STS, 18 de Febrero de 2016

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia el 24 de abril de 2014 , con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva: <<Que debemos estimar y estimamos íntegramente el recurso administrativo interpuesto por la mercantil NEINVER S.A representada por el Procurador D. JAVIER LIBANIO CERVERA RODRÍGUEZ contra la resolución de 10 de enero de 2014 del Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado del Ministerio de Fomento que denegó la solicitud de abono de justiprecio fijado por el Jurado Provincial de Expropiación en resolución de 16 de noviembre de 2006, de la finca SF-M-451 del Proyecto "Circunvalación a Madrid M-50. Tramo M 409-A2 (antigua N II). Clave 98-M-9005 en el término municipal de San Fernando de Henares. La cual se deja sin efecto. Y se condena al Ministerio de Fomento a que pague en concepto de cantidad pendiente del justiprecio 1.419.279,99 €. Más el interés legal hasta el completo pago. Con imposición de las costas causadas a la Administración demandada con el límite por todos los conceptos que integran las costas de 3.000 €. Sin incluir los de la codemandada.>>

Notificada la sentencia, se presentó escrito por el Abogado del Estado ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Sala tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, por el Abogado del Estado se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando en él los motivos siguientes:

Primero.- Al amparo del artículo 88.1º.b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia que la sentencia de instancia incurre en vicio de incongruencia objetiva, porque el conocimiento de la pretensión accionada en este proceso es competencia de la Sala de este Orden Jurisdiccional de la Audiencia Nacional y no del Tribunal Superior de Justicia de Madrid; de donde se concluye que se ha vulnerado el artículo 24 de la Constitución ; los artículos 11.1º.a ) y 69.a) de la antes mencionada Ley procesal ; el artículo 13 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con la Orden FOM/1644/2012, de 23 de julio, sobre delegación de competencias en el Ministerio de Fomento y los artículos 73 y 74 de la Ley General Presupuestaria .

Segundo.- Al amparo también del artículo 88.1º. b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia que la sentencia de instancia vulnera los artículos 78, 29.2 º y 103.2º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por inadecuación del procedimiento, pues la sentencia ha tramitado por el procedimiento abreviado cuando se considera que debía haberlo sido por el procedimiento ordinario, pues son las partes condenadas por las sentencias las obligadas a su pago; y no aquélla que no fue condenada. La reclamación de pago no es petición de ejecución de un acto administrativo, sino que tiene naturaleza autónoma.

Tercero.- Por la vía casacional del artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia la infracción de los artículos 9.3º de la Constitución ; 1 y 3 del Código Civil y del artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , al considerar que la Sala de instancia resolvió basándose principalmente en su auto anterior de 21 de enero de 2013 y la STS de 17 de diciembre de 2013 , ignorando el sistema de fuentes; lo cual comporta también la infracción de los artículos 9.3º de la Constitución y 1.6º del Código Civil .

Cuarto.- También al amparo del artículo 88.1º.d) de nuestra Ley procesal , se denuncia la infracción del artículo 17.2º de la Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión; de los artículos 44 , 61.2 º y 67.1º de la Ley Concursal ; de los artículos 111 b ) y 112. 2 º y 7º del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Se considera que la sentencia de instancia aplica los efectos de la resolución de la concesión por liquidación o por falta de garantías suficientes para continuar la explotación, sin que se haya producido ninguna de estas dos circunstancias. De otra parte, se considera que no es cierto que se haya producido un enriquecimiento sin causa para la Administración, porque el concesionario sigue explotando la autopista y el enriquecimiento se produciría a favor de éste.

Quinto.- Por la misma vía casacional del "error in iudicando" de los dos motivos anteriores, se denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en los artículos 49 , 85.1 º, 96 bis , 133 , 134 , 155 y siguientes y 143 y siguientes de la Ley Concursal , así como el art. 136 de dicha Ley , en relación con el artículo 14 de la Constitución , ya que el procedimiento que debería emplear el recurrente para el cobro de su deuda es el concursal, sometiéndose a las reglas de dicho procedimiento, de tal forma que al no hacerlo así se produciría un trato privilegiado contrario al mencionada precepto constitucional.

Sexto.- Por la misma vía que los motivos precedentes se denuncia que la sentencia de instancia infringe lo establecido en los artículos 57 y 58 de la Ley de Expropiación Forzosa y de los artículos 4 y 5 de su Reglamento, que imponen la obligación de pago del justiprecio al beneficiario, por lo que son ignorados por la sentencia recurrida, que extiende la responsabilidad de la Administración del Estado mucho más allá de lo que permiten dichos preceptos.

Y termina suplicando expresamente a esta Sala que "...case la sentencia recurrida, dictándose nuevo fallo por el que se declare la incompetencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para conocer del asunto, en su defecto se desestime el recurso contencioso administrativo, confirmando el acto recurrido".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación, se emplazó a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días, formalicen escrito de oposición al recurso, lo que realizaron, la representación procesal de "NEINVER, S.A." suplicando a la Sala "...dicte sentencia por la que: 1º Declare la inadmisibilidad del recurso por la existencia de doctrina del Tribunal Supremo sobre el fondo del asunto y 2º Subsidiariamente, desestime el recurso." y por la representación de "Autopista Madrid Sur, Concesionaria Española, S.A.", se interesó "dicte sentencia por la que, de seguirse la doctrina de la sentencia de esta Sala de 17 de diciembre de 2013 , se desestime el recurso de casación y en consecuencia se confirme la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid recurrida."

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 9 de febrero de 2016, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , Magistrado de la Sala

Se interpone el presente recurso por la Administración General del Estado, contra la sentencia 473/2014, de 24 de abril, dictada por la Sección Cuarta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en el procedimiento abreviado 86/2014; que había sido promovido por la mercantil "NEINVER, S.A.", en impugnación de la inactividad por parte de la Demarcación de Carreteras del Estado, del Ministerio de Fomento, de pago del justiprecio fijado por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid, por la expropiación de una finca de su propiedad (la número SF-M-45-1 del plano parcelario), que había sido expropiada por el referido Ministerio para la ejecución de la denominada Autovía M-50, tramo M- C409-NV, en término municipal de San Fernando de Henares (Madrid); habiendo actuado como beneficiaria de la expropiación la también mercantil "Autopista Madrid Sur, Concesionaria Española, S.A."

La mencionada sentencia de instancia estimó el recurso de la expropiada y de clara la inejecución del mencionado acuerdo de valoración ordenando al referido Ministerio que procediese a su completo pago por la cantidad de 1.419.279,99 €, más los intereses de demora.

Para concluir en el fallo estimatorio se razona en la sentencia de instancia, en primer lugar, que el objeto del recurso era la inejecución de acto firme, en este caso el acuerdo del Jurado antes mencionado, por lo que se trataba de un procedimiento abreviado de los previstos para ese tipo de actos en el artículo 29.2º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa --fundamentos primero y segundo--; trámites que fue objetado por la defensa de la Administración General del Estado al considerar, de una parte, que la Sala de Madrid era órgano incompetente para conocer de la pretensión; en segundo lugar, que no procedía la estimación de la pretensión frente a la Administración demanda por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración, toda vez que la obligada al pago era la concesionaria que había actuado como beneficiaria de la expropiación --fundamento tercero--. Seguidamente se procede por la Sala de instancia --fundamento cuarto-- a examinar las cuestiones procesales que se habían opuesto por la Abogacía del Estado al ejercicio de la pretensión, en concreto, la falta de competencia del Tribunal Territorial, al considerar que la competencia era de la Sala homónima de la Audiencia Nacional; y la referente a la inadecuación del procedimiento, que estimaba que no procedería el procedimiento abreviado por inejecución de acto firme. Se declara en la sentencia sobre estas cuestiones:

"Con relación a las alegaciones previas de falta objetiva, este Tribunal se ratifica en considerarse competente para el conocimiento de la causa. Efectivamente los Actos de Secretario de Estado corresponden a la Audiencia Nacional, pero en el caso planteado se produce un triple matiz, que hace cambiar dicha conclusión.

En primer lugar y como hemos expuesto la asignación a dicho órgano de la competencia es cuando menos artificiosa pues la cadena de informes, propuestas y delegaciones hace al final estimar que se trata exclusivamente de un artificio que conduce a determinada competencia jurisdiccional cuando, además, acaba resolviendo la Demarcación de Carreteras de Madrid.

