STS, 23 de Julio de 2015

La Sentencia recurrida contiene Parte Dispositiva que copiada literalmente dice: "Desestimamos el recurso interpuesto por el Procurador don Juan Antonio Ruiz Martín, en nombre y representación de doña Esperanza , don Modesto , doña Mónica , doña Tania , doña Amelia , doña Emilia y doña Laura , doña Micaela , sustituida procesalmente por sus hijos doña Adriana , Doña Concepción y don Carlos Daniel , doña Penélope , don Borja , doña Salome y doña Adela y don Eutimio , contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad presentada ante la Generalitat.

Declaramos la incompetencia de esta Sala para conocer de la reclamación deducida frente al Ministerio de Vivienda-Entidad Pública Empresarial SEPES- y el Ministerio de Fomento.

No hacemos expresa imposición de costas" .

Por el Procurador don Juan Antonio Ruiz Martín, en nombre y representación de doña Esperanza y otros, se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, Sección Segunda, interponiendo recurso de casación para la unificación de doctrina contra la referida resolución, en el que formuló sus consideraciones fácticas y jurídicas y terminó suplicando a la Sala de instancia que elevara los autos a esta Sala para la substanciación del recurso.

Admitido el recurso a trámite, se concedió a la parte recurrida el plazo de treinta días a fin de que formalizara su oposición, verificándolo la Letrada de la Generalitat Valenciana, en el nombre y representación que ostenta, conforme puede verse en las actuaciones.

La Sala de instancia dictó Providencia acordando elevar las actuaciones y el expediente a la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en esta Sala y repartidas a esta Sección, se ordenó formar el rollo de Sala.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día VEINTIDÓS DE JULIO DE DOS MIL QUINCE, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso , Magistrado de la Sección

Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación para unificación de doctrina la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el 28 de febrero de 2.014, en el recurso contencioso administrativo nº 1.238/2.010 , interpuesto por los hoy aquí recurrentes contra la desestimación por silencio de la reclamación indemnizatoria por ellos formulada en concepto de responsabilidad patrimonial a la Generalitat y a los Ministerios de Vivienda y Fomento, por la ocupación de fincas para la ejecución del ZAL del Puerto de Valencia.

Los demandantes en la instancia sustentaron sus reclamaciones de responsabilidad patrimonial en la anulación por sentencia de esta Sala de 17 de junio de 2009 -recurso ce casación nº 314/2005- de la resolución de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalitat Valenciana, de fecha 23 de diciembre de 1.999, por la que se aprueba definitivamente el Plan Especial Modificativo del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia, con expediente de homologación, para el desarrollo de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia, resolución ésta que legitimaba el expediente expropiatorio.

La sentencia recurrida, además de declarar la incompetencia de la Sala para conocer de la reclamación deducida contra los Ministerios de Vivienda y Fomento, apelando a razones de unidad de doctrina y de seguridad jurídica, concluye que no desapareció la "causa expropiandi", con el consiguiente pronunciamiento en su fallo de desestimación del recurso en cuanto a la reclamación de responsabilidad dirigida contra la Generalitat.

En efecto, siguiendo sentencias precedentes de la propia Sala de instancia, rechaza la reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Generalitat, con el siguiente fundamento:

"3º.- Ahora bien, también la jurisprudencia ha sido constante en resaltar «que una cosa es la indemnización procedente a consecuencia de la privación expropiatoria de bienes y derechos, y otra el reconocimiento del derecho a indemnización por la vía de hecho cometida por la Administración, que es sustitutoria de la restitución in natura, al amparo de lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley de la Jurisdicción , en los supuestos de imposibilidad material de devolución por haberse realizado la obra pública. Se trata de instituciones distintas, sujetas a un diferente régimen jurídico, que implica que la determinación de la indemnización sustitutoria de la devolución de la finca, que nos ocupa en este recurso, no esté sujeta a los criterios establecidos por la LEF y Ley 6/98 para la determinación del justiprecio en las expropiaciones regularmente seguidas. (......). En la fijación de la indemnización sustitutoria esta Sala considera, así en sentencia de 25/septiembre/2012 (recurso 1153/09 ), que lo relevante es la compensación del derecho del propietario a obtener la devolución de la finca por una indemnización, referida naturalmente a la fecha en que dicha imposibilidad se aprecie por el Tribunal». ( SSTS de 14/febrero/2006 (recurso 6469/02 ), 10/febrero/2009 (recurso 2129/05 ), 23/junio/2009 (recurso 4806/05 ) y 24/abril/2012 (recurso 2114/09 ).

