STS, 30 de Marzo de 2009
| Ponente | JOAQUIN HUELIN MARTINEZ DE VELASCO |
| ECLI | ES:TS:2009:1753 |
| Número de Recurso | 10988/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 30 de Marzo de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de marzo de dos mil nueve
La Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso de casación 10988/04, interpuesto por la procuradora doña Pilar Iribarren Cavallé, actuando en nombre de la entidad mercantil SALINERA ESPAÑOLA, S.A., contra la sentencia dictada el 29 de septiembre de 2004 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso 738/01, sobre responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por la aprobación definitiva del deslinde de la zona marítimo-terrestre del término municipal de San José de la Talaia (Ibiza). Ha intervenido como parte recurrida la Administración General del Estado
La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso administrativo promovido por la compañía «Salinera Española, S.A.», contra la denegación por silencio administrativo de la solicitud que había presentado el 13 de mayo de 2000 ante el Ministerio de Medio Ambiente, para ser indemnizada por el valor real de sus bienes y derechos afectados por el deslinde de la zona marítimo-terrestre del término municipal de San José de la Talaia (Ibiza).
Dicho pronunciamiento jurisdiccional relate, en el primer fundamento, los siguientes hechos:
Por Orden Ministerial de 4 de marzo de 1999 se aprobó definitivamente el deslinde de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 83,4 kilómetros de longitud, correspondiente con la totalidad del término municipal de San José (Ibiza).
Tal resolución de deslinde fue recurrida por Salinera Española SA, ante esta Sala y Sección de la Audiencia Nacional, que dictó sentencia con fecha de 5 de junio de 2003 (recurso 628/1999 ) desestimatoria del mismo. Sentencia que ha sido recurrida en casación ante el Tribunal Supremo.
La entidad recurrente, con fecha de 13 de mayo de 2000, formuló petición "ad cautelam" de responsabilidad patrimonial ante el Ministerio de Medio Ambiente, a fin de que se le indemnizara en el valor de sus bienes y derechos en los términos de valoración que se acompañaban, en el improbable supuesto de que judicialmente se declarara ajustada a derecho la referida Orden Ministerial.
Frente a la desestimación presunta de dicha solicitud se interpone el presente recurso contencioso-administrativo.
En el recurso y en el escrito de conclusiones, y una vez practicadas las pruebas periciales propuestas de Ingeniero Agrónomo y de Arquitecto, la entidad recurrente solicita el reconocimiento del derecho a percibir "una indemnización integral complementaria de seis millones quinientos catorce mil cuatrocientos dos euros, con sesenta y un céntimos, en concepto de diferencial del valor de los bienes rústicos y urbanos de mi principal y del valor de la concesión administrativa de los mismos por un periodo de treinta años, prorrogable por otros treinta, más los intereses legales correspondientes, todo ello en concepto de reconocimiento a mi representada de una situación jurídica individualizada de privación de bienes y derechos singulares".
En el segundo fundamento, la Sala de instancia hace dos precisiones. La primera consiste en que la entidad recurrente ejercita una pretensión de futuro en la medida en que conecta la pretensión de responsabilidad con una eventual concesión, que no le consta que haya solicitado, sobre los terrenos donde ejerce su actividad afectados por el deslinde de la zona marítimo-terrestre. La otra se refiere a que la misma pretensión fue ya planteada en el recurso 628/99, tramitado ante la propia Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recibiendo una respuesta desestimatoria en el fundamento decimoprimero de la sentencia pronunciada en dicho recurso el 5 de junio de 2003.
Después de dar por reproducidas las argumentaciones contenidas en tal precedente, razona en el fundamento tercero en los siguientes términos:
Considera la entidad recurrente en la demanda, en síntesis, que como consecuencia de la declaración de dominio público marítimo terrestre de la Orden Ministerial de deslinde, debe ser indemnizada por el valor real de sus bienes y derechos que se consideran expropiados.