En segundo término el objeto del recurso no es sino la ejecución de una Sentencia de esta Sala que en materia de expropiación forzosa y que, por el simple hecho de no contener declaraciones de derechos, ya que fue desestimatoria, no se consideró susceptible de ejecución por la propia Sala, razón que obliga a efectuar dicho pronunciamiento, mediante la impugnación autónoma de la inactividad. Por último la competencia del Secretario de Estado se hace derivar de una inexistente reclamación de responsabilidad patrimonial, extremo este especialmente negado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2013 en un recurso idéntico y donde no se menciona igual incompetencia cuando los órganos intervinientes eran los mismos. Es más, dicho pronunciamiento, a cuyo alrededor se sitúa la presente resolución, señala como «ratio decidendi» de su conclusión que no existe tal responsabilidad sino que se trata del incumplimiento, el previo pago, del procedimiento específico la expropiación forzosa con raíces directas en el Artículo 33.3. de la Constitución .

... La inadecuación del procedimiento alegada al amparo del nº 9 del art. 78 de la Ley de la Jurisdicción ya fue desestimada por la Sala en el acto de la vista. Y ello como se desprende de lo expuesto anteriormente por aplicación de lo establecido en el art. 29.2 de la Ley de la Jurisdicción según el cual: «Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si esta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso Contencioso-Administrativo que se tramitará por el Procedimiento Abreviado reglado en el art. 78 de la citada Ley de la Jurisdicción .»

Artículo perfectamente aplicable al caso enjuiciado. Ya que hay una cantidad de dinero que se reconoce a los expropiados por un acto administrativo final cual es la resolución del Jurado que fijó el justiprecio, y esta no ha sido ejecutada."

Por lo que se refiere a las cuestiones de fondo suscitadas en el proceso por parte de la recurrente son dos, de una parte, la procedencia de la condena a la Administración General del Estado al pago del justiprecio existiendo una beneficiaria de la expropiación, de otra, la procedencia de la responsabilidad patrimonial de la mencionada Administración.

A dar respuesta a esa primera cuestión se dedica el fundamento sexto que, en lo que aquí interesa, se declara que se sigue el criterio que ya había declarado la misma Sala de instancia en un auto de 21 de enero de 2013 y la sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, de 17 de diciembre de ese mismo año, a cuyo tenor: " Conforme a ésta --la sentencia citada-- el pago es un requisito de procedibilidad incompatible con la suerte mercantil de la concesionaria de cuyo cumplimiento es responsable subsidiario el ente expropiante. Además la situación de concurso de acreedores impone una incertidumbre que la hace contraria a la efectividad del mandato contenido en la Carta y, en definitiva, es perfectamente exigible por la vía ordinaria o por la inejecución del acto del Jurado.

Decíamos en el citado auto que «Debemos de tener en cuenta que la institución de la expropiación forzosa, está dentro del ámbito del derecho Administrativo y es un negocio jurídico público. A ella se refiere el art. 33 de la Constitución cuando establece: ‹Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos si no por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por la leyes.› El Tribunal Constitucional en Sentencia de 18 de Mayo de 2009 , de la Sala define el instituto de la Expropiación Forzosa como ‹un sacrificio patrimonial individualizado que sólo puede materializarse mediante la correspondiente indemnización›. Como ya lo señalaba la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987 de 28 de Marzo y 111/1983. ‹Se quebraría el sistema de garantías que el instituto de la expropiación supone si fallara uno de ellos, como es la que consiste, en que el expropiado reciba la indemnización correspondiente. En la expropiación forzosa --sigue diciendo-› se produce la privación de la propiedad privada de la que no puede legalmente derivar para el expropiado perjuicio ni beneficio patrimonial alguno y en armonía con ello se satisface el justo precio para conseguir que el valor del patrimonio del expropiado antes y después de la actuación expropiatoria sea el mismo, de tal manera que ‹cualquier gravamen tributario que tuviera por objeto el justiprecio traería consigo que el, expropiado no quedará indemne a consecuencia de la expropiación, conculcándose el artículo 33.3 de la Constitución Española , porque al quedar mermado el justiprecio ya no podría sostenerse que el expropiado haya recibido una indemnización correspondiente al despojo patrimonial sufrido.›

Por otra parte la sentencia del Tribunal Constitucional de la Sala 1ª de 18 de Abril de 1988 , se pronuncia en el sentido de que el art. 33.3 de la Constitución Española ha dotado a las instituciones expropiatorias de garantías. Dichas garantías se refieren a la necesidad de existencia de una causa de utilidad pública o interés social, de una contraprestación económica, y a que procedimentalmente se realice de conformidad con las leyes. Por ello se excluyen o disminuyen en forma sustancia las garantías de conformidad en las leyes, causa justificada e indemnización, se rompería el equilibrio característico del instrumento expropiatorio, situándolo no sólo al margen de la ley (vía de hecho), sino extramuros de la Constitución, lo cual permitiría la entrada en acción de los mecanismos de protección diseñados por la propia Constitución y desarrollados por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional›.

La Constitución en su art. 33, después de reconocer el derecho de propiedad en su punto 3 ° reconoce el instituto de la expropiación cuando establece: ‹Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por la leyes.›

El Tribunal Constitucional y con el efecto de vinculación que establece el art. 5 de la LOPJ , para los Jueces y Tribunales, ha recogido con arreglo a la expropiación forzosa las siguientes cuestiones:

En Sentencia de la Sala 2ª de 25 de Septiembre de 1995 en la que estima el recurso de amparo planteado y fija la siguiente doctrina ‹Ahora bien, no lo es menos que no puede privarse al particular de la posibilidad de obtener la indemnización prevista en el art. 33'3 de la Norma Suprema por el mero hecho de que dicho organismo no emita su resolución no ya dentro de los plazos legalmente fijados, sino incluso en el supuesto, como el de autos, en que tras varios años tal decisión no se ha producido. El ciudadano se vería así sometido a una situación de desamparo que no se ve paliada por la posibilidad de exigir responsabilidad a los miembros del Jurado de Expropiación o incluso por la vía señalada en el art. 121 C.E , sin perjuicio de tales acciones, el derecho a la indemnización ex constitutione exige la posibilidad de que se acuda a la vía Contencioso- Administrativa para poder establecer su importe y obtenerla.›

Pues bien teniendo en cuenta lo expuesto, es claro para esta Sala, que la Administración, titular de la potestad expropiatoria conforme al artículo 2 de la Ley de Expropiación Forzosa , y el artículo 3 del Reglamento es garante de que el procedimiento termine con el pago del justiprecio en el plazo señalado. Y si bien es cierto que el artículo 5 del Reglamento de Expropiación impone la obligación de pago al beneficiario, ello no exime a la Administración de su responsabilidad en los términos que anteriormente se han expuesto. No se concilia ni con el principio de legalidad, ni con el principio de responsabilidad jurídica que hemos referido, el abocar al propietario de la finca expropiada y ocupada pero cuyo precio no se ha satisfecho a someterse a la incertidumbre de un procedimiento concursal, ya que esto implicaría que la Administración ha eludido con éxito su responsabilidad.

A mayor abundamiento en el presente supuesto estamos en presencia de una expropiación para una autopista, por lo que es de aplicación lo previsto en el Ley 25/1988, de Carreteras y la Ley 8/1972, de Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de Concesión. Y conforme al art. 17.1 de la Ley 8/1972 los bienes y derechos expropiados que queden afectados a la concesión se incorporarán al dominio público del estado desde su ocupación y pago. Y al estar en presencia de una expropiación por el procedimiento de urgencia, el estado adquiere la propiedad con la ocupación. Por lo que no pagarse el justiprecio por la insolvencia de la concesionaria, que es la primera obligada al pago, estaríamos ante un claro supuesto de enriquecimiento injusto por parte de la Administración, la cual ya es dueña de la finca expropiada y ha permitido que el beneficiario no pague el justiprecio.

Por lo que, si el concesionario no cumple con las obligaciones que le impone el art. 17.2 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo cuando establece que en el procedimiento expropiatorio el concesionario asumirá los derechos y obligaciones del beneficiario y en consecuencia no satisface las indemnizaciones de toda índole que procedan por razón de las expropiaciones y ocupaciones temporales necesarias para la ejecución del proyecto, es evidente que esas obligaciones deberán asumirse por la Administración expropiante por ser responsable de los daños en los derechos del expropiado.

