STS, 22 de Noviembre de 2012

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó en fecha 16 de septiembre de 2010, en su Recurso Contencioso- administrativo 4712/2007 , por medio de la cual se desestimó el recurso interpuesto por la entidad "VILARES LUGO, S. L." contra la Orden de 19 de septiembre de 2007 de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes, por la que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Municipal de Curtis.

SEGUNDO .- En el presente recurso, según resume la Sala de instancia en su Fundamento de Derecho Segundo, la actora discutió la legalidad en la clasificación del suelo para los terrenos de su propiedad, como suelo rústico de especial protección agropecuaria, solicitando su clasificación como suelo urbanizable delimitado ---manteniendo así la clasificación prevista en el Proyecto de PGOU inicialmente aprobado, que se incluían en el ámbito SUD-9 de uso industrial---, pretensión que fundamentó, en primer término, en que la clasificación del suelo como rústico de especial protección era, tras la entrada en vigor de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, reglada, y, en que el suelo del referido ámbito no reunía ninguna de las condiciones indicadas en el artículo 32.2.a) de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y de Protección del Medio Rural de Galicia , al definir el rústico de especial protección agropecuaria por su carácter residual, de donde deducía que, al no corresponder a los terrenos la clasificación de suelo urbano ni rústico, la clasificación procedente era la de suelo urbanizable, en la modalidad de delimitado, porque las condiciones para su transformación y desarrollo urbanístico estaban fijadas en un convenio suscrito por el Ayuntamiento de Curtis y los propietarios mayoritarios de los terrenos del ámbito.

Centrada de esta forma los términos de la controversia, la Sala de instancia desestimó el recurso, en síntesis, por las siguientes razones:

1. En el Fundamento de Derecho Tercero la sentencia advierte del error en que incurre la demanda, pues el ámbito denominado SUD-9 en la aprobación inicial del plan litigioso se clasifica en la aprobación definitiva como suelo rústico con dos calificaciones: Una parte suelo rústico de especial protección agropecuaria, y, otra parte ---que son los terrenos inmediatos al Rego de Portos--- como suelo rústico de protección de cauces, confirmando la procedencia de esta última calificación porque "[...] no sólo no se dice nada en la demanda sino que en el informe del biólogo e ingeniero ambiental Sr. Roberto , aportado por la parte actora y ratificado por su autor en el proceso, se concluye que los terrenos que lindan con el rego de Portos deben clasificarse como suelo rústico de protección de aguas. Por lo tanto las pretensiones de la demanda en ningún caso pueden prosperar en lo que se refiere a estos terrenos ".

2. Sobre los terrenos calificados como de especial protección agropecuaria, que lo fueron por su elevada potencialidad agrícola de acuerdo con el Mapa de Clases Agrológicas del Ministerio de Agricultura, categoría de suelo que se corresponde con la prevista en el artículo 32.2.a) de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y de Protección del Medio Rural de Galicia ---que lo define como el constituido por los terrenos de alta productividad agrícola o ganadera, puesta de manifiesto por la existencia de explotaciones que la avalen o por las propias características o potencialidad de los terrenos o zonas donde se enclaven---, la sentencia de instancia examina, en el Fundamento de Derecho Cuarto, la concurrencia de tales características, llegando a la conclusión de ser también ajustada a derecho tal calificación, por considerar que la falta de explotaciones agropecuarias en los terrenos litigiosos, aun siendo un hecho acreditado, "[...] no es de extrañar que concurra cuando el designio de sus titulares es darles un uso totalmente diferente al agrícola o ganadero ", y, en cuanto a las características o a la potencialidad productiva, examina tanto el informe emitido por Arquitecta, que no considera idóneo, en función de su cualificación profesional para poner de relieve las características agronómicas de los terrenos, como el informe emitido por Biólogo e Ingeniero Ambiental ---en el que se indica que los suelos del ámbito son fuertemente ácidos, con grados de saturación muy bajos, pobres en sustancias nutritivas, ricos en materia orgánica, con textura arenosa o areno-limosa y con gravas de cuarzo en sus horizontes, que son suelos muy abundantes en Galicia y con una capacidad agrológica moderada a baja, y que los estudios de Macías y otros de 1992 y 2001 son más profundos que el referido Mapa e indican con mayor detalle que los suelos litigiosos son de moderada a baja capacidad agrológica---, llegando la Sala a la conclusión de que, tal informe, "[...] no explica la diferencia que existe entre esos terrenos y otros del municipio en los que sí existen, como revelan las fotografías que obran en los autos, aprovechamientos agrícolas o ganaderos, y si el hecho de que suelos semejantes sean tan abundantes en Galicia determina la escasez en esta Comunidad de explotaciones agrícolas o ganaderas. La calificación de la productividad agrícola o ganadera tiene que ser realizada atendiendo al ámbito territorial al que es de aplicación la Ley 9/2002, y procediendo de este modo el propio informe en el que se apoya la parte actora lleva a considerar como correcta la clasificación del suelo que se discute. Por ello procede desestimar el recurso ".

