STS, 20 de Julio de 1999

Por escrito de 11 de abril de 1.988, el Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1611/87 de 23 de diciembre, y por escrito de 15 de marzo de 1.989, el Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante, así mismo interpuso recurso contencioso administrativo contra el mismo Real Decreto.

Tras la admisión de los citados recursos contencioso administrativos y el cumplimiento de los trámites oportunos, el Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, por escrito de 12 de diciembre de 1.988, formula su demanda, en la que suplica, se declare la nulidad radical de la norma impugnada, por omisión del preceptivo informe del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española e incompetencia del Departamento que dictó la norma, así como por la falta de garantías técnicas e infracción del artículo 14 de nuestra vigente Constitución, alegando en síntesis: A) que la Disposición impugnada se ha elaborado, sin el informe del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, cual el mismo dice era preceptivo a virtud de lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo y el artículo 2.2. de la Ley de Colegios Profesionales, la Ley de Creación del propio Colegio profesional Ley 42/77 de 8 de junio y Decreto 2020/80 que aprueba los Estatutos, en relación con los artículos 84 y 85 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en razón a que la norma impugnada en su artículo 2.2 posibilita la invasión de las competencias atribuidas por la anterior normativa a los Oficiales de Primera Clase de la Marina Mercante cuyos intereses representan; B) que en conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 1997/80 de 3 de octubre en su artículo 3.2 es de La competencia del Ministerio de Transportes y Turismo y Comunicaciones todo lo relativo a la seguridad de la navegación y de la vida humana en el mar, y que la norma impugnada al incorporar profesionales de formación inferior a la requerida con anterioridad merma los actuales standar de seguridad, y por todo ello el Ministerio de Agricultura Pesa y Alimentación no es competente para dictar la norma impugnada; C) falta de rigor técnico en el desarrollo de la norma impugnada que introduce un factor de inseguridad al no determinar los cargos en que deben realizarse los periodos de embarque, lo que posibilita, dice, que se pueda cumplir el periodo de enrolamiento como cocinero, marinero...o en un velero desprovisto de motores, reitera la utilización indebida del término Oficial de máquinas, a quienes carecen de esa condición por corresponderles la de mecánicos; esa falta de rigortécnico se pone de relieve en los informes de la Secretaría General Técnica, con lo que se desvirtúa la afirmación del informe del Consejo de Estado, sobre que el proyecto fue informado favorablemente por la Secretaría General Técnica, y en fin, que la Disposición Transitoria, es contraria a derecho, porque no exige el cumplimiento de los requisitos que se establecen a quienes ya poseían los títulos de Mecánico Naval Mayor, Mecánico Naval de 1ª Clase y Mecánico Naval de 2ª Clase, para acceder a las nuevas atribuciones; y D) que las propias razones al justificar el aumento de competencias por ser imposible el ascenso de los actuales mandos por la vía del estudio, constituye un atentado a la seguridad marítima; y que la norma eleva a la categoría de Oficial de 1ª Clase a quienes se reconoce la imposibilidad de reciclarse por la vía del estudio, con lo que dice se establece un agravio comparativo entre el personal de máquinas de los Buques mercantes y el de los pesqueros, pues para el desempeño de la misma actividad a unos se les exige la titulación equivalente Licenciado universitario y para los segundos el título académico de Formación Profesional.

El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda interesa se desestime la pretensión del demandante y se confirme la disposición impugnada, alegando: A) que el trámite de audiencia, precisa, conforme a la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de julio de 1.987 que las entidades tengan atribuida por Ley la representación y defensa de los intereses de carácter general o corporativo, no bastando que dicha representación les venga asignada por los Estatutos; B) que la disposición impugnada regula las atribuciones y condiciones de obtención de los títulos profesionales de Mecánicos Navales de Buques Pesqueros y por esta razón no se advierte en que pueden verse afectadas las funciones profesionales de los Oficiales de la Marina Mercante; C) que la competencia para ejercer la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Ministros y resulta por ello irrelevante, a los efectos de la nulidad pretendida, el Departamento Ministerial de que parte la iniciativa de elaborar el proyecto de disposición, y mucho más en el caso de competencias compartidas; D) que la falta de rigor técnico aparte de carecer de trascendencia a los fines impugnatorios pretendidos, no deje de ser un mero juicio y opinión de carácter subjetivo carente de fundamentación objetiva; E) que no se cita ninguna norma concreta del Convenio para la seguridad de la vida humana en el mar que se suponga infringida y que la recomendación 8 de la Conferencia Internacional de 1.977 sobre seguridad de los Buques Pesqueros, que se aduce estar en oposición a la regulación impugnada, además de que tampoco se justifica, carece de fuerza o valor jurídico vinculante respecto a nuestro propio ordenamiento; y F) que el agravio comparativo entre el personal de máquinas de los buques mercantes y de los buques pesqueros, no se concreta en su contenido ni en los términos ni elementos de comparación, como la jurisprudencia exige.