Esta distinción procedimental está implícita en la reciente Sentencia de este Tribunal núm. 834/2013, de 13/noviembre (Rec. Núm. 801/11 , Pte. García Meléndez, Begoña), en la que se ha resuelto una pretensión análoga a la que aquí se enjuicia, en sentido desestimatorio, por entender que subsistía la causa expropiando, tras la anulación judicial del Plan especial de modificación. Igualmente aparece expresamente constatada en la Sentencia núm. 388/12, de 6/julio/2012 (FJ 3º), de la Sección cuarta de este Tribunal , aportada por el recurrente.

Afirma la antedicha Sentencia 834/2013 , que en los supuestos de desaparición de la causa expropiandi, cabe la posibilidad de reclamar el justiprecio más el 25% del precio, por haberse producido una ocupación por vía de hecho y ello al no ser posible la restitución de sus bienes a los propietarios. Y cabe también ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial, pues el criterio jurisprudencial del Tribunal Supremo es que, desaparecida la causa expropiandi por nulidad o anulación del planeamiento la ocupación del suelo expropiado equivale a una ocupación de hecho porque implica la nulidad del procedimiento expropiatorio por defecto de causa, lo cual, ante la imposibilidad material de reposición de la finca expropiada a su estado primitivo, determina la indemnización de los daños y perjuicios causados al propietario por la ilegal ocupación de su bien, admitiendo como criterio valorativo el justiprecio fijado en su día más los intereses debidos con el incremento de un veinticinco por ciento ( SS. 11/noviembre/1993 , 21/junio/1994 , 18/abril/1995 , 8/noviembre/1995 , 27/enero/1996 , 27/noviembre/1999 , 27/diciembre/1999 , 4/marzo/2000 y 27/enero/2001 ).

Añade que, no obstante, en el presente supuesto, y tras la anulación del aludido Plan Especial modificativo al faltar el informe preceptivo de Costas, se aprueba de nuevo por el Conseller de Obras públicas, Urbanismo y Transporte el Plan Especial modificativo del PGOU de Valencia, con expediente de homologación, para el desarrollo de la Zona de Actividades Logísticas del puerto de Valencia, y por el Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y vivienda se aprueba asimismo definitivamente el Proyecto de reparcelación voluntaria de la Unidad de ejecución UE-1 del sector único delimitado por el Plan especial modificativo del Plan general de Valencia para el desarrollo de la Zona de actividades logísticas.

Y argumenta:

Se trata de dilucidar si efectivamente la anulación por la STS del citado Plan especial modificativo constituye un funcionamiento anormal de la Administración demandada causante de unos daños y perjuicios en la recurrente que deben ser indemnizados, o si por el contrario, y tal y como sostiene la Administración demandada, la citada causa expropiandi y la utilidad pública no desaparece con la anulación del citado Plan especial por cuanto que se mantiene el Plan especial de ampliación del patrimonio público del suelo aprobado por Resolución del Conseller de obras públicas de 23 de julio de 1998, que era el Plan en el que venía implícita la utilidad pública y la causa expropiandi, viniendo a ser desarrollado con el Plan especial modificativo de 1999, pero sin que la anulación de este Plan posterior, con el mantenimiento del primero de ellos signifique la desaparición de la causa expropiandi invocada por la parte recurrente.

Pues bien, si seguimos lo declarado por el Tribunal Supremo en la sentencia de 22/12/2005 por la que se desestimaba el recurso de casación interpuesto frente la sentencia que confirmaba el primero de los Planes especiales, la respuesta debe ser desestimatoria de las pretensiones de los recurrentes.

Que así declaraba el Alto Tribunal que:

El Plan especial de ampliación delimita un área de terreno para su incorporación al patrimonio público, sin modificar su clasificación y calificación urbanística, dejando para un momento posterior la creación de la relación entre la Administración y los propietarios mediante los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística del área afectada y, en concreto, mediante el procedimiento de expropiación urbanística.