TERCERO .- Contra esa sentencia "VILARES LUGO, S. L." ha interpuesto recurso de casación en el que amparo del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), desarrolla cinco motivos, siendo su enunciado el siguiente:

Motivo primero , al amparo del epígrafe c) del citado artículo 88.1, por infracción del art. 24 Constitución Española, así como 67 y 33.1 de la LRJCA , en cuanto que la sentencia incurre en incongruencia omisiva.

En su desarrollo alega que la cuestión controvertida se refería, exclusivamente, a la clasificación como suelo rústico de protección agropecuaria de los terrenos de su propiedad, que fundamentó en la inexistencia de valores que merecieran tal protección, y la sentencia recurrida desestima la demanda por considerar que los terrenos inmediatos al Rego de Portos están clasificados como suelo rústico de protección de cauces, cuestión ésta que no fue tratada en el escrito de demanda ni en el de contestación.

Motivo segundo , al amparo también del epígrafe c) del citado artículo 88.1 de la LRJCA , por vulneración de los artículos 33.2 y 65.2 de la misma LRJCA , ya que la Sala debió conceder audiencia a las partes en relación a la cuestión nueva introducida en el proceso por la Sala relativa a la apreciación de que parte de los terrenos estaban afectados cauces.

Motivo tercero , al amparo del epígrafe d), del artículo 88.1 de la LRJCA , por vulneración de los artículos 9 y 20 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ) en cuanto al carácter reglado del suelo rústico, ratificado en las SSTC 164/2001 y 54/2002 , por lo que sólo puede clasificarse como suelo rústico aquel en el que concurran las características previstas en la norma para hacerlo merecer de protección, no pudiendo ser clasificado como tal los suelos en que no cuenten con tales características, por lo que, sigue diciendo, la clasificación que debía corresponder a los terrenos era la de suelo urbanizable por tener esta clase de suelo carácter residual en la LRSV.

Motivo cuarto , al amparo también del epígrafe d) del artículo 88.1, por vulneración del artículo 10 de la LRSV , ya que la Sentencia no tiene en cuenta que con arreglo a dicho artículo la clasificación de los terrenos es la de suelo urbanizable delimitado, toda vez que en el presente caso existía un Convenio urbanístico, suscrito el 27 de abril de 2005 entre los propietarios mayoritarios del ámbito SUD.9 y aprobado por el Pleno del Ayuntamiento, que fijaba las plazos y condiciones de transformación de los terrenos.

Motivo quinto , al amparo igualmente del epígrafe d) de la LRJCA, por infracción del artículo 348 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), por incurrir en arbitrariedad en la apreciación de la prueba, toda vez que la carencia de valores que justifiquen la protección agropecuaria así se afirma en el informe de la Arquitecta Dª. Enma , designada judicialmente, y el informe emitido por Ingeniero Ambiental y Biólogo, D. Ángel Daniel , no deja lugar a dudas cuando señala que el Mapa de Clases Agrológicas del Ministerio de Agricultura, utilizado como único argumento por la Administración para la protección agropecuaria dada a los terrenos, no es fiable tanto por la fecha, 1976, como por el poco detalle según la escala, 1/50.000, y porque estudios posteriores han confirmado que se trata de una zona con escasa o nula potencialidad agrícola, avalada por la existencia de una cantera de extracción de áridos desde hace diez años, a pesar de lo cual y en contra de los indicados informes, la Sala de instancia concluye que el suelo puede calificarse de protección agropecuaria.

