 20 de marzo de 2007 en el que señala, en primer lugar, que la discrecionalidad no opera tratándose de suelo no urbanizable y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 2/2001, del Suelo de Cantabria , debe concluirse, como hace la sentencia recurrida, que el suelo residual en dicha Comunidad Autónoma es el suelo urbanizable, esto es, aquél que conforme al planeamiento general pueda ser objeto de transformación y no reúna la condición de suelo urbano o rústico. Por lo demás, la parte recurrida formula alegaciones contrarias a lo razonado por el Gobierno de Cantabria y termina solicitando la desestimación del recurso de casación con imposición de las costas a la parte recurrente.

QUINTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 27 de octubre de 2009, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

Pues bien, abordando ya la cuestión que nos ocupa, son varias las razones que nos conducen a entender que la supresión del inciso " así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano ", efectuada por aquel Real Decreto-Ley (convalidado por acuerdo del Congreso de los Diputados de 29 de junio de 2000 ), no debe ser interpretada en el sentido que aparenta de desapoderar al planeamiento general para tomar en consideración esa inadecuación a los efectos de la clasificación de un suelo como no urbanizable, ni en el sentido de que la legislación básica estatal y, en su caso, lascondiciones básicas del ejercicio de los derechos, se opusieran en aquel espacio de tiempo que medió desde el 25 de junio de 2000 al 21 de mayo de 2003 a que dicho planeamiento pudiera, justificadamente, incluir en esa clase a los terrenos que considerara inadecuados para un desarrollo urbano. Sin perjuicio de otras y centrándonos en las que nos parecen más esclarecedoras, tales razones son las siguientes:

1. La doctrina constitucional que interpreta con qué alcance e intensidad pueden incidir los títulos competenciales del Estado sobre la competencia exclusiva atribuida a las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo; que puede verse, en lo esencial, aunque no sólo, en los fundamentos jurídicos 5 a 12 de la conocida STC número 61/1997, de 20 de marzo , a los que nos remitimos. De esa doctrina, y fijándonos ahora en lo que realmente importa para la cuestión que nos ocupa, puede extraerse sin especial dificultad que aquellos títulos competenciales estatales no habilitan hasta el punto de que los productos normativos surgidos a su amparo puedan sustraer a las Comunidades Autónomas y a las Administraciones Locales -a cada una en el ejercicio de sus respectivas competencias- las potestades que directa y meramente sirven para plasmar la configuración de un determinado modelo territorial y urbanístico y, más en concreto, de un determinado modelo de ciudad. A través de aquellas competencias estatales y de sus productos normativos no cabe privar a esas Administraciones Territoriales de la posibilidad de definir donde y cuando pueden y deben surgir y desarrollarse los asentamientos humanos. Pueden condicionar ese modelo, pero no privar de la opción para configurar un modelo propio. En consecuencia, siendo esa la doctrina constitucional, difícil será interpretar la supresión de aquel inciso en el sentido de que su espíritu y finalidad (elemento, éste, al que fundamentalmente ha de atenderse en la labor de interpretación de las normas jurídicas, según ordena el artículo 3.1 del Código Civil ) fuera privar a esas Administraciones Territoriales de la posibilidad de optar por un modelo que, por razones de carácter territorial o urbanístico, no por otras, considere en un momento dado que determinados suelos son inadecuados para el desarrollo urbano.