Pues bien, la Ley de Costas 22/1988 optó por suprimir los derechos de propiedad que pudieran existir sobre los bienes que enumera como de dominio público marítimo terrestre, estableciendo un régimen transitorio que se sustenta en dos premisas: En primer lugar, y por mandato constitucional contenido en el Art. 132.2 CE, no puede existir ninguna titularidad privada sobre bienes que el propio texto constitucional ha declarado de dominio público. En segundo lugar, estos derechos deben ser objeto de una adecuada compensación en función de las distintas situaciones con que se encuentre respaldada la titularidad. Extremo que resulta importante en relación con el caso de autos, pues la Disposición Transitoria Primera distingue a efectos de determinar la adecuada compensación entre varias situaciones, sin que la representación de la repetida entidad recurrente aporte datos suficientes para determinar cual sea su situación, limitándose a reclamar una genérica responsabilidad patrimonial al haber sido afectada si titularidad por el deslinde, sin mayor precisión.
El sistema de compensación establecido en la Ley 22/1988, en concreto en su Disposición Transitoria Primera , y desarrollado por el Real Decreto 1471/1989, ha sido declarado constitucional por la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio. En dicha sentencia se analizó si la solución adoptada por la Ley vulneraba el Art. 33.3 de la Constitución, entendiendo el Tribunal que la supresión de los derechos existentes se producía por la propia Constitución y que la eliminación de los indicados derechos era una expropiación sometida a garantía patrimonial. Si bien acto seguido el Tribunal entiende que la conversión en concesión de los usos y aprovechamientos existentes, dada la singularidad de los bienes sobre los que la norma se aplica, constituye una compensación proporcional y adecuada, por lo que no existe infracción constitucional del Art. 33.3 de la Constitución.
Sentado lo anterior y vistos los términos en los que se formula la demanda, procede su desestimación, y ello porque más que ante un supuesto de responsabilidad patrimonial, lo que Salinera Española S.A. plantea en su demanda, y así se infiere de su lectura, es que ha sido privado de sus derechos sin indemnización.
Lo anterior de conformidad con la doctrina ya consolidada de esta Sala y Sección, a partir de la sentencia de 5 de noviembre de 1999, dictada en el Rec. 546/1997, en la que ya sostuvimos que es difícil hablar de responsabilidad patrimonial cuando la "propia Ley 22/88 regula y prevé en el artículo 13.1 que el acto de deslinde produce una efecto traslaticio en la propiedad [STC 149/91, FJ 2ºD )] y, en todo caso, en cuanto que siendo la antijuridicidad un requisito del instituto de la responsabilidad patrimonial ex artículo 139 Ley 30/92, si se ejercita una potestad prevista en la ley, se hace conforme a esa ley y con las consecuencias que la ley prevé, es claro que el particular tiene que soportarlas, luego el acto de deslinde genera no un daño antijurídico sino jurídico".
En todo caso, y con relación a la violación del Art. 33.3 de la Constitución ya hemos visto que el propio Tribunal Constitucional ha declarado conforme con la Constitución el sistema de compensaciones establecido en la Ley, sistema que la entidad recurrente intempestivamente, como ya se ha mencionado, toma en consideración en conclusiones a los efectos de valorar el daño que argumenta le produce la confirmación de la Orden Ministerial de Deslinde.
«Salinera Española» preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 3 de enero de 2005, en el que invocó dos motivos de casación, uno al amparo del artículo 88, apartado 1, letras c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio), y el otro con arreglo a la letra d) del mismo precepto.
En el primero denuncia que se le ha causado indefensión por infracción del artículo 24 de la Constitución y del 216 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento civil (BOE de 8 de enero), así como de diversas sentencias del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo, por no haberse valorado la prueba practicada en el proceso, en la que se ha reconocido un diferencial a su favor de 6.513.912,69 euros, debido al abandono de las salinas en un plazo de sesenta años, en el mejor de los casos. Se ha producido, en su opinión, una infracción de las normas reguladoras de la sentencia, que ha de decidir con arreglo a las pruebas practicadas, no ignorándolas como ha hecho la Sala de instancia.
El segundo motivo consiste en la infracción de los artículos 9, apartado 3, 14, 33, apartado 3, y 53, apartado 1, de la Constitución, así como de la jurisprudencia contenida en las sentencias del Tribunal Constitucional 227/1988, 166/1988 y 149/1991, y en las del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 1989, 22 de marzo de 2002 y 7 de junio de 2004. Considera que debe indemnizársele ya que el goce de una concesión por plazo de sesenta años, prevista en el disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (BOE de 29 de julio ), en un caso como el suyo supone una compensación parcial, por lo que, aun cuando el deslinde se declare ajustado a derecho, el Estado debe compensarle con la diferencia entre el valor de su propiedad y el de la concesión, que los peritos han cifrado en 6.513.912,69 euros, más los intereses legales correspondientes. Al no hacerlo así, la sentencia ha infringido los preceptos constitucionales y la jurisprudencia que invoca.