Máxime, si tenemos en cuenta que la potestad expropiatoria reside en la Administración Pública, pero cuando ésta se ejerce en beneficio de otra persona, conforme al artículo 2.2 de la Ley de Expropiación Forzosa y artículo 3.1 de su Reglamento, ésta ejecuta por sustitución, funciones públicas a pesar de ser una persona jurídica privada, lo que repercute en las consecuencia que produce la actuación expropiatoria que promueve y de la que se beneficia. De aquí el artículo 4 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa , al deslindar las atribuciones de la Administración expropiante y del beneficiario, disponga que corresponde a aquélla, en su calidad de titular de la potestad expropiatoria ‹decidir ejecutoriamente en cuanto a la procedencia y extensión de las obligaciones del beneficiario respecto al expropiado›.

En este sentido el Tribunal Supremo en sentencia de 21 de Noviembre de 2005 , 6 de Abril de 2005 , 12 de Febrero de 1996 , 3 de Mayo de 1990 , han fijado doctrina consolidada en la línea de entender responsable a la Administración expropiante en los supuestos en los cuales el beneficiario ha trasmitido la titularidad de los terrenos a un tercero. Dichas Sentencias del Tribunal Supremo exponen como doctrina de la Sala que ‹la reversión es un derecho ejercitable frente a la Administración expropiante cualquiera que sea el beneficiario o actual titular de los bienes expropiados...› admitiendo que el pago de dicha indemnización sustitutoria ha de corresponder a la administración expropiante.

Criterio expuesto que puede perfectamente predicarse en el supuesto de falta de pago del justiprecio por la beneficiaria."

Por lo que se refiere a la cuestión sobre la concurrencia de responsabilidad patrimonial, se declara en los fundamentos séptimo y octavo:

"En cuanto al procedimiento para exigir la responsabilidad de la Administración, y como cuestión de fondo, entiende el Abogado del Estado que este procedimiento no es el cauce idóneo para declarar la responsabilidad, criterio que también se desestima por la Sala y ello porque el obligar al expropiado, al que todavía no se le ha pagado el justiprecio, a tener que esperar a los resultados del concurso, bien a la quita o a la espera o a la quita-espera, y luego a interponer una acción independiente de responsabilidad, entendemos que implica una vulneración al principio de tutela judicial efectiva. Y en este sentido la Sentencia del Tribunal Constitucional 93/84 en la que el Tribunal Constitucional insistió en la necesidad de interpretar la legalidad ordinaria en el sentido más favorable al acceso a la jurisdicción y, por tanto, a la efectividad del derecho a la tutela judicial que, como derecho fundamental, reconoce el art. 24 de la Constitución Española ..."

A la vista de esa decisión y fundamentación de la Sala de instancia se formula el presente recurso que, como ya se dijo, se articula por seis motivos, los dos primeros al amparo de lo establece el artículo 88.1º.b de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por vulneración de los artículos 24 de la Constitución , 11.1º.a ) y 69.a) de la mencionada Ley procesal y artículo 13 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y de la Orden FOM/1644/2012, de 23 de julio, sobre delegación de competencias en el Ministerio de Fomento, en relación con los arts. 73 y 74 de la Ley General Presupuestaria , en el primero de los motivos, aduciéndose que la competencia para conocer del proceso era de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional. El segundo motivo, por la misma vía casacional, denuncia la infracción de los artículos 78, 29.2 º y 103.2º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , por inadecuación del procedimiento, pues la Sala de instancia ha tramitado por el procedimiento abreviado una pretensión que debiera haberse sido resuelta por el procedimiento ordinario. Los motivos tercero al sexto se acogen a la vía casacional del "error in iudicando" del artículo 88.1º.d) de la Ley procesal , estimando, en el motivo tercero, que se vulnera el artículo 9.3º de la Constitución , los artículos 1 y 3 del Código Civil y el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; en el motivo cuarto se denuncia que la sentencia vulnera el artículo 17.2º de la Ley 8/1972; de 10 de mayo, de Construcción , Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de Concesión; de los artículos 44 , 61.2 y 67.1 de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal ; los arts. 111 b ) y 112. 2 º y 7º del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas; en el motivo quinto, se denuncia la infracción de los artículos 49 , 85.1 º 96 bis , 133 , 134 , 155 y siguientes y 143 y siguientes de la Ley Concursal, así como el art. 136 de dicha Ley , en relación con el artículo 14 de la Constitución ; por último, en el motivo sexto, se denuncia la infracción de los artículos 57 y 58 de la Ley de Expropiación Forzosa y los artículos 4 y 5 de su Reglamento.

Se termina por suplicar a este Tribunal de casación que se estime el recurso se case la sentencia de instancia y se declara que la competencia para conocer del presente recurso es de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional o, subsidiariamente, que se estimen cualquiera de los motivos sobre el fondo del debate, se case la sentencia de instancia y se dicte otra en sustitución en la que se desestime la pretensión originariamente accionada.

Se ha opuesto al recurso la defensa de la mencionada expropiada y la beneficiaria de la expropiación, que suplican la desestimación del recurso, si bien la defensa de la expropiada estima, con carácter previo, que procedía la declaración de inadmisibilidad.

Procediendo en primer lugar al examen de la inadmisibilidad suplicada por la defensa de la expropiada, que por razones de lógica procesal requiere un pronunciamiento previo, debemos recordar que se funda el óbice formal en que, a juicio de la parte, en el presente recurso de casación se suscitan cuestiones que ya han sido resueltas por la sentencia de esta Sala y Sección de 17 de diciembre de 2013, dictada en el recurso 1623/2013 . Con tales presupuestos se concluye afirmando en el escueto fundamento que se contiene en el escrito de oposición al presente recurso, que concurre la causa de inadmisibilidad del recurso de casación que se contempla en el artículo 93.2º.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , esto es, haberse desestimado "en el fondo otros recursos sustancialmente iguales" ; estimando que aquella sentencia citada reúne las mencionadas características a los efectos de la declaración de inadmisibilidad.

Suscitado el debate en la forma expuesta la causa de inadmisibilidad no puede ser acogida. En efecto, ya de entrada es necesario poner de manifiesto que el presupuesto establecido en el precepto mencionado exige que exista una identidad sustancial, lo que obliga a examinar esa identidad conforme a la casuística de cada recurso, como recuerda la sentencia de esta Sala de 7 de abril de 2009, dictada en el recurso 619/2007 . Y si nos atenemos a la mencionada exigencia, es lo cierto que el debate que se suscita en el presente proceso, como habremos de ver, es bien diferente del que se había suscitado en el recurso de referencia; porque si bien la cuestión sustantiva reducida a su más elemental contenido, ciertamente que es la misma; es decir, el impago del justiprecio firme de una expropiación por la beneficiaria sometida a un procedimiento de concurso y la obligación de la Administración expropiante de efectuar dicho pago; fuera de ese esencial contenido, todo es diferente entre uno y otro proceso, no solo en cuanto al momento y medio procesal por el que surge el debate y la pretensión, sino sobre todo, y es importante recordarlo, los mismos motivos del recurso que, como se ha visto, incluye los dos primeros que no estaban en el recurso de 2013. Y es que, como recuerda la sentencia de esta Sala de 9 de junio de 2009, dictada en el recurso 4563/2007 , siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional y del Europeo de Derechos Humanos, a cuya luz ha de interpretarse el derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24.1º de la Constitución , comporta que " no se interpreten de forma rigorista los presupuestos procesales establecidos para acceder a los recursos y que se respete el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el recurso y las consecuencias de su aplicación."

Procede rechazar la inadmisibilidad opuesta por la expropiada.

Los dos primeros motivos merecen un tratamiento conjunto porque ambos, como ya se dijo, se articulan por la misma vía casacional del artículo 88.1º.d) al estimar, en el motivo primero, que la Sala territorial de Madrid era incompetente y, en el segundo motivo, que el procedimiento seguido no era el procedente; pero en la medida que precisamente se vincula la incompetencia con la naturaleza del procedimiento, ambos motivos aparecen vinculados. Con todo, si nos atenemos al contenido del suplico de la demanda, en realidad el único motivo que se considera trascendente es el primero.