CUARTO.- Dada la estrecha relación entre los motivos primero y segundo , en que en esencia se reprocha a la sentencia ser incongruente, su examen se efectuará de forma conjunta, pudiendo anticipar que no pueden ser estimados por las razones que a continuación se exponen.

El artículo 33 de la LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

En este sentido, la STS de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 1992, ya señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y, que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. En consecuencia, se decía "argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso" . Desde la misma perspectiva el Tribunal Constitucional ha señalado que ( STC 8/2004, de 9 de febrero ) "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones" , sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada" , mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse".

Por otra parte, el artículo 67 de la misma LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el artículo 218 LEC , aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA ---que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión--- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

En esta línea, el Tribunal Constitucional, desde su clásica STC 20/1982, de 5 de mayo , viene considerando que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, y que puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo ( petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ( "petitum" ) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ( "causa petendi" ). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan, pues, el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones: a) Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y b), Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos ( artículo 24.1 y 2 Constitución Española ), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa. Por ello ( STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar ... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva".

Pues bien, en el supuesto de autos, la parte recurrente concretó el suplico de su demanda en la anulación del acto impugnado y del Plan General de Ordenación Municipal de Curtis "[...] en lo relativo a la clasificación como rústico de especial protección agropecuaria del suelo conformado por el ámbito denominado SUD-9 en el documento de aprobación inicial y en su lugar se declare la procedencia de que dicho ámbito se clasifique como suelo urbanizable delimitado..." .

Vemos así que se solicitaba la recuperación de la ordenación prevista en el proyecto inicialmente aprobado para el ámbito SUD- 9, que delimitaba un ámbito de suelo urbanizable de uso industrial.

Con tal punto de partida, no está demás efectuar un breve resumen de las vicisitudes procedimentales que siguieron para los terrenos litigiosos, y es que remitido el Proyecto de PGOM a la Administración autonómica a efectos de su aprobación definitiva, la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes, por Resolución de 30 de octubre de 2006, señala las siguientes deficiencias:

1) Respecto de los suelos urbanizables, advierte en su apartado 3.b no estar justificada la clasificación de suelo urbanizable industrial en la zona de Teixeiro ---que se corresponde con el ámbito SUD-9---, al estar ya previsto el Polígono Industrial de SEPES, señalando que en caso de resultar éste último insuficiente debe procederse a su ampliación antes que crear nuevos polígonos, no siendo admisible la fragmentación del suelo urbanizable industrial en polígonos dispersos.

2) Respecto de las clasificaciones y determinaciones en suelo rústico, advierte en su epígrafe 5 la procedencia de clasificar, a) como suelo rústico de protección agropecuaria, entre otros, los terrenos que forman el ámbito SUD-9 y el ámbito SUD-12 y los terrenos al norte del SUD-12, por su elevada calidad y potencialidad según el Mapa de Clases Agronómicas del Ministerio de Agricultura; y b) como suelo rústico de protección de aguas, los terrenos correspondientes que aparecen dentro de los ámbitos SUD-8, SUD-9, y al norte del SUD-12.

Comunicadas tales deficiencias al Ayuntamiento de Curtis, se procede a su subsanación, estableciendo en la ordenación definitivamente aprobada y ahora impugnada dos tipos de calificaciones para los terrenos que formaban el ámbito SUD-9 en el proyecto de PGOM inicialmente aprobado: 1) la mayor parte se califica como de protección agropecuaria y 2) el resto como de protección de cauces.