Llama la atención que, tal y como recoge la sentencia del TS en el antecedente de hecho sexto, el letrado de la Administración en dicho recurso de casación refería que la resolución de ampliación impugnada no implicaba en sí misma la expropiación siendo, posteriormente, y a través de los correspondientes proyectos concretos de actuación, cuando se pondría en marcha el correspondiente proyecto expropiatorio.

Sin embargo sí que es cierto que la STS en su FD 2 refiere que la reserva del suelo que realiza el susodicho Plan especial para desarrollar la zona de actividades logísticas al servicio del puerto de Valencia y, si bien es cierto que tal reserva supone la declaración de utilidad pública y de necesidad de ocupación que legitima su ulterior expropiación, ello no impide que ésta se sustancie en la pieza de justiprecio con arreglo al valor del suelo y atendido su destino.

Y concluye afirmando que dicho Plan especial se limita a reservar el suelo, y aunque dicha reserva legitima una ulterior ocupación y expropiación de dicho suelo, ello no conlleva que éste se haya de justipreciar pro su valor inicial, dado que para llevar a cabo las actuaciones previstas en dicho Plan especial puede ser necesaria la aprobación de otros instrumentos de ordenación que reclasifiquen el suelo antes de proceder a su expropiación, o que a la vista de la misma, se fije el justiprecio acorde con la nueva clasificación.

Que finalmente concluye el TS desestimando el recurso de casación interpuesto y confirmando la sentencia de la Sala por la que se desestimaba el recurso interpuesto contra el primero de los planes, el Plan especial de ampliación del patrimonio público del suelo.

Sin embargo, la parte actora en lo que sustenta su reclamación de responsabilidad patrimonial es en la STS de 17 de junio de 2009 por la que se anula la Resolución por la que se aprobaba el Plan especial modificativo del PGOU con expediente de homologación para el desarrollo de la Zona de actividades logísticas del puerto de Valencia, anulación que se produce en la no emisión de informe por parte del Ministerio de medio ambiente, y ello conlleva la desaparición de la causa expropiandi o de la utilidad pública de la expropiación.

Que siendo precisamente la desaparición de la causa expropiandi o de utilidad pública de la expropiación la que permite sustentar el funcionamiento anormal de la Administración para dar lugar a la indemnización que se reclama en este supuesto concreto, no obstante, examinadas las alegaciones de las partes y el relato de hechos que se contiene en el expediente administrativo y documentos aportados se constata que efectivamente, y tal y como alega la letrado de la Administración, con carácter previo al Plan especial modificativo, en cuya anulación por sentencia del Tribunal Supremo se sustenta la presente demanda, se observa que con anterioridad se aprueba el Plan Especial de ampliación del patrimonio público del suelo, y es precisamente este Plan el que delimita la zona de reserva de terrenos para incorporarlos al patrimonio público, y si bien no establece determinaciones urbanísticas ni reclasifica terrenos, lo que deja pendiente para ulteriores instrumentos de ordenación y proyectos concretos de actuación dejando, por tanto para un momento posterior la puesta en marcha de los correspondientes procedimientos expropiatorios, sin que el Plan especial determine qué clase de suelo va a ser objeto de expropiación sino exclusivamente su ámbito, siendo necesario un cambio en la clasificación del suelo para ello sí que resulta innegable que dicha reserva de terrenos supone la declaración de utilidad pública y de necesidad de ocupación que legitima su ulterior expropiación sin que ello impida que ésta se sustancie en la correlativa pieza separada de justiprecio con arreglo al valor del suelo.

Que por todo lo expuesto, la anulación del Plan posterior no significa, tal y como pretende la parte recurrente, la desaparición de la causa expropiandi o de utilidad pública en la que se sustentaba la expropiación pues resulta, más que evidente, a la vista de lo expuesto, que el segundo de los Planes complementa y culmina el anterior, si bien, el primero de ellos, al reservar los terrenos ya determina la utilidad pública de los mismos.

Que no desapareciendo por ello la causa expropiandi, no cabe más que desestimar el recurso interpuesto confirmando la desestimación presunta impugnada

.

Razones de unidad de doctrina, manifestación del principio de seguridad jurídica, determinan que por traslación de tal criterio, argumentos y conclusiones al caso que analizamos, sustancialmente idéntico al resuelto por dicha Sentencia, proceda la desestimación del presente recurso".