Para el examen de los motivos es necesario tener presente lo que se razona en la sentencia de instancia y hacer referencia a las concretas actuaciones que se llevaron a cabo en vía administrativa, a tenor de lo que consta en el proceso y su expediente, porque solo atendiendo a esas concretas actuaciones podremos comprender en su exacta medida los fundamentos de la sentencia y los reproches que en estas materias procesales se hacen en los dos motivos que examinamos. En este sentido hemos de tener en cuenta los siguientes hechos:

Primero.- El acuerdo del Jurado por el que se fijó el justiprecio de la finca que había sido expropiada por la Demarcación de Carreteras del Estado, del Ministerio de Fomento, a la mercantil recurrente en la instancia, había sido impugnado ante la Sala territorial por la beneficiaria de la mencionada expropiación --recurso 443/2007--, si bien dicho recurso fue desestimado por sentencia de la Sala de 29 de mayo de 2012 ; sentencia que, recurrida en casación --recurso 3860/2012 -- fue confirmada, con la desestimación del recurso por sentencia de esta misma Sala y Sección de 1 de julio de 2013 .

Segundo.- Consta en el expediente (folio 28), que en fecha 23 de octubre de 2013 se recibe en la Demarcación de Carreteras del Estado en Madrid, oficio de la beneficiaria de la expropiación, en la que se pone en conocimiento que había sido declarada " en concurso voluntario de acreedores mediante auto, de fecha 4 de octubre de 2012, del Juzgado de lo Mercantil número 4 de Madrid y procedimiento ordinario 536/2012 ." Con tales presupuestos, en fecha 19 de diciembre de ese mismo año de 2013, tiene entrada en la Administración (folios 30 y siguientes del expediente) una instancia de la expropiada dirigida a la mencionada Demarcación de Carreteras, en la que alegaba que, dada la situación de insolvencia de la beneficiaria de la expropiación y considerando que la mencionada Demarcación, como Administración expropiante, debía considerarse como responsable subsidiaria, se solicitaba que se procediera al pago del justiprecio fijado por el Jurado.

Tercero.- La mencionada petición se resuelve por resolución de la Demarcación de Carreteras, por delegación del Secretario de Estado de Infraestructuras y Vivienda del Ministerio de Fomento, de 10 de enero de 2014 (folios 119 y siguientes del expediente).

Cuarto.- En fecha 27 de febrero de 2014, se presenta en la Secretaría de la Sala Territorial escrito de demanda en nombre de la expropiada, que se debía tramitar conforme a las normas del procedimiento abreviado de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a cuyos efectos se identificaba que la actividad administrativa impugnada era la inejecución del acuerdo del Jurado antes mencionado, por el que se fijaba el justiprecio de la finca expropiada en la cantidad de 1.419.275,99 €. Se hacía expresa indicación de que la pretensión tenía por objeto que se reconoce a los destinarios de los actos firmes y consentidos en el artículo 29.2º de la mencionada Ley Jurisdiccional . A la vista de dicha petición se tramita el proceso por la vía del procedimiento abreviado que termina con la sentencia que ahora se revisa en casación.

A la vista de esos presupuestos debemos examinar los reproches que se hacen en los motivos primero y segundo del recurso en los cuales se denuncia que ni la Sala territorial era la competente para conocer de la pretensión ni el procedimiento debiera haberse tramitado por el denominado procedimiento abreviado. Para sostener dicho reproche formal se aduce que el objeto del proceso era la resolución dictada por la Demarcación de Carreteras del Estado en Madrid, y como quiera que dicha resolución estaba dictada, como expresamente se hacía constar en la ante firma, por delegación del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda, en virtud de las facultades delegadas por la Orden FOM/1644/2012, de 23 de julio; dicha resolución debía estimarse como dictada por dicha Secretaria de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 13.4º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Ello suponía que la competencia venía atribuida a la Sala homónima de la Audiencia Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 11.1º.a) de la mencionada Ley procesal , de donde se concluye que la Sala de Madrid era incompetente para conocer de este proceso. Y al no estimarlo así la sentencia, procede, a juicio de la defensa de la Administración, estimar el motivo por vulneración de los preceptos a que se ha hecho referencia. Se añade a tales argumentos, en contra de lo razonado en la sentencia impugnada, que la defensa de la Administración no fundó el óbice formal por la consideración de que lo reclamado era un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Para el examen de la cuestión que se suscita en los dos motivos que examinamos es necesario comenzar por señalar que el artículo 29.2º, en que se funda la sentencia de instancia para sostener su competencia, dispone que " cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78." Esta modalidad del objeto del recurso contencioso-administrativo por la vía simplificada del procedimiento abreviado fue introducida en la vigente Ley Jurisdiccional de 1998 , como un supuesto de "inactividad de la Administración" a que se refiere el párrafo segundo del artículo 25 de la Ley procesal y respecto de ellos se decía en la Exposición de Motivos de dicha Ley: "Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad."

A la vista de esa intención del Legislador, es el artículo 29, como ya vimos, el que contempla dos posibilidades de impugnar la inactividad; aquellas a que se refiere el párrafo primero, que están condicionadas por la existencia del reconocimiento de "una prestación concreta" en favor de los ciudadanos por una disposición general de aplicación directa e inmediata, un acto, contrato o convenio; supuestos en los que se requiere que el ciudadano afectado por esa declaración haya de requerir a la Administración para el "cumplimiento de dicha obligación" , pudiendo posteriormente, en caso de negativa, a iniciar el proceso contencioso. El párrafo segundo se refiere a un supuesto más concreto, cual es el de que sea la propia Administración la que desconozca la naturaleza de la ejecutividad de los actos administrativos que se establece en el artículo 56 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , siendo la Administración la primeramente vinculada por esa ejecutoriedad, dejando de ejecutar sus propios actos.

Lo que interesa destacar a los efectos del debate que ahora se suscita en este proceso, es que el objeto del recurso contencioso administrativo es esa concreta inactividad, es la inejecución de un acto firme que, como dice la Expropiación de Motivos, establece "prestaciones concretas" , de tal forma que esta modalidad procesal, con la confesada finalidad de evitar "indolencia, lentitud e ineficacia administrativas", no está previsto, ni es admisible, entrar a debatir sobre la legalidad del acto, lo excluye por su propia naturaleza el procedimiento, porque el acto es ya firme y consentido y, por tanto, ejecutivo; de ahí que como contempla el Legislador, la única decisión admisible es la sentencia de condena, en cuanto su contenido no puede ser otro que el de "ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas" . El requerimiento que se impone en el precepto, no puede tener otro cometido que dar oportunidad a la Administración a que, antes de someter la inejecución a los Tribunales, pueda la Administración de mutuo propio proceder a dar cumplimiento lo que ella misma ha declarado; no otra cosa.

Bien es verdad que a ese requerimiento puede la Administración declarar lo que tenga por conveniente, pero lo que trasciende a los efectos del debate es que, conforme a la regulación de esta modalidad procesal, la alternativa de la Administración es ejecutar el acto, de manera exclusiva. Cualquier otra decisión está al margen del requerimiento preceptivo que impone el artículo 29 y podrá suponer, entre otras opciones, que no procede ordenar la ejecución por no darse los presupuestos para ello, es decir, procederá desestimar la pretensión, pero en modo alguno establecer el efecto anticipado de declarar improcedente el procedimiento que, en el supuesto enjuiciado, se aprovecha para sostener la incompetencia e inadecuación de procedimiento. En suma, en el ámbito estrictamente procesal en que ahora se está suscitando el debate, lo que caracteriza la vía procesal que se contiene en el artículo 29.2º no es otra cosa que la mera existencia de un acto firme y el previo requerimiento a la Administración para que lo ejecute; esos son los presupuestos que delimitan subjetiva y objetivamente esta modalidad procesal, las demás cuestiones sobre la procedencia o no sobre dicha ejecución podrán conducir, en su caso, a la desestimación de la pretensión, pero no excluir el proceso o condicionar los presupuestos de la relación jurídico-procesal.

Lo expuesto es relevante a los efectos del debate que se suscita en los dos motivos que examinamos porque, a la postre, lo que está cuestionando la defensa de la Administración ya desde la instancia, es la legalidad de la ejecución del acto que se dice firme y consentido, esto es, el acuerdo del jurado fijando el justiprecio o, si quiere, el obligado a su pago. Sin embargo, no es ese el debate que ahora debe suscitarse, en el aspecto meramente procesal, porque lo que la expropiada interesó a la Administración es que procediera a la ejecución de dicho acuerdo y a ello debía atenerse. Por el contrario, lo que se decide en la resolución antes mencionada de la Demarcación de Carreteras, dictada por delegación, nada tiene que ver con dicha ejecución.