La entidad recurrente es propietaria de terrenos afectados por ambas calificaciones, según se comprueba en el documento nº 1 adjuntado al escrito de demanda en el que sobre el plano de clasificación de suelo definitivamente aprobado, se señalan los suelos propiedad de la recurrente, apareciendo suelos de su propiedad con los dos tipos de protecciones.

Con tales premisas, hemos visto que la Sala de instancia comienza concretando la pretensión de la demandante ---mantener la ordenación como suelo urbanizable delimitado, SUD-9, prevista en el Proyecto de PGOU inicialmente aprobado--- y los motivos de impugnación de la clasificación-calificación otorgada en el PGOU definitivamente aprobado (carácter reglado del suelo urbano y ausencia de valores que justificaran la protección agropecuaria otorgada a los terrenos), y, a continuación advierte, con toda corrección, que los terrenos que formaban el polígono de suelo urbanizable delimitado nº 9 en la aprobación inicial tienen en aprobación definitiva los dos tipos de calificaciones indicados, señalando respecto del suelo de protección de cauces que en el informe parcial emitido por técnico Biólogo e Ingeniero Ambiental se "[...] concluye que los terrenos que lindan con el rego de Portos deben clasificarse como suelo rústico de protección de aguas".

El hecho de que en la demanda se guardara silencio sobre la legalidad de tal protección de cauces ---de lo que es consciente la Sala de instancia--- no implicaba que la sentencia no debiera abordar tal protección, pues atendiendo el suplico de la demanda, en que se solicitaba el restablecimiento de la ordenación prevista en la aprobación inicial, y partiendo de que ese polígono no mantenía en la aprobación definitiva impugnada una única protección, sino dos, y que en el plano nº 1 adjuntado a la demanda la recurrente señalaba terrenos de su propiedad afectados por la protección de cauces, la Sala de instancia debía examinar, como acertadamente hizo, si la protección prevista en el PGOM impugnado de protección de cauces resultaba improcedente a la vista de los elementos de prueba incorporados al proceso.

En definitiva, la pretensión del actor de recuperar la ordenación inicialmente aprobada implicaba que la Sala tuviera que examinar la protección de cauces, por lo que la Sentencia no incurre en incongruencia ya que, en todo caso, el reproche de incoherencia debía hacerse al actor al solicitar una misma ordenación para terrenos que en la aprobación definitiva tenían distintas protecciones y centrar su discusión sólo en una de ellas, la protección agropecuaria.

QUINTO .- También los motivos tercero y cuarto se examinarán conjuntamente, dada la relación existente entre ambos.

Acerca del carácter reglado ó discrecional en la clasificación del suelo no urbanizable según el régimen jurídico previsto en el artículo 9 de la LRSV , y de las vicisitudes legales surgidas con motivo de los cambios en la redacción de su epígrafe 2 --- referidas a la posibilidad de clasificación de suelo no urbanizable por inadecuación---, existe una consolidada jurisprudencia que distingue según se trate de (1) suelo no urbanizable común o por inadecuación al desarrollo urbano, o (2) de suelo no urbanizable merecedor de alguna protección especial.

Sobre la potestad de clasificar suelo no urbanizable cuando concurren circunstancias ó están presentes valores que hacen procedente preservar ese tipo de suelos del proceso de transformación urbanística, existe una jurisprudencia consolidada que afirma que en tal caso la categorización del suelo no urbanizable de protección especial no es potestad discrecional, sino reglada, por lo que resulta obligada su protección.

A este supuesto se refieren las SSTS de esta Sala de 3 de julio de 2009 (casación 909/2005) y 7 de junio de 2010 (casación 3953/06). De la primera de ellas reproducimos las siguientes consideraciones:

" (...) Esta clasificación establecida en el artículo 9.1ª de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones aplicable al caso y al margen de su modificación (como antes lo hicieron los artículos 80 b/ de la Ley del Suelo de 1976 , 24 b/ del Reglamento de Planeamiento , 12 de la Ley del Suelo de 1992 ) viene reservada para aquellos terrenos en los que concurren una serie de valores a proteger tales como, por lo que hace a este caso, los paisajísticos, u otros como los históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales. De manera que esta decisión inicial del planificador de clasificar las áreas de (...) como suelo no urbanizable de especial protección es una decisión reglada, impuesta legalmente cuando concurren los valores que relaciona el precepto citado, pues en el mismo se dispone que "tendrán la condición de suelo no urbanizable (...) los terrenos en que concurra alguna de las siguientes circunstancias". El planificador al tiempo de clasificar el suelo, por tanto, no se encuentra ante el dilema de clasificar la zona como suelo no urbanizable protegido o suelo urbanizable ordinario o común, sino que no existe elección alguna porque si concurren los valores paisajísticos forzosamente ha de clasificarse el suelo afectado como no urbanizable de especial protección, como sucedió con el ahora examinado.

En este sentido esta Sala ha declarado que las normas jurídicas que regulan esa clase de suelo no pueden interpretarse "en el sentido de que el planificador disponga de una opción entre dos decisiones igualmente justas cuando se enfrenta a esa cuestión de clasificar un suelo, o no, como no urbanizable protegido, sino en el sentido de que tal clasificación es obligada, reglada, tanto si el suelo de que se trata está incluido en el ámbito de aplicación de normas o legislación específica que lo sometan a un régimen de protección incompatible con su transformación urbanística, como si, pese a no estarlo, concurren en él, y con el grado de intensidad requerido, los valores a los que sucesivamente se han ido refiriendo aquellos artículos" ( STS de 27 de febrero de 2007 recaída en el recurso de casación nº 3865/2003 en la que aparece subrayado el texto que hemos trascrito)".

Estos mismos razonamientos aparecen reiterados, entre otras, en nuestra STS de 12 de febrero de 2010 (Recurso de casación 365/06 ), en la que se recuerda, además, que el mencionado artículo 9.1ª tiene el carácter de norma básica según la Disposición Final Única de la propia Ley 6/1998, de 13 de abril (LRSV ), y en la ulterior STS de 14 de mayo de 2010 (Recurso de casación 2098/06 ).

En fin, para completar la reseña jurisprudencial, es oportuno recordar aquí las consideraciones que expusimos en nuestra STS de 25 de marzo de 2010 (casación 5635/06 ), de la que extraemos los siguientes párrafos:

" (...) La representación del Ayuntamiento de (...) aduce que la clasificación reglada o ex lege del suelo no urbanizable únicamente opera respecto de aquellos terrenos a los que se refiere el artículo 9.1ª de la Ley 6/1998 , esto es, los que están sujetos a algún régimen de protección especial; mientras que en los demás casos, y, por tanto, en los supuestos a que alude el artículo 9.2ª, corresponde a la discrecionalidad de los autores del planeamiento la decisión de asignarles la clasificación de suelo urbanizable o la de suelo no urbanizable. Pues bien, no podemos compartir esa interpretación.

En el esquema de la normativa estatal básica, interpretada por la jurisprudencia en los términos que acabamos de exponer, no hay duda de que la clasificación del terreno como suelo no urbanizable tiene carácter reglado cuando concurran las circunstancias a que se refiere el artículo 9.1ª de la Ley 6/1998 (es decir, cuando se trate de terrenos "que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público"). Pero, aun no concurriendo esa sujeción formal a un régimen de especial protección, también es procedente la consideración de los terrenos como suelo no urbanizable cuando tal clasificación sea necesaria para salvaguardar aquellos valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales a los que alude el artículo 9.1 ( artículo 9.2ª de la Ley 6/1998 , primer inciso). En este segundo caso la consideración de suelo no urbanizable no será una consecuencia directa y automática derivada del hecho de estar sujeto el terreno a algún régimen especial de protección ---supuesto del artículo 9.1ª--- sino que requerirá una ponderación de los valores y circunstancias concurrentes, lo que inevitablemente comporta un cierto margen de apreciación; pero la clasificación como suelo no urbanizable no es aquí discrecional sino reglada, de modo que, si se constata que concurren tales valores, será preceptivo asignar al terreno tal clasificación".