La sentencia aportada como de contraste, de 6 de julio de 2.012, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Comunidad Valenciana, estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por diversas personas contra la desestimación por silencio de la solicitud formulada el 21 de diciembre de 2009, ante la Consejería de Infraestructuras y Transportes, solicitando el pago adicional del 25% de los justiprecios fijados en su día en los expedientes iniciados como consecuencia de las expropiaciones llevadas a cabo en la ejecución del Plan Especial, anulado por la sentencia ya referenciada de 17 de junio de 2.009 .

Apreciada en la sentencia de contraste la anulación del Plan Especial, sin consideración alguna respecto a la subsistencia de la "causa expropiandi" que se realiza en la sentencia recurrida en los términos trascritos, aprecia vía de hecho y aumenta en un 25% el justiprecio expropiatorio.

En el fundamento de derecho tercero expresa el Tribunal lo siguiente:

"En cuanto al objeto del recurso, ha de recordarse a las partes que el mismo nada tiene que ver con una reclamación por responsabilidad patrimonial de la administración; los actores se limitaron en su día, el 21 de diciembre de 2.009, a solicitar de la administración expropiante el pago de una cantidad determinada, el 25% de lo abonado en concepto de justiprecio en cada expediente, al ser imposible la restitución material por la ejecución de la obra pública y por la causa de haber sido anulada la resolución en virtud de la cual se expropió, alegando reiterada jurisprudencia.

Por ello, la resolución de la Consellería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de 2 de marzo de 2.012, que desestima una reclamación por responsabilidad patrimonial, ha de ser separada de este recurso, dejándose sin efecto la ampliación del recurso llevada a cabo por Providencia de 16 de marzo de 2.012 y reservando a la parte actora su derecho a interponer recurso contra la misma, si a sus intereses conviene. El recurso podrá interponerlo a partir de la notificación de esta Sentencia, que es cuando se le hace saber que ya no se entiende ampliado el recurso. En todo caso, el plazo para interponer recurso terminará a los 2 meses contados desde la firmeza de esta Sentencia.

Esta medida se adopta porque del texto de esa resolución se desprende que el expediente se inició por remisión de una reclamación interpuesta ante SEPES y en base a responsabilidad patrimonial. Esta Sala no se pronuncia acerca de lo que se resuelve en esa resolución por carecer de expediente y alegaciones y prueba de las partes. Por ello se reserva a las partes el derecho que se ha indicado antes" .

Se advierte con los textos trascritos de la sentencia recurrida y de la de contraste que la fundamentación y, en definitiva, el planteamiento de la litis en los recursos en que las sentencias recaen, es diferente. Tan es así que en la de contraste se indica expresamente que el objeto del recurso no es una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración.

En consecuencia, incluso dejando al margen que en la de contraste no se examina la persistencia de la "causa expropiandi" después de la sentencia anulatoria del Plan Especial, el motivo debe desestimarse.

Recordemos al efecto que conforme con reiterada Jurisprudencia el recurso de casación para unificación de doctrina se configura "... como un recurso excepcional y subsidiario respecto del de casación propiamente dicho, que tiene por finalidad corregir interpretaciones jurídicas contrarias al ordenamiento jurídico, por sólo en cuanto constituye pronunciamientos contradictorios" ( Sentencia de 1 de abril de 2008 ), y por ello no adecuado para confrontar "... sentencias diferentes pese a la identidad de planteamientos normativos de derecho en ambas, en función del resultado probatorio que haya podido apreciarse en unas y otras" ( Sentencia de 22 de diciembre de 2.000 ) y sí solo cuando la contradicción entre las sentencias contrastadas sea "... ontológica, esto es, derivada de proposiciones que, al propio tiempo, no pueden ser verdaderas o correctas jurídicamente hablando y falsas o contrarias a derecho" ( Sentencia de 26 de diciembre de 2.000 ).

La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente ( artículo 139.2 LRJCA ), si bien, en atención a la complejidad del tema de debate, y haciendo uso de la facultad que al Tribunal confiere el apartado 3 del indicado artículo, se fija como cuantía máxima a reclamar por la parte recurrida, por todos los conceptos, la cantidad de 4.000 euros.