Bien es verdad que el tema se complica porque, en definitiva, lo que se viene a sostener es que la forma en que se pretende por la expropiada que se ejecutase el acto es cuestionada por la Administración y es precisamente lo que se declara en la mencionada resolución administrativa. Sin embargo, ya vimos como lo que se impugnó por la mercantil ante la Sala de instancia fue la mera inactividad, el no dar cumplimiento al acuerdo de valoración, con independencia de la impugnación de esa resolución que no podría, ciertamente, impugnarse ni por la vía privilegiada prevista en el artículo 29.2º ni sería competencia del Tribunal territorial; pero entendido el proceso como la mera inejecución del acuerdo de valoración, que es, insistimos, lo que se solicitó de la Sala de instancia, la competencia y la modalidad procesal estaba plenamente justificada.

Sostener otra cosa sería tanto como burlar la finalidad del Legislador, porque se dejaría en manos de la Administración suscitar la polémica sobre ejecutividad del acto que, caso de concurrir, llevaría a la desestimación de la pretensión de ejecución. Al igual que cuando se trata de ejecutar una sentencia, en la ejecución de los actos firmes el debate sobre la procedencia de dicha ejecución es algo que ha de estimarse fenecido y, en su caso, lo que procederá es desestimar la petición, no excluirla por cuestiones procesales; del mismo modo, en la modalidad procesal que examinamos lo procedente sería, en su caso, la desestimación del recurso especial habilitado por el Legislador.

Las anteriores consideraciones han de comportar el rechazo a los dos motivos que examinamos, porque en puridad de principios, lo que se está cuestionando por la defensa de la Administración es que no procede la efectividad del acuerdo del Jurado, vinculando dicha oposición a una serie de argumentos que llevan a esa conclusión. Sin embargo, lo pretendido por la expropiada no es sino que el justiprecio que le fue fijado en un acto firme se ejecute, no que se le deniegue dicha ejecución amparándose en una serie de razones, a las que después deberemos entrar a examinar, que en definitiva comportan que la expropiada no va a percibir el justiprecio fijado, al menos de manera inminente. Y así estimada la configuración de la relación jurídico-procesal que se había instado por la expropiada, es indudable que no se pueden considerar vulnerados los preceptos en que se fundan los dos motivos del recurso y, por tanto, que fueran apreciables la incompetencia e inadecuación de procedimiento.

Deben desestimarse los motivos primero y segundo del recurso.

Por lo que se refiere al tercer motivo del recurso, como ya se dijo, por la vía del "error in iudicando" se denuncia que la sentencia de instancia vulnera los artículos 9.3º de la Constitución , 1 y 3 del Código Civil y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . En la fundamentación del motivo es que la sentencia de instancia examina y se pronuncia sobre la pretensión fundándose exclusivamente en la sentencia de esta Sal Tercera y en el auto de la misma Sala territorial a que se ha hecho ya referencia, de donde se concluye que se está desconociendo el sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, que se establece en el artículo 1º del Código Civil , interpretadas conforme a los criterios que se establecen en el artículo 3 del mismo Texto legal ; añadiendo que la jurisprudencia no es fuente de nuestro ordenamiento, sino que, conforme al párrafo sexto del primero de los mencionados preceptos, sirve de complemento y, aun así, siempre que se trate de un jurisprudencia reiterada de este Tribunal Supremo que, en el caso de autos, no concurre por existir una sola sentencia; estimando que la Sala territorial hace una interpretación directamente de los preceptos constitucionales a que se hace referencia en la sentencia cuando, a juicio de la defensa de la Administración recurrente, esa aplicación directa de los preceptos constitucionales habría requerido el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que exige, entre otros preceptos, el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Con ese actuar se termina concluyendo que la decisión adoptada en la sentencia de instancia vulnera el principio de seguridad jurídica que se reconoce en el artículo 9.3º de la Constitución .

No podemos aceptar el argumento sobre el que se funda el motivo porque no puede apreciarse lo que se decide en la sentencia en los términos en que se expone en el escrito de interposición. En momento alguno procede la Sala de instancia a declarar expresa ni implícitamente que no se aplica ningún precepto de rango de ley ni de su fundamentación puede concluirse en esa manifiesta vulneración, por lo que ya de entrada obliga a rechazar que se ha vulnerado el sistema de fuente ni que fuera necesario el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

Lo que hace la sentencia de instancia es examinar la pretensión accionada sobre la base de considerar que el Legislador no ha contemplado el supuesto concreto en que se encuentra la recurrente y expropiada; es decir, el hecho de que se ha visto desposeída de unos bienes que le fueron expropiados directamente por la Administración, bien que en favor de un tercero beneficiario, que se ve en la tesitura de no percibir el justiprecio que nuestro Derecho configura como inherente a esa desposesión. Y ante ello, considera la Sala que se trata de un supuesto no contemplado por el Legislador, por lo que decide acudir a la interpretación de las normas y en esa interpretación acude a los principios y preceptos constitucionales; actuación que no solo legitima, sino que impone taxativamente el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y, por tanto, no puede estimarse vulnerado.

Menos aún puede estimarse que existe una vulneración del sistema de fuentes establecido en el artículo 1º del Código Civil y con ello se esté infringiendo el principio de la seguridad jurídica del artículo 9 de la Constitución , porque la Sala no decide por lo que se ha dicho en la sentencia y auto que se mencionada, sino como ya se hizo en esas resoluciones. Es decir, la Sala cita esas resoluciones para ilustrar sus fundamentos, que los hace propios, bien que aplicando su doctrina; no porque considere que debe aplicar la doctrina de esas resoluciones, sino porque la Sala comparte esos criterios y los hace suyo, no porque se considere vinculados por ellos.

Resulta anacrónico el argumento referido a la imposibilidad de la aplicación directa de los preceptos constitucionales que se citan en la sentencia recurrida, vinculándolos a la necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad de los preceptos de legalidad ordinaria a que también se refiere la sentencia, que se aduce en el motivo. Ya de entrada, porque ninguno de los preceptos que se citan por la sentencia ni los que se citan por el Abogado del Estado en su contestación o su oposición a este recurso, contemplan de manera expresa el supuesto de autos, ninguno de los preceptos regula ese supuesto. Y si ello es así, lo que hace la Sala de instancia es interpretar los preceptos que consideraba regulaban la institución e interpretarlos conforme a los preceptos constitucionales; preceptos que son de eficacia directa y que no solo pueden, sino que deben, ser tenidos en cuenta en esa interpretación, conforme, insistimos, impone el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , sin necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, como se opone en el motivo del recurso, porque la Sala de instancia no deja de aplicar tales preceptos, que está en la base del mencionado procedimiento de inconstitucionalidad ( artículos 5.2º antes citado, 163 de la Constitución y concordantes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), sino precisamente los aplica a la luz de las decisiones del Tribunal Constitucional.

Procede desestimar el motivo tercero del recurso.

Los motivos cuarto, quinto y sexto merecen un tratamiento conjunto porque ya en su formulación aparecen vinculados. En efecto, todos se acogen a la vía del "error in iudicando" y en el primero de ellos, lo que se denuncia es que la sentencia de instancia vulnera los artículos 17.2º de la Ley 8/1972; de 10 de mayo, de Construcción , Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de Concesión; de los artículos 44 , 61.2 y 67.1 de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal ; los arts. 111 b ) y 112. 2 º y 7º del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. A tenor de lo que se razona en la fundamentación del motivo, se reprocha a la sentencia que ha aplicado "de facto" los efectos de la resolución de la concesión por liquidación o por falta de garantías suficientes para continuar la explotación, sin que ninguna de estas causas se haya producido, conforme a lo establecido en los mencionados preceptos de la legislación de contratos del sector público. Así mismo, se aduce que se vulnera la mencionada Ley de 1973 en relación con el proceso para que asuma el Estado la responsabilidad del concesionario, pero por extinción de la concesión por declaración de "quiebra" de éste; cuando en el caso de autos no existe dicha extinción.

Por lo que se refiere al motivo quinto, con infracción de los artículos 49 , 85.1º 96 bis, 133, 134, 155 y siguientes y 143 y siguientes de la Ley Concursal , así como el art. 136 de dicha Ley , en relación con el artículo 14 de la Constitución ; se considera que es "el concurso es el procedimiento que debe emplear el recurrente para el cobro de su deuda, siguiendo sus propias reglas". Se considera que serán las reglas del concurso, al que se someten todos los acreedores del concursado, en este caso la beneficiaria de la expropiación, donde deberán encontrar acomodo los derechos económicos de la recurrente, alterar dichas reglas, previstas para todos los acreedores, comporta hacer de mejor condición a la expropiada en su condición de acreedora, con vulneración de los preceptos constitucionales en que se funda el motivo.