SEXTO .- Acerca de la posibilidad de clasificar suelo no urbanizable por inadecuación al modelo territorial previsto por el planificador ---y el alcance de la modificación que introdujo en dicho precepto el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes---, en nuestra STS de 11 de mayo de 2007 (Recurso de casación 7007/03 ), dijimos:

"SEGUNDO.- (...) conviene tener presentes cuales han sido las sucesivas redacciones de aquel artículo 9.2 de la Ley 6/1998 cuando definía qué terrenos (además de los previstos en el número 1 del mismo artículo) debían tener la condición de suelo no urbanizable:

(1) Según su redacción originaria, vigente desde el 5 de mayo de 1998 al 24 de junio de 2000, debían tenerla los terrenos "que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano".

(2) Según la introducida por el repetido Real Decreto-Ley 4/2000, redacción vigente desde el 25 de junio de 2000 al 21 de mayo de 2003, debían tenerla los terrenos "que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales". Y

(3) Según la introducida por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, redacción cuya vigencia comenzó el 22 de mayo de 2003, debían tenerla los terrenos "que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística".

TERCERO.- Pues bien, abordando ya la cuestión que nos ocupa, son varias las razones que nos conducen a entender que la supresión del inciso "así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano", efectuada por aquel Real Decreto-Ley (convalidado por acuerdo del Congreso de los Diputados de 29 de junio de 2000), no debe ser interpretada en el sentido que aparenta de desapoderar al planeamiento general para tomar en consideración esa inadecuación a los efectos de la clasificación de un suelo como no urbanizable, ni en el sentido de que la legislación básica estatal y, en su caso, las condiciones básicas del ejercicio de los derechos, se opusieran en aquel espacio de tiempo que medió desde el 25 de junio de 2000 al 21 de mayo de 2003 a que dicho planeamiento pudiera, justificadamente, incluir en esa clase a los terrenos que considerara inadecuados para un desarrollo urbano. Sin perjuicio de otras y centrándonos en las que nos parecen más esclarecedoras, tales razones son las siguientes:

1. La doctrina constitucional que interpreta con qué alcance e intensidad pueden incidir los títulos competenciales del Estado sobre la competencia exclusiva atribuida a las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo; que puede verse, en lo esencial, aunque no sólo, en los fundamentos jurídicos 5 a 12 de la conocida STC número 61/1997, de 20 de marzo , a los que nos remitimos (...).

2. La doctrina constitucional específica y singularmente surgida al enjuiciar la constitucionalidad del artículo 9 de la Ley 6/1998 , que cabe ver en la STC número 164/2001, de 11 de julio , especialmente en su fundamento jurídico 14 (...). Y

3. El preámbulo del Real Decreto-Ley 4/2000 no contiene una referencia clara a la razón de ser por la que suprimió aquel inciso. (...). Esta reflexión nos lleva a enlazar con el proceso parlamentario de elaboración de la Ley 6/1998, pues el artículo 9.2 , en el Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno y remitido a las Cortes Generales, se refería a que el planeamiento general podía clasificar como suelo no urbanizable aquellos otros terrenos que considere justificadamente inadecuados para un desarrollo urbano racional. Desaparecidas esas dos exigencias que acabamos de subrayar en el texto finalmente aprobado del artículo 9.2 de la Ley 6/1998 , con la consecuente apariencia de que el margen de discrecionalidad del planificador podía entenderse ampliado, surge, al combinar todo lo que hasta ahora llevamos razonado, incluida la pervivencia tras el Real Decreto-Ley de aquella expresión del párrafo primero del número 2 de la exposición de motivos de la Ley 6/1998, la idea de que la supresión del inciso no obedeció tanto a la exclusión del criterio de la inadecuación para un desarrollo urbano, sino, más bien, a la de poner freno a esa aparente ampliación del margen de discrecionalidad. Entendemos que este es el espíritu y finalidad de la repetida supresión y, por ende, el elemento fundamental a la hora de interpretar su significado jurídico. Y entendemos que ello se ve confirmado al estudiar la Ley 10/2003 (que, no se olvide, es el producto normativo que surge por la vía del artículo 86.3 de la Constitución , esto es, la Ley que, tras la convalidación del Real Decreto-Ley 4/2000, resultó de tramitar éste como proyecto de ley), pues en su exposición de motivos se expresa que en la misma dirección de incrementar la oferta del suelo, trasladando este efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios, se orienta la mayor objetivización de la clasificación del suelo no urbanizable, y en la redacción que finalmente da al artículo 9.2 exige que el criterio clasificador de la inadecuación para el desarrollo urbano se sustente o lo sea, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística...".