Termina solicitando el dictado de sentencia que case la recurrida y que, en su lugar, valore las pruebas practicadas en la instancia y reconozca su derecho a percibir una indemnización integral complementaria, con el montante ya indicado, en concepto de diferencial entre el valor de los bienes rústicos y urbanos de su propiedad y el de la concesión administrativa de los mismos, más los correspondientes intereses legales.
El abogado del Estado se opuso al recurso en escrito registrado el 5 de julio de 2006, en el que, frente al primer motivo, recuerda que, en el fundamento segundo de su sentencia, la Audiencia Nacional dejó perfectamente delimitado el debate, llegando a la conclusión de que no procedía indemnización alguna por no ser antijurídica la actuación de los poderes públicos, resultando innecesaria la valoración de las pruebas periciales que fijaron su monto, por la sencilla razón de que era improcedente.
Respecto del segundo motivo argumenta que la entidad recurrente tergiversa el sentido de la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, que no proclama la legitimidad de los derechos compensatorios distintos de los reconocidos en la Ley 22/1988. Sostiene también que existe una clara falta de correspondencia entre el planteamiento en la instancia y el que constituye el objeto de la casación, ya que en esta sede se persigue una compensación complementaria al amparo de la Ley de Costas, sobre la que no se discutió ante la Audiencia Nacional, donde el debate giró sobre la responsabilidad patrimonial ex artículo 139 y concordantes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre).
Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 12 de julio de 2006, fijándose al efecto el día 25 de marzo de 2009, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JOAQUÍN HUELIN MARTÍNEZ DE VELASCO,.
«Salinera Española» explota unas salinas en el término municipal de San José de la Talaia, en Ibiza, cuyas instalaciones quedaron incluidas en el dominio público marítimo terrestre, tras su deslinde mediante orden aprobada el 4 de marzo de 1999 por el Ministerio de Medio Ambiente.
Interpuso recurso contencioso-administrativo (628/99) contra dicha orden ministerial, en el que, para el caso de que el deslinde se declarase conforme a derecho, pidió que se la indemnizara con la diferencia entre el valor de los bienes cuya titularidad pierde y el correspondiente al goce temporal de los mismos durante treinta años, prorrogables por otro periodo igual, que autoriza la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional desestimó ambas pretensiones en sentencia de 5 de junio de 2003, en la que dedica el undécimo fundamento a la indemnizatoria, trayendo a colación la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, que declaró constitucional desde la perspectiva del artículo 33, apartado 3, del texto fundamental el régimen de compensación diseñado en aquella disposición transitoria, y la jurisprudencia constante de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo conforme a la que las consecuencias de un deslinde no son antijurídicas, estando los administrados obligados a soportarlas.
La empresa ahora recurrente reaccionó en casación contra la anterior sentencia, en el que dedicó el segundo motivo a la cuestión indemnizatoria, pidiendo en el suplico, a título subsidiario, el reconocimiento de su derecho a ser compensada con la diferencia entre el valor de los bienes y derechos «expropiados» por el deslinde y la concesión por treinta años, prorrogable durante otros treinta. La Sección Quinta de esta Sala desestimó el recurso (casación 7568/03 ) en sentencia de 3 de octubre de 2007, en la que (FJ 5º ) tiene por reproducida la motivación de la impugnada y añade lo ya dicho por la propia Sala en la sentencia de 19 de mayo de 2004, reiterando jurisprudencia anterior, conforme a la que los titulares de derechos afectados por los deslindes practicados con arreglo a la Ley 22/1988 reciben una digna compensación con el otorgamiento de las concesiones previstas en sus disposiciones transitorias, circunstancia que impide entender vulnerados los artículos 9, apartado 3, y 33, apartado 3, de la Constitución, como lo entendió en su momento el Tribunal Constitucional en la sentencia 149/1991.