Por auto de 6 de febrero de 1.989, se recibe el proceso a prueba con el resultado que las actuaciones muestran, y por auto de 20 de mayo de 1.990, se acuerda la acumulación de los recursos contencioso administrativos 66/88 y 456/88, y por providencia de 18 de junio de 1.993, se da traslado a la representación del Sindicato Español de Oficiales de la Marina Mercante, para que en el plazo de 20 días formalice la demanda.

Por escrito de 11 de septiembre de 1.993, el citado Sindicato presenta su escrito de demanda en el que interesa la nulidad de la disposición impugnada, alegando: PRIMERO) Incompetencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para la modificación del Decreto 2596/74, desacierto e inoportunidad de la norma. SEGUNDO) Irregularidades en la tramitación de la disposición general. Entre las que refiere, que no se han aportado algunos de los documentos que había valorado el Consejo de Estado y que éste el Consejo de Estado a virtud d e las distintas redacciones del proyecto no conoció el aprobado. TERCERO) Arbitrariedad, alteración injustificada del ordenamiento jurídico, fraude e inseguridad jurídica entre las que se refiere: a) que el fin de la norma no es el expresado en la Exposición de Motivos; b) que la norma es arbitraria, el Ministerio no ha tenido en cuenta la capacidad, conocimiento y preparación del personal y resulta sospechosos que dos Ministerios exijan distintos requisitos de capacidad para operar en la máquinas de un buque y que la seguridad se consigue aumentando los requisitos de formación no eliminándolos, como hace la norma recurrida.

El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda formulada por el Sindicato de Oficiales de la Marina Mercante, alega en primer lugar la falta de legitimación del citado Sindicato al amparo del articulo 28 en relación con el artículo 81.b) de la Ley de la Jurisdicción, al ser los mecánicos navales de buques pesqueros los destinatarios de la norma y el Colegio de Marinos Mercantes no incluye entre sus Colegiados a los Profesionales Naútico- Pesqueros y estar regulada esta profesión por el Real Decreto 206/81, máxime cuando el interés no es otro que el de impedir la entrada en vigor de la norma en razón a que los Nautico- Pesqueros se les confieran funciones análogas a las de los Marino Mercantes, y por ello el interés no es legítimo, personal y directo cuando los Marinos Mercantes no tienen en exclusiva el desempeño de tareas en buques mercantes y de pesca. Y respecto al fondo: a) que la competencia del Ministerio para regular esta profesión resulta del artículo 1 del Real Decreto 845/81, de 8de marzo al señalar, que la Subsecretaría de Pesca bajo la superior dirección del Ministerio de Agricultura y Pesca ejercerá las funciones de planificación, dirección y coordinación de las enseñanzas náutico-pesqueras, y que el artículo 6 reconoce a la Inspección General de Enseñanzas Profesionales Nautico-Pesqueras la función de regulación jurídica y técnico profesional de los profesionales del sector marítimo pesquero; b) que respecto a las irregularidades no acredita infracción alguna además de que el informe del Consejo de Estado no es vinculante; y c) que en lo demás realiza apreciaciones puramente subjetivas sobre la falsedad y arbitrariedad de la norma que rebasan lo jurídico.

Por auto de 7 de junio de 1.995, se recibe el proceso nuevamente a prueba, y por diligencia de ordenación de 7 de mayo de 1.996, se concede a las partes el plazo de quince días para que presenten el escrito de conclusiones. Trámite que cumplimentan el Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española y el Abogado del Estado reproduciendo en buena medida sus alegaciones anteriores.