Esta misma interpretación ha sido mantenida en sentencias posteriores, entre otras, las SSTS de 2 de noviembre de 2009 (Recurso de casación 3946/05 ), 1 de junio de 2009 (casación 895/05 ) y 25 de marzo de 2010 (Recurso de casación 5635/06 ) y 29 de junio de 2011 (casación 5733/2007 ).

Finalmente, en la STS de 24 de julio de 2008 (casación 5417/2004 ), tomando como base la doctrina constitucional que se extrae de la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001 , indicamos que "el tipo de suelo no urbanizable que surge por su inadecuación para el desarrollo urbano, han de tomarse en consideración, para la preservación del suelo, diversas circunstancias y criterios en orden a valorar su adecuación, y cuya decisión corresponde al planificador urbanístico. Este juicio sobre la adecuación, en lo que se refiere al artículo 9.2 "in fine" de la Ley 6/1998 , participa de la naturaleza propia de la decisión discrecional y, por tanto, sujeta a control jurisdiccional por los tradicionales medios de control de este tipo de actividad" .

Por tanto, es ya consolidada la jurisprudencia que declara que el artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril ---incluso en el período en el que estuvo suprimido de dicho precepto el inciso "...así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano" --- otorga a la Administración autora del planeamiento un margen de discrecionalidad para clasificar el terreno como suelo no urbanizable, a fin de excluirlo del proceso urbanizador, sin perjuicio de que el ejercicio que haga la Administración de ese margen de discrecionalidad queda siempre sujeto al control jurisdiccional.

La jurisprudencia indicada determina la desestimación de ambos motivos, al no apreciarse la infracción de los artículos 9 y 10 de la LRSV , sin que tampoco esta Sala advierta que la sentencia infringe el artículo 20 de esa misma Ley , titulado "Derechos de los propietarios de suelo no urbanizable" y sin que el desarrollo del motivo se razone la forma por la que se produce tal infracción.

SEXTO .- El motivo quinto , en que se cuestiona la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia, a la que se califica de ilógica y arbitraria ya que, según dice, las pruebas periciales practicadas coinciden en la inexistencia de valores que hagan merecer a los terrenos protección agropecuaria, tampoco puede tener acogida.

Lo que en el fondo nos pide la parte recurrente es que ahora en casación revisemos la valoración que hizo la Sala de los datos y pruebas puestos a su disposición en el curso del debate procesal, y demos mayor valor a la prueba pericial que dicha parte aportó; pero se trata de un planteamiento estéril, ya que la jurisprudencia ha recordado, una y otra vez, que la naturaleza de la casación tiene como finalidad corregir los errores en que haya podido incurrir el Tribunal " a quo " en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y encuentra uno de sus límites en la imposibilidad de someter a revisión la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia, lo cual implica que cualquier alegación referida a una desacertada apreciación de la prueba debe partir de la premisa de que los medios probatorios aportados al proceso, su valoración, y la convicción resultante sobre los hechos relevantes para decidir el proceso, corresponden a la soberanía de la Sala sentenciadora, sin que pueda ser suplantada o sustituida, en tal actividad, por esta Sala de casación, pues el defecto en la valoración de la prueba no aparece como motivo de casación en este orden contencioso-administrativo.