2. La doctrina constitucional específica y singularmente surgida al enjuiciar la constitucionalidad del artículo 9 de la Ley 6/1998 , que cabe ver en la STC número 164/2001, de 11 de julio, especialmente en su fundamento jurídico 14 . En ella, en la que de nuevo es de ver una repetida llamada de atención a que los títulos competenciales del Estado y sus productos normativos no pueden llegar a imponer un determinado modelo urbanístico, y en la que se tiene presente la supresión de aquel inciso llevada a cabo por el repetido Real Decreto-Ley, pero en la que se enjuicia la constitucionalidad de aquel artículo 9 en su redacción originaria, hay consideraciones que a nuestro juicio son muy significativas para decidir sobre la cuestión que nos ocupa. Así, y en lo que ahora importa, se lee al inicio del párrafo tercero de aquel fundamento jurídico 14 que el precepto impugnado, en su redacción de 1998, establece, en síntesis, dos criterios directos para la clasificación del suelo como no urbanizable: que el suelo sea incompatible con la transformación y que sea inadecuado para un desarrollo urbano . Se añade en el mismo párrafo, y ello ya parece tener ese valor significativo al que antes nos referíamos, una consideración según la cual debemos adelantar que la suma de los dos criterios de clasificación contenidos en el artículo 9 LRSV (incompatibilidad e inadecuación para el desarrollo urbano) permite identificar un amplio margen de regulación para cada Comunidad Autónoma, y de ahí la conformidad constitucional del artículo 9 LRSV . Y en la misma línea, con ese mismo valor, y precisamente al ocuparse del criterio de clasificación referido a la inadecuación para un desarrollo urbano , termina el razonamiento del Tribunal Constitucional expresando que es la concurrencia de los dos criterios del artículo 9.2 LRSV, en la concreta redacción de 1998 , lo que lleva a rechazar el reproche de inconstitucionalidad . De nuevo, por tanto, parece imponerse como lógica la conclusión que expresamos en el último inciso de la letra anterior. Y

3. El preámbulo del Real Decreto-Ley 4/2000 no contiene una referencia clara a la razón de ser por la que suprimió aquel inciso. Como tal, no parece que podamos considerar aquella que habla de la incidencia en los productos inmobiliarios del precio del suelo, condicionada a su vez por la escasez de suelo urbanizable , pues una referencia idéntica no deja de contenerse, también, en la exposición de motivos de la Ley 10/2003 que, sin embargo, vuelve a introducir como criterio apto para la clasificación de un suelo como no urbanizable el de la inadecuación para el desarrollo urbano. Junto a ello, aquel preámbulo tampoco se refiere a la exposición de motivos de la Ley 6/1998, pese a que en ella, en el párrafo primero de su número 2 , y sin duda para explicitar las razones hábiles para preservar un suelo y excluirlo del proceso urbanizador, incluyó explícitamente la de su justificada inadecuación para el desarrollo urbano . Esta reflexión nos lleva a enlazar con el proceso parlamentario de elaboración de la Ley 6/1998, pues el artículo 9.2, en el Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno y remitido a las Cortes Generales, se refería a que el planeamiento general podía clasificar como suelo no urbanizable aquellos otros terrenos que considere justificadamente inadecuados para un desarrollo urbano racional . Desaparecidas esas dos exigencias que acabamos de subrayar en el texto finalmente aprobado del artículo 9.2 de la Ley 6/1998 , con la consecuente apariencia de que el margen de discrecionalidad del planificador podía entenderse ampliado, surge, al combinar todo lo que hasta ahora llevamos razonado, incluida la pervivencia tras el Real Decreto-Ley de aquella expresión del párrafo primero del número 2 de la exposición de motivos de la Ley 6/1998 , la idea de que la supresióndel inciso no obedeció tanto a la exclusión del criterio de la inadecuación para un desarrollo urbano , sino, más bien, a la de poner freno a esa aparente ampliación del margen de discrecionalidad. Entendemos que este es el espíritu y finalidad de la repetida supresión y, por ende, el elemento fundamental a la hora de interpretar su significado jurídico. Y entendemos que ello se ve confirmado al estudiar la Ley 10/2003 (que, no se olvide, es el producto normativo que surge por la vía del artículo 86.3 de la Constitución, esto es, la Ley que, tras la convalidación del Real Decreto-Ley 4/2000 , resultó de tramitar éste como proyecto de ley), pues en su exposición de motivos se expresa que en la misma dirección de incrementar la oferta del suelo, trasladando este efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios, se orienta la mayor objetivización de la clasificación del suelo no urbanizable , y en la redacción que finalmente da al artículo 9.2 exige que el criterio clasificador de la inadecuación para el desarrollo urbano se sustente o lo sea, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística...>> .

La doctrina contenida en estos párrafos que acabamos de transcribir tomados de la sentencia de 11 de mayo de 2007 (casación 7007/03 ) -y que luego hemos reiterado luego en otras sentencias de esta Sala que también hemos dejado citadas- es plenamente trasladable al caso que nos ocupa. Por tanto, aquella apreciación de la Sala de instancia en el sentido de excluir cualquier margen de discrecionalidad en la clasificación del suelo no urbanizable y la invocación que en la sentencia recurrida se hace de lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, han de entenderse rectificados, o cuando menos matizados, por la jurisprudencia que interpreta y aplica, en los términos que hemos dejado expuestos, el artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril ; precepto éste que según la disposición final única de la propia Ley 6/1996 tiene el carácter de legislación básica.