Por último, el motivo sexto, denuncia la infracción de los artículos 57 y 58 de la Ley de Expropiación Forzosa y 4 y 5 de su reglamento, en cuanto se considera que se han vulnerado el régimen del beneficiario de la expropiación y su obligación del pago del justiprecio.

Como con acierto se pone de manifiesto por la recurrida y se declaró por la Sala de instancia, que el debate que se suscita al amparo de preceptos de tan compleja regulación ha sido ya examinada reiteradamente por la jurisprudencia de esta Sala en sentido acorde a lo declarado en la sentencia recurrida, acorde con lo declarado en nuestra sentencia de 18 de noviembre de 2014, dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina 1261/2014 ; seguida por otras posteriores de esta misma Sala para supuestos similares al de autos (de 18 de noviembre de 2014 ; 6 de julio y 16 de noviembre de 2015 , dictadas en los recurso, respectivamente, 1261/2014 ; 3349/2013 y 609/2014 ). En este sentido hemos declarado en la última de las mencionadas sentencias:

"... lo que se cuestiona en el recurso es la posibilidad de que la Administración expropiante, caso de haberse procedido a la expropiación de bienes y derechos a instancia de un beneficiario, deba atender el pago del justiprecio legalmente establecido, caso de que tal justiprecio no pueda hacerse efectivo directamente del beneficiario, por causa debidamente justificada, que coloque al expropiado ante la pérdida de la garantía constitucional de obtener la correspondiente indemnización ( art. 33.3 CE ).

De la respuesta a esta cuestión depende la que deba darse al motivo de casación invocado en este recurso de casación.

Pues bien, esta Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse al respecto... esta Sala ya examinó la posibilidad de que ante ese supuesto de que la beneficiaria de la expropiación no pudiera atender el pago del justiprecio cuando ya se había fijado el mismo con carácter definitivo, procediera declarar la obligación del pago a la Administración expropiante, siempre previa constatación de la imposibilidad de hacerlo la beneficiaria, que es la principal obligada.

Sin perjuicio del contenido de la antes citada sentencia de esta Sala y de los efectos de la decisión adoptada, es lo cierto que las consideraciones que en ella se hicieron para desestimar el recurso, han de servir en el presente para el examen de la legalidad del auto que es objeto de impugnación.

Para examinar la cuestión planteada en orden a la posición de la Administración expropiante en caso de seguirse un procedimiento de expropiación a instancias de un beneficiario, debe partirse de que la limitación de la propiedad que constituye la expropiación se contempla en el artículo 33.3º de la Constitución , que la condiciona a la «correspondiente indemnización»; es decir, ya desde la misma regulación constitucional de la institución expropiatoria, su legitimidad está condicionada a la indemnización, al pago del justiprecio, estimándose que sin dicha indemnización carece de legitimidad la misma potestad expropiatoria, que comporta un intromisión en la propiedad privada. Dando un paso más, concluíamos que esa exigencia constitucional se imponía con independencia de los avatares del procedimiento seguido para la desposesión de los bienes y derechos a los particulares, o de la intervención de un tercero en una potestad que le corresponde exclusivamente a las Administraciones públicas y no a todas. Forzosamente ha de concluirse, a juicio de esta Sala manifestado en la sentencia de referencia, que la necesaria indemnización de los bienes expropiados constituye un presupuesto necesario e ineludible para el ejercicio de esa potestad administrativa, sin el cual la misma institución expropiatoria carece de fundamento y legitimidad.

Así pues, existe ya una exigencia a nivel constitucional de la necesidad del pago del justiprecio como garantía de la expropiación que la legitima y que es obligado no se someta a condicionamiento alguno, porque es un derecho que el constituyente confiere a los ciudadanos, que ve sacrificado su patrimonio en aras del interés general, de ahí que cuando ya se ha fijado el justiprecio de manera definitiva debe procederse al pago del mismo de manera ineludible porque, en otro caso, se alteraría uno de los elementos esenciales de la institución que la legitiman. Y es manifiesto que esa condición que se impone a la potestad expropiatoria recae sobre la titularidad de la misma, es decir, sobre la Administración, que es a la que se confiere su ejercicio y se erige en garante ante el ciudadano de que sin la indemnización no podrá verse desposeído de sus bienes o derechos.

Dado un paso más en esa configuración de la expropiación y descendiendo a su regulación a nivel de legalidad ordinaria, ya dijimos en la mencionada sentencia que la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, pese a su promulgación en un marco jurídico bien diferente al actual, «fue consciente de que la limitación de la privación de la propiedad por la vía expropiatoria debía someterse a un régimen de estricta garantía, que se descubre del procedimiento que se estableció en la Ley y que ha permitido mantenerse con el nuevo marco normativo instaurado tras la Constitución; nos interesa ahora destacar que ya estableció el Legislador de 1954 en la regulación de la expropiación forzosa, el principio de que para que se procediese a la ocupación del bien o derecho expropiado era necesaria la previa indemnización (artículo 124 ), estableciendo el régimen normal de la expropiación en el que sólo previo el pago del justiprecio podría ocuparse el bien o derecho expropiado (artículo 48)».

De ahí habrá de concluirse que la situación indeseable en que se encuentran los expropiados en el presente recurso de no poder percibir el justiprecio de manera inmediata y en su integridad por la declaración en concurso de la obligada principal al pago, no habría tenido lugar de haberse seguido el procedimiento ordinario que se regula en la Ley de Expropiación; esa situación se ha generado por la decisión de la misma Administración, que no solo acordó la expropiación sino que en una decisión expresa decidió acudir al procedimiento de urgencia.

En relación con esa posibilidad ya dijimos en la sentencia de referencia que, pese a lo antes señalado, «bien es verdad, y es ésta una perversión del sistema que no se ha dejado de poner de manifiesto por la jurisprudencia, que se ha hecho un uso y abuso del denominado procedimiento de urgencia, en que quiebra dicha regla del previo pago; pero ya el mismo artículo 52, que es el que lo regula, lo califica de excepcional y lo somete a condiciones en garantía de su necesidad que se añaden a las ya establecidas con carácter general para la expropiación, como resulta del mencionado precepto que incluso impone la necesidad por parte de la Administración de realizar un depósito previo que por las características de nuestro mercado inmobiliario legal ha quedado inoperante, pero que tiene por finalidad garantizar el cobro del justiprecio».

Ante ese esquema normativo, ciertamente que resulta compleja la figura del beneficiario, teniendo en cuenta, además, la escasa regulación en la legislación sobre expropiación, limitándose el art. 2 de la Ley de Expropiación Forzosa a añadir, después de atribuir la potestad expropiatoria exclusivamente al Estado, Provincia y Municipio, a establecer la posibilidad de ser beneficiarios, por causa de utilidad, las entidades y concesionarios a los que legalmente se reconozca estas condiciones, y por causa de interés social, además de aquellas, cualquier persona natural o jurídica en la que concurran los requisitos señalados por la ley especial necesaria a estos efectos. Sin embargo, el Reglamento de Expropiación, contiene previsiones que definen la posición jurídica del beneficiario en el procedimiento de expropiación, así en su art. 3 se deja claro que expropiante solamente es el titular de la potestad expropiatoria, es decir, las Administraciones Territoriales a los que se le atribuye por la Ley; que el beneficiario es el sujeto que representa el interés público o social para cuya realización se insta el ejercicio de la potestad expropiatoria; precisando el art. 4, que la Administración expropiante, titular de la potestad expropiatoria, la ejerce a favor del beneficiario y decide, ejecutoriamente, sobre la procedencia y extensión de las obligaciones del beneficiario respecto del expropiado, sin perjuicio de la intervención, facultades y obligaciones que se atribuyen al beneficiario en el art. 5. Y esa intervención del beneficiario no exime a la Administración tampoco en el ámbito del procedimiento, que es quien lo inicia e impulsa, porque es la que determina, a instancias del beneficiario, la relación de bienes necesario para el fin de la expropiación (artículos 16); la que procede a extender el acta previa a la ocupación y de ocupación, con asistencia del beneficiario (artículos 55 y 57), la que inicia la fase de fijación de justiprecio a instancias del mismo (artículo 27), teniendo el beneficiario la condición de interesado como cabe concluir de poder formular recusación a los miembros del jurado (artículo 33, 38.5º). Y no solo es la propia Administración la que fija definitivamente el justiprecio en vía administrativa, sino que es la que está obligada a dar la orden de pago al beneficiario, como impone el artículo 48.2º, indicándole, además del importe, el lugar y fecha del mismo.