Por providencia de 26 de mayo de 1.997, se remiten las actuaciones a la Sección Cuarta, y por providencia de 31 de mayo de 1.999, se señaló para votación y fallo el día trece de julio de mil novecientos noventa y nueve, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

El Real Decreto 1611/87 de 23 de diciembre, que regula las atribuciones y condiciones para la obtención de los Títulos Profesionales de Mecánicos navales de Buques Pesqueros, ha sido impugnado en esta litis tanto por el Colegio Oficial de la Marina Mercante Española, como por el Sindicato Español de la Marina Mercante alegando en síntesis, el primero, como más atrás se ha expuesto, omisión del preceptivo informe del citado Colegio, incompetencia del Departamento para aprobar dicha norma, falta de garantías técnicas e infracción del artículo 14 de la Constitución. Y el segundo, incompetencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para la modificación del Decreto 2596/74, irregularidades en la tramitación, y arbitrariedad, alteración injustificada del ordenamiento, fraude e inseguridad jurídica.

En razón a que el Abogado del Estado, además de oponerse al fondo de las distintas alegaciones de las partes ha aducido la falta de legitimación del Sindicato de Oficiales de la Marina Mercante, al amparo de los artículos 28 y 81 de la Ley de la Jurisdicción, es obligado iniciar este análisis por el relativo a tal causa de inadmisibilidad, y precisamente para rechazarla, pues si el Sindicato citado comparece y actúa en defensa de los intereses de los Oficiales de la Marina Mercante y si en el proceso se está alegando y cuestionando el que la norma impugnada afecte a los intereses profesionales de los Oficiales de la Marina Mercante, es claro que con tales presupuestos hay que entender, que al menos ab initio está legitimado, conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción y a la jurisprudencia de esta Sala que lo ha aplicado, máxime cuando el propio Abogado del Estado no ha cuestionado la legitimación para actuar en esta litis, al Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, que coincide en buena medida en la defensa de los intereses , en cuya base el Sindicato actúa.

La primera alegación que el Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española hace es la falta de informe del citado Colegio en la elaboración de la norma, que dice es preceptivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 130, en relación con los artículos 84 y 85 de la Ley de Procedimiento Administrativo, Ley de Colegios Profesionales, artículo 2.2 Ley de Creación del propio Colegio Profesional, Ley 42/77 de 8 de junio, y Decreto 2020/80 que aprueba los Estatutos, y aunque es cierto, que la norma impugnada no fue sometida al informe del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, es procedente rechazar tal alegación, pues como refiere el Abogado del Estado, la norma se ocupa de las atribuciones y condiciones de obtención de los Títulos Profesionales de Mecánicos Navales de buques pesqueros, y para nada se refiere a las atribuciones y condiciones de los Oficiales de la Marina Mercante, y el hecho de que esa regulación pueda afectarles, como los recurrentes pretenden, justificará el que se les reconozca legitimación para impugnarla, pero no obviamente, el que fuera preceptivo para su elaboración el solicitar su informe o el trámite de audiencia que el artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo regula, pues ese trámite de audiencia, de acuerdo con la norma y la jurisprudencia que lo ha desarrollado, Sentencias de 22-5-91, 8-5-92, 14-10-97 y 15-6-99 lo es para las entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativos afectados por dicha disposición, y la disposición aquí impugnada, como se ha dicho y de su contenido se advierte, nada precisa del régimen de los Oficiales de la Marina Mercante Española. Sin que a lo anterior obsten, los contenidos de las propias normas que disponen el régimen del citado Colegio ni de sus Estatutos, pues el régimen de audiencia en la elaboración de las disposiciones generales está establecido en el artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en favor de quienes por Ley ostenten la representación y defensa de intereses afectados por la norma que se impugna, y por tanto, su valoración y exigencia se ha de hacer a partir de los propios términos de la norma citada, artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Aducen, esta vez, las dos partes recurrentes, la incompetencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, para la elaboración de la norma aquí impugnada, por decir entre otros, que es de la competencia del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, y procede rechazar tal alegación, de acuerdo en ello con las alegaciones del Abogado del Estado, no ya ni solo, porque quien aprueba la norma es el Consejo de Ministros, que es quien tiene la potestad reglamentaria, y no un Ministerio concreto, lo que ya sería suficiente para responder a las alegaciones de las partes, sino porque además el artículo 1 del Real Decreto 845/81 de 8 de marzo, dispone que la Subsecretaría de Pesca bajo la superior dirección del Ministerio de Agricultura y Pesca ejercerá las funciones de planificación, dirección y coordinación en las enseñanzas nautico-pesqueras y el artículo 6 reconoce a la Inspección General de Enseñanzas náutico pesqueras la función de regulación jurídica y técnico profesional de los profesionales del sector marítimo pesquero, por lo que claramente, además esa norma reconoce la competencia del Ministerio de Agricultura, Pesa y Alimentación en la materia.