TERCERO.- De lo anterior se desprende que la posibilidad de clasificar unos terrenos como suelo no urbanizable de protección de infraestructuras no queda reducida a los supuestos en que concurran unas circunstancias tasadas, pues no cabe negar a la Administración un cierto margen de apreciación para determinar en qué casos procede sustraer los terrenos del desarrollo urbanístico en aras de aquella finalidad de protección.

Es claro que la clasificación como suelo no urbanizable de protección de infraestructuras estará justificada si se trata de terrenos comprendidos en el ámbito de las líneas de protección o de servidumbre definidas en la legislación de carreteras, o si concurre un accidente geográfico que los haga asimilables a los comprendidos en ese ámbito delimitado por la legislación sectorial; pero, aparte de esos concretos supuestos, no debe excluirse que la Administración, en el ejercicio de sus facultades de planeamiento, pueda atribuir esa clasificación a otros terrenos que por circunstancias o razones distintas también considere no idóneos para el desarrollo urbanístico. Pero, claro es, esa decisión de los autores del planeamiento ha de quedar debidamente explicada y justificada.

CUARTO.- Llegados a este punto, el contraste de lo razonado en la sentencia con los argumentos de impugnación aducidos en los dos motivos de casación nos lleva a concluir que ninguno de éstos debe ser acogido.

Es cierto que las apreciaciones contenidas en el primer párrafo del fundamento octavo de la sentencia recurrida de la sentencia de instancia deben entenderse matizadas o corregidas en los términos que acabamos de señalar; y ello a pesar de que en el primer motivo de casación la Administración recurrente no menciona siquiera el artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre el régimen del suelo y valoraciones, ni cita como infringida la jurisprudencia que interpreta y aplica ese precepto. Ahora bien, esta puntualización sobre alguna de las consideraciones que hace la Sala de instancia no implica que la sentencia deba ser casada, pues en el propio fundamento octavo la sentencia de instancia expone otras razones que no han sido desvirtuadas.

Esto nos lleva a adentrarnos en el segundo motivo de casación, en el que se alega la infracción del artículo 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 , que se corresponde con el artículo 348 de la vigente Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , en cuanto establece que los dictámenes periciales se valoran conforme a las reglas de la sana crítica.

En realidad, más que ante una infracción de esa norma específica relativa a la valoración de la prueba pericial, lo que sucede es que la Sala de instancia ha examinado dicha prueba partiendo de la consideración de que la Administración no cuenta con margen de discrecionalidad ni de apreciación cuando se trata de la clasificación de terrenos como suelo no urbanizable. Pero, una vez corregido ese postulado, no puede decirse que la valoración de la prueba sea irracional o arbitraria, ni que se aparte de las reglas de la sana crítica.La Sala de instancia considera que la clasificación de los terrenos como suelo no urbanizable de protección de infraestructuras no ha quedado justificada; y a tal efecto señala que no se trata de terrenos comprendidos en el ámbito de las líneas de protección o de servidumbre definidas en la legislación de carreteras y tampoco ha sido acreditado por la prueba pericial la concurrencia de accidentes geográficos que justifiquen que la clasificación de suelo no urbanizable de protección de infraestructuras se extienda más allá de aquellas líneas de protección o servidumbre. Según vimos, no debe excluirse que, al margen de esos concretos supuestos, la Administración, justificándolo debidamente, pueda atribuir esa clasificación a terrenos que por otras circunstancias o razones también considere no idóneos para el desarrollo urbanístico. Pero sucede que tal justificación no se ha producido: no se ofreció en vía administrativa; y tampoco en el curso del proceso de instancia quedó acreditada, mediante la prueba pericial ni a través de cualquier otra prueba, la concurrencia de factores o circunstancias que expliquen y justifiquen la clasificación controvertida.

Por todo ello, sin perjuicio de que alguna de las consideraciones contenidas en la sentencia recurrida deban entenderse corregidas o moduladas en el sentido que hemos expuesto, el recurso de casación debe ser desestimado

QUINTO.- Según establece el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa deben imponerse las costas a la parte recurrente en casación, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 #) por el concepto de honorarios de Abogado de dicha parte recurrida.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.