Se desprende de ello que la intervención del beneficiario en el procedimiento expropiatorio no altera la titularidad de la potestad expropiatoria, ni quien la ejerce, ni las garantías constitucionales (justiprecio) que se establecen en favor del expropiado. Ciertamente, el ejercicio de tal potestad a favor de un beneficiario permite a la Administración expropiante trasladar a este las obligaciones que el ejercicio de la potestad expropiatoria conllevan para con el expropiado, entre ellas las que se indican en el art. 5 del Reglamento de Expropiación Forzosa , pero es claro que tales obligaciones las asume el beneficiario en virtud de la relación que lo une con la Administración expropiante, que ejerce la potestad expropiatoria a su favor y en sustitución de tal Administración, de manera que si el beneficiario incumple las obligaciones que le han sido impuestas por la Administración o asume en lugar de ésta, a quien debe perjudicar es a la Administración expropiante no al expropiado, cuyas garantías constitucionales no se alteran por el hecho de la intervención del beneficiario, que es la persona o entidad a cuyo favor se ejerce la potestad expropiatoria, pero no el titular de la potestad expropiatoria, ni la Administración que la ejercita, que es la que debe sujetarse en su ejercicio al procedimiento legalmente establecido y al cumplimiento de las garantías constitucionales establecidas en favor del expropiado, sin las cuales la potestad expropiatoria pierde su legitimidad. La intervención del beneficiario, en virtud de la relación que le permite instar de la Administración el ejercicio de la potestad expropiatoria a su favor, le lleva a asumir directamente frente al expropiado las obligaciones que la Administración establezca y las que se recogen en el artículo 5 del Reglamento de Expropiación Forzosa , por ello su incumplimiento afecta a la posición jurídica de la Administración a quien sustituye, no al expropiado que está al margen de la relación que une a la Administración con el beneficiario y que solo puede verse privado de sus bienes y derechos si se cumplen las garantías constitucionales por quien ejerce la potestad expropiatoria, que no queda liberada por la intervención del beneficiario.

Ahora bien, ello no significa que el expropiado pueda dirigirse a su voluntad al beneficiario o a la Administración para exigir, en este caso, el abono del justiprecio establecido, pues, como acabamos de indicar, el beneficiario asume directamente frente al expropiado las obligaciones que en cada caso se indican por la Administración y las relacionadas en el art. 5 del Reglamento de Expropiación Forzosa , por lo que el expropiado debe dirigirse directamente al beneficiario y solo de manera subsidiaria y acreditada la imposibilidad de obtener el cumplimiento por el beneficiario de la correspondiente obligación (en este caso abono del justiprecio) puede dirigirse a la Administración expropiante exigiendo su incumplimiento.

En todo caso debe quedar claro que se trata de la exigencia de responsabilidad a la Administración expropiante derivada del ejercicio de la potestad expropiatoria y en cumplimiento de las garantías constitucionales establecidas en favor del expropiado a que está sujeta la expropiación. Y no puede confundirse ese deber, que está ínsito en la misma potestad expropiatoria, con la institución de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, porque ambas instituciones son bien diferentes.

En efecto, ante la invocación como otro título de imputación de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, ya indicamos en la referida sentencia en interés de ley, que era necesario delimitar ambas instituciones, declarando: «no pueden confundirse ambas instituciones». En efecto, bien es verdad que fue el artículo 121 de la vieja Ley de Expropiación el que por primera vez regula la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en el ámbito general y no solo en el ámbito de la Administración Local, cuya legislación, como en tantas otras ocasiones, se adelantó a la general. Y esa Ley de 1954 la regula en unos términos que, con escasas modificaciones de interpretación, han pasado a la Constitución -artículo 106 - y a su actual regulación en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el Reglamento para los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial, que la complementa en esta materia.

Pero el Legislador fue consciente de que la regulación de la institución de la responsabilidad patrimonial era ajena a la misma expropiación y si la incluyó en la Ley lo fue, como se declara en la Exposición de Motivos, por no perder «una ocasión para abrir, al menos, una brecha en la rígida base legal» que regía en la materia, en el bien entendido de que la regulación en dicha Ley limitaba la responsabilidad «estrictamente se contraen a las lesiones sobre los bienes y derechos objeto de la Ley de Expropiación... Ir más allá hubiera sido desbordar los límites técnicos que el objeto impone a una ley de expropiación». Buena prueba de ello es que el propio Legislador de la época no perdió la oportunidad de regular la institución en una Ley diferente y en términos de generalidad, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración Civil del Estado, de 20 de julio de 1957, en cuyo artículo 32 se regulaba la institución hasta que ha pasado, como institución bien diferente a la expropiación, a la mencionada Ley de 1992 .

Y es que las diferencias entre una y otra institución lo son de principios, naturaleza, objeto y procedimiento. En efecto, si bien la expropiación se justifica en la atribución de una potestad encaminada a la privación coactiva de los bienes y derechos de los ciudadanos en aras del interés general, plasmada en la necesaria existencia de una utilidad pública o un interés social; la responsabilidad patrimonial tiene por objeto resarcir a los ciudadanos los daños y perjuicios que se le ocasionen en su patrimonio con la actividad administrativa de prestaciones de servicios públicos, porque teniendo esta como finalidad el interés general, si se ocasiona un daño concreto y determinado ajeno a la misma prestación del servicio público, se vería sacrificado de manera especial el perjudicado, que soporta una mayor carga en esa prestación de servicios y que ha de restablecerse por imperativo de la igualdad en la imposición de las cargas generales. De ahí la diferente estructura del efecto directo de ambas instituciones de resarcir a los ciudadanos, porque en tanto que en la expropiación esa indemnización, el justiprecio, es justa correspondencia del valor del bien o derecho del que se priva al ciudadano y ha de ser, como regla general, previa a la desposesión; en la responsabilidad, la indemnización sólo puede comprender el importe de los daños y perjuicios imputables a la prestación del servicio, que han de reconocerse a posteriori, otra cosa supondría una previsión del daño que ciertamente habría de canalizarse por aquella otra institución. Incluso la titularidad de ambas potestades son bien diferentes, porque así como la potestad expropiatoria, por su intensidad en la esfera del derecho de los ciudadanos, está limitada a las clásicas Administraciones territoriales, la responsabilidad está extendida a todos los entes de carácter público, cualquiera que sea su naturaleza, e incluso a particulares a quien se encomienda la prestación de servicios públicos. Y en fin, los procedimientos de ambas instituciones son bien diferentes, porque el expropiatorio está aún anclado en la viaja Ley de 1954, en tanto que el de responsabilidad patrimonial se regula por la Legislación general que se contienen en la Ley de 1992 y el Reglamento antes mencionado. Incluso sería de señalar que si bien ambas instituciones están recogidas en la Constitución, la responsabilidad lo está en el Título IV al regular el Gobierno y la Administración y como una garantía de los ciudadanos frente a la Administración; en tanto que la expropiación está contemplada con mayor garantía en el Capítulo II, en el artículo 33.3º, como una derecho de los ciudadanos, estando también reconocida, como limitación al derecho de la propiedad, en el artículo 1º del Protocolo Adicional al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1952; es decir, con las garantías que se confieren a esos derechos de los ciudadanos en la Ley Fundamental del Estado y precisamente frente a los poderes públicos".

Lo últimamente concluido estaría en la línea argumental del motivo del presente recurso, en el sentido de que se reprocha a la Sala de instancia haber declarado la obligación de la Administración por la vía de la responsabilidad patrimonial, lo cual supondría que la Sala de instancia se habría extralimitado de lo declarado en sentencia, porque no se ha seguido el procedimiento para realizar esa declaración. No comparte esta Sala ese razonamiento y para ello es necesario examinar el alcance del argumento y las condiciones en que se adopta la decisión de instancia; en el bien entendido de que la diferencia entre ambas instituciones no puede alterar su propia configuración de tal forma que fuese intrascendente acoger una u otra a la hora de ordenar el pago del justiprecio; porque la institución de la responsabilidad requiere unos presupuestos, procedimiento y potestad, bien diferente de la expropiatoria, que ciertamente no concurrirían en el presente supuesto.