Es verdad que esta regla admite excepciones, entre las que se encuentran, cabalmente, los casos en que se denuncia la infracción de las reglas sobre la carga de la prueba, o se aduce que la apreciación de la prueba se ha realizado de modo arbitrario, irrazonable o conduzca a resultados inverosímiles. Ahora bien, estas excepciones, como tales, tienen carácter restrictivo, por lo que no basta su mera invocación para franquear su examen por este Tribunal Supremo. Al contrario, partiendo de la base de que la valoración de la prueba por el Tribunal de instancia queda excluida del análisis casacional, la revisión de esa valoración en casación únicamente procederá cuando la irracionalidad o arbitrariedad de la valoración efectuada por la Sala de instancia se revele patente o manifiesta, siendo carga de la parte recurrente en casación aportar los datos y razones que permitan a este Tribunal llegar a la convicción de que así efectivamente ha sido ; y en este caso ni apreciamos ninguna infracción de las reglas sobre la carga de la prueba ni la conclusión alcanzada por el Tribunal puede considerarse en modo alguno manifiestamente arbitraria, irracional o ilógica, sino, al contrario, lógica y razonable.

El Tribunal a quo, al llevar a cabo el proceso valorativo sobre esta concreta cuestión considera,

1) Respecto del informe pericial emitido por Arquitecta, que no es idóneo para poner de manifiesto la existencia en los terrenos de valores agropecuarios.

2) Respecto de la valoración del informe emitido por Biólogo e Ingeniero Ambiental, la Sala de instancia, a la vez que recoge las características que en él se señalan ---referidas a ser suelos fuertemente ácidos, con grados de saturación muy bajos, pobres en sustancias nutritivas, ricos en materia orgánica, con textura arenosa o areno-limosa y con gravas de cuarzo en sus horizontes y la de ser un tipo de suelo muy abundantes en Galicia y con una capacidad agrológica moderada a baja---, también advierte la carencia en ese informe respecto de la diferencia que existe entre esos terrenos y otros del municipio en los que sí existen explotaciones agropecuarias, como revelan las fotografías que obran en los autos y si el hecho de que suelos semejantes sean tan abundantes en Galicia determina la escasez en esta Comunidad de explotaciones agrícolas o ganaderas, añadiendo finalmente que la calificación de la productividad agrícola o ganadera tiene que ser realizada atendiendo al ámbito territorial al que es de aplicación la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, por lo que no es preciso que tales valores existan o están ya implantados, siendo suficiente su potencialidad, concluyendo ser correcta la calificación-protección del suelo, y no compartiendo, en definitiva, las razones por las que el perito llega a la conclusión se ser improcedente la protección agropecuaria ya que, según dice, no son "suelos de elevada calidad y potencialidad, ni albergan explotaciones agrícolas especiales ni presentan en la actualidad explotación agrícola y ganadera de alta productividad" , pues esa falta actual de instalaciones agropecuarias que hecha en falta y el hecho de que no se trate de terrenos de elevada calidad no impide su protección.

Pues bien, tal proceso valorativo no nos parece que sea arbitrario, toda vez que la Sala de instancia razona y argumenta las deficiencias, mejor dicho, la falta de explicación y lógica en las conclusiones a las que llega el perito.

En fin, no está de más recordar que los Tribunales no quedan vinculados por las opiniones de los peritos, cuyo dictamen se encuentra también sometido a la libre apreciación del Tribunal, quien no queda vinculado por lo que en él se exprese sino que puede alcanzar su propia conclusión de forma motivada, como en este caso hizo la Sala, valorando conjuntamente todos los datos puestos a su disposición, y razonando de manera explícita y ampliamente argumentada su desacuerdo con la metodología y conclusiones del dictamen elaborado por aquel perito.

OCTAVO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la LRJCA ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta del Letrado de la Junta de Galicia a la cantidad máxima de 2.000 euros, a la vista de las actuaciones procesales desarrolladas.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación 6858/2010 interpuesto por la entidad mercantil "VILARES LUGO, S. L." contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 16 de septiembre de 2010 (Recurso Contencioso-administrativo 4712/2007 ), la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida en Audiencia Pública, de lo que certifico.