Estando aún en tramitación el anterior proceso contencioso-administrativo, «Salinera Española» instó el 13 de mayo de 2000 la reclamación de responsabilidad patrimonial que se encuentra en el origen del actual recurso de casación, a la que la Administración dio la callada por respuesta. En el recurso contencioso-administrativo que interpuso pidió «una indemnización integral complementaria [...] en concepto de diferencial del valor de los bienes rústicos y urbanos de mi principal y del valor de la concesión administrativa de los mismos por un periodo de treinta años, prorrogable por otros treinta, más los intereses legales correspondientes».
La Sala de instancia desestima tal pretensión con los argumentos de que hemos dejado constancia en el primer antecedente de esta sentencia, pretensión que vuelve a reiterar en esta sede.
El anterior relato, que fijamos en relación con el segundo motivo de casación y en uso de la facultad que nos otorga el artículo 88, apartado 3, de la Ley reguladora de nuestra jurisdicción, evidencia que la pretensión indemnizatoria que articula la compañía recurrente fue ya objeto de recurso contencioso-administrativo seguido ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con el número 628/99 y de la casación 7568/03, resuelta por la Sección Quinta de esta Sala en la sentencia de 3 de octubre de 2007.
Nos encontramos, pues, ante idéntica pretensión, actuada por el mismo sujeto en atención a iguales hechos y fundamentos de derecho, por lo que nos vemos en la imposibilidad de abordarla ahora de nuevo, dado que nos lo impiden los efectos de la cosa juzgada material, conforme a lo dispuesto en el artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento civil, aplicable a nuestra jurisdicción por mor de su artículo 4 y de la disposición final de la Ley 29/1998. Estamos obligados a declararlo así en virtud del artículo 69, letra d), de la Ley citada en último lugar, por tratarse de una cuestión de orden público ajena a la voluntad de las partes y a la capacidad de disposición de este Tribunal, y que debió, con fundamento en el mismo precepto, conducir a la Sala de instancia a no admitir la acción jurisdiccional por existir litispendencia, ya que a la sazón todavía no se había dictado sentencia en el recurso de casación 7568/03.
Las reflexiones que acabamos de exponer hubieran sido suficientes para desestimar el recurso de casación, pero es que, además, aunque no hubiera concurrido la excepción de cosa juzgada, ninguno de los dos motivos tendría posibilidades de prosperar.
El segundo porque, conforme a un criterio jurisprudencial unánime de esta Sala, los deslindes de la zona marítimo terrestre en situaciones como la de la empresa recurrente no dan lugar a responsabilidad patrimonial, pues la disposición transitoria primera de la Ley de Costas contiene un adecuado sistema para compensar a los antiguos propietarios de bienes en esa zona. Pueden consultarse las sentencias de 14 de julio de 2003 (casación 4665/98, FJ 4º), 27 de octubre de 2003 (casación 686/99, FJ 3º), 30 de diciembre de 2003 (casación 4300/00, FJ 4º), 27 de enero de 2004 (casación 5825/00, FJ 5º), 6 de abril de 2004 [casación 5927/01, FJ 21.D)], 11 de mayo de 2004 (casación 2477/01, FJ 5º), 2 de junio de 2004 (casación 5086/02, FJ 9º), 20 de julio de 2005 (casación 1056/02, FJ 10º), 22 de julio de 2005 (casación 1231/02, FJ 9º), 25 de mayo de 2006 (casación 2747/03, FJ 4º), 28 de febrero de 2007 (casación 6604/03, FJ 5º), 10 de mayo de 2007 (casación 6845/03, FJ 4º), 3 de octubre de 2007 (casación 7568/03, FJ 5º) y 21 de octubre de 2008 (casación 5650/04, FJ 5º ).
Así las cosas, sobrada la tasación realizada en las pruebas periciales, ya que no había nada que indemnizar, por lo que la Sala de instancia no se encontraba obligada a valorarlas, perdiendo de este modo su razón de ser el primer motivo.
En definitiva, este recurso de casación debe desestimarse.
En aplicación del artículo 139, apartado 2, de la Ley reguladora de nuestra jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente, con el límite de mil euros para los honorarios del abogado del Estado.
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil SALINERA ESPAÑOLA, S.A., contra la sentencia dictada el 29 de septiembre de 2004 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso 738/01, condenando en costas a la recurrente, con la limitación establecida en el fundamento de derecho cuarto.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
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