... Bien es verdad que en ese esquema la existencia de la beneficiaria de la expropiación, en virtud del título concesional que, a los efectos ahora cuestionados, resulta irrelevante; la hacía como principal y directa obligada a realizar ese pago impuesto en la sentencia; pero, como ya dijimos, conforme a la normativa expropiatoria, la Administración no se desentiende de esa obligación de pago, porque es ella la que ha de requerir al beneficiario para determinar la cantidad y tiempo del pago...

Y es que en pura técnica jurídica, cuando la Administración decide la expropiación de bienes y derechos, acogiendo o aprobando la ejecución de una obra pública a través de terceros y asumiendo ese tercero la condición de beneficiario, se constituye ya una relación directa entre ciudadano y Administración expropiante, porque ya en ese primer momento de tomar la decisión expropiatoria se asume el deber de abonar la correspondiente indemnización, de no ser así el ejercicio de la potestad expropiatoria, por exigencia de la misma institución y por imperativos constitucionales, carecería de legitimidad y se convertiría en una expoliación. Y es ese deber el que legitima que en supuestos como el presente deba entrar en juego esa posición de la Administración expropiante, que asumió aquel deber de garantizar la percepción de la correspondiente indemnización que el justiprecio representa, porque está en la base de ejercicio de la potestad expropiatoria, como ya se dijo.

Ha de concluirse de lo razonado que no existía dificultad alguna en declarar la responsabilidad de la Administración expropiante en el caso de autos, una vez constatada en el procedimiento que la beneficiaria, insistimos, que como principal obligada, no podía atender el pago por estar sujeta a un procedimiento de concurso de acreedores. Porque la ejecución de la sentencia, ha de ser, como impone la norma procesal, en sus estrictos términos...

Incluso es necesario añadir a lo expuesto que, en puridad de principios, la misma declaración de concurso es causa legal de resolución del contrato de concesión ( artículos 223 y 269 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público , aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre) con la importante relevancia que tendría en relación con las obligaciones legales del concesionario, como sería el pago del justiprecio; dejando sin resolver la condición en la que concurriría el expropiado en un concurso de acreedores, con fundamento en unos créditos que ofrecen serias dificultades de calificarse como de carácter público, a los efectos de su exclusión y beneficios en el concurso de acreedores, cuestión propia del ámbito concursal que debe quedar al margen de la cuestión aquí suscitada y en todo caso desnaturalizando la condición de la deuda, que no responde a un crédito derivado de un negocio jurídico sino a una indemnización establecida como presupuesto del ejercicio de la potestad expropiatoria y como tal no se satisface mediante el régimen del convenio y garantías propias del procedimiento concursal.

Aparte de los pronunciamientos judiciales ante esta indeseable situación, el propio Legislador ha adoptado medidas encaminadas al reequilibrio económico-financiero de las concesionarias de autopistas de peaje, competencia de la Administración del Estado (Disposición Adicional Cuadragésima Primera de la Ley 26/09, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2010), entre las que se encontraba la aquí recurrida, habiendo, incluso, asumido una eventual responsabilidad del Estado en caso de impago por el concesionario en el art. 17.2 de la Ley de autopistas (modificación operada por el Real Decreto-Ley 1/14, de 24 de enero ), del siguiente tenor: «En el procedimiento expropiatorio, el concesionario asumirá los derechos y obligaciones del beneficiario y, en consecuencia, satisfará las indemnizaciones de toda índole que procedan por razón de las expropiaciones y ocupaciones temporales necesarias para la ejecución del proyecto. No obstante, si el concesionario no cumpliera dichas obligaciones y en virtud de resolución judicial, cualquiera que fuera su fecha, el Estado tuviera que hacerse cargo de abonar tales indemnizaciones a los expropiados, éste quedará subrogado en el crédito del expropiado. En todo caso, desde el momento en que se declare la obligación de pago a cargo del Estado, las cantidades que no le sean reembolsadas minorarán el importe global que corresponda en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración».

En esa misma línea, el art. 7 del citado Real Decreto-Ley 1/2014 , ha modificado también el art. 271 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (Real Decreto Legislativo 3/11, de 14 de noviembre), añadiendo un nuevo apartado 7: «Si el concesionario no cumpliera con las obligaciones del beneficiario en las expropiaciones y en virtud de resolución judicial, cualquiera que fuera su fecha, la Administración concedente tuviera que hacerse cargo de abonar las indemnizaciones a los expropiados, ésta quedará subrogada en el crédito del expropiado. En todo caso, desde el momento en que se declare la obligación de pago a cargo de la Administración concedente, las cantidades que no le sean reembolsadas minorarán el importe global que corresponda de conformidad con lo dispuesto en el apartado primero de este artículo». Previendo, en fin, su Transitoria Segunda que: «Lo dispuesto en los artículos sexto y séptimo de este real decreto -ley será aplicable a los contratos de concesión cualquiera que sea su fecha de adjudicación...».

Tales preceptos evidencian la conciencia del serio problema, ajeno totalmente a los expropiados y del que, obviamente, la Administración del Estado, que es quien ejerció la potestad expropiatoria, eligió el procedimiento, adjudicó la concesión y es titular de la infraestructura a la que se destinaron los bienes expropiados, no puede desentenderse porque, en modo alguno, es ajena al pago del justiprecio ya que, en su condición de Administración expropiante, deberá responder (en defecto del primer obligado), en la medida que dicho pago -garantía constitucional de toda expropiación- no sólo es una obligación, sino como decíamos en el Fundamento de Derecho Noveno de nuestra precitada Sentencia de 17 de diciembre de 2013 , presupuesto de aquélla.

En suma, lo que se quiere poner de manifiesto es que existiendo aquel deber de la Administración frente a ciudadano al que se somete a la expropiación de sus bienes y derechos, la declaración en concurso del obligado principal le genera tal grado de incertidumbre en cuando y cuanto podrá percibir en concepto de justiprecio que dejaría burlado su derecho garantizado a nivel constitucional; burla que se obviaría de asumir la obligación el deber que está ínsito en el mismo ejercicio de la potestad expropiatoria que la misma Administración impuso..."

Resta finalmente referirnos a la pretendida vulneración que se denuncia en los motivos que examinamos del derecho a la igualdad en cuanto, se razona por la defensa de la Administración, excluir al expropiado de las reglas generales del concurso es hacerlo de mejor condición que los restantes deudores de la beneficiaria de la expropiación y concesionaria, de donde se concluye que la sentencia vulneraría el artículo 14 de la Constitución . La Sala no puede compartir el argumento que ya de entrada está en contra de la propia realidad de las cosas, porque si la concesionaria tiene una concreta actividad --el objeto de la concesión-- es porque previamente la Administración le ha garantizado que se iba a proceder a la desposesión forzosa de bienes de terceros, bienes que permitirían, en aquel momento, el objeto futuro de su actividad en la que se habrían generado las deudas a las que quiere asimilar la obligación de la recurrente en la instancia. Así pues, la pretendida "deuda" del expropiado es anterior incluso al propio inicio de la actividad concesional y debiera haberse ya extinguido antes de proceder a su inicio.

De ahí que sería contrario a la más mínima equidad someter a un mismo régimen situaciones tan dispares tratándose de obligaciones de tan diferente origen y naturaleza. Y es que, en efecto, como hemos declarado en las sentencias a que hemos hechos referencia, la pretendida obligación, mejor que deuda, para con el expropiado "no responde a un crédito derivado de un negocio jurídico sino a una indemnización establecida como presupuesto del ejercicio de la potestad expropiatoria y como tal no se satisface mediante el régimen del convenio y garantías propias del procedimiento concursal" , porque tiene su encaje en sede constitucional, como hemos visto. De ahí que no pueda estimarse que con la decisión de la sentencia de instancia pueda concluirse que existe la pretendida vulneración del derecho a la igualdad invocado porque, sabido es, ese derecho no comporta un tratamiento igualitario, sino que la discriminación no tenga una razonabilidad y justificación. Y en el caso de autos, conforme a lo razonado, debe concluirse que existe esa razonabilidad y justificación.

Procede desestimar los motivos cuarto, quinto y sexto y, con ellos, de la totalidad del recurso.

La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos y para cada una de las partes que han comparecido para formular oposición al recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.