Los recurrentes, bajo la alegación genérica de falta de rigor técnico en la elaboración de la norma o irregularidades, arbitrariedad y hasta fraude e inseguridad jurídica, se refieren a los informes obrantes del Consejo de Estado y de la Secretaria General Técnica, a la falta de algunos documentos, y, a que el fin de la norma no es el que figura en la Exposición de Motivos, y procede rechazar tales alegaciones, además, de como refiere el Abogado del Estado, porque no se acredita infracción jurídica que tenga trascendencia, no hay que olvidar: a) que los documentos cuya falta se denuncia, han sido aportados en periodo de prueba, a pesar de que alguno de ellos no estaba conforme y manifestó su protesta; b) que aunque a lo largo de la elaboración haya habido algunas modificaciones, ello no afecta, al cumplimiento de las exigencias del artículo 129 y concordantes de la Ley de Procedimiento Administrativo, máxime, cuando como refiere el Abogado del Estado el informe del Consejo de Estado no es vinculante, y no se ha acreditado, ni alegado que las modificaciones fueran trascendentes; c) que además de que el contenido y los términos de la Exposición de Motivos, no pueden afectar a la nulidad de la norma, no hay que olvidar, que incluso en esa Exposición de Motivos, cuando se habla de la evolución tecnológica y de la simplificación del manejo de aquellos equipos propulsores para potencias iguales o superiores de las establecidas por el Decreto 2596/74 de 9 de agosto, se está refiriendo, posibilitando e incluso autorizando una exigencia menor en las condiciones antes impuestas a los profesionales del sector, concretamente del sector náutico pesquero, buques de pesca, que es estrictamente a lo que la norma se refiere, cual más atrás se ha expuesto. Sin olvidar, en fin, que la finalidad y contenido de la norma, se ha de extraer tanto de su Exposición de Motivos cual de los documentos y circunstancias tenidas en cuenta y valoradas, y en ellas aparece con claridad la dificultad de encontrar profesionales preparados de acuerdo con las anteriores exigencias y al tiempo también la falta de personal en el sector náutico pesquero; y d) en fin, respecto al mayor o menor rigor técnico, que en algunos de sus términos se denuncia, no hay que olvidar que cualquier imprecisión de la norma, se ha de valorar en su conjunto y de acuerdo con su finalidad, artículo 3 del Código Civil, y obviamente, por ello, el enrolamiento en un barco pesquero en condición de cocinero, cual entre otros los recurrentes refieren, no justificará o podrá ser computado como tiempo de servicio para la obtención de la categoría de Oficial de máquinas.

Alegan también los recurrentes la indebida utilización del Titulo Oficial de maquinas para quienes solo son mecánicos, y tal alegación resulta intranscendente a los efectos en este recurso, a pesar de que pueda coincidir con las titulaciones en la Marina Mercante, pues además, de que es expresión normalmente utilizada en otros distintos oficios, no hay que olvidar que aquí se está refiriendo solo a los de los buques pesqueros, y no tiene por ello incidencia jurídica alguna. Sin que por otro lado, y conforme a lo más atrás citado, se pueda aceptar la alegación sobre invasión de competencias respecto a las de Oficiales de la Marina Mercante, pues la norma aquí impugnada clara y solamente se refiere a los Buques Pesqueros.

También procede rechazar la alegación relativa a que no se ha tenido en cuenta la capacidad, conocimientos y preparación de la persona, y que se hayan reducido o rebajado las exigencias de titulación anteriores, pues no conviene olvidar, como los propios recurrentes refieren, que se trata de la selección de mecánicos de buques pesqueros, y sin perjuicio de reconocer la bondad y la superioridad en la preparación académica entre los Titulados Superiores y los de escalas inferiores, si de aquellos no existen y hace falta la provisión de los puestos vacantes, será obligado el arbitrar los medios para suplir esas faltas , en las condiciones necesarias para que el personal seleccionado tenga los conocimientos que para su profesión de mecánicos son exigidos, y ello, al menos en principio tanto lo puede alcanzar un Titulado Superior cual otro de escala inferior en titulación o de Formación Profesional, siempre que tenga además la experiencia y capacitación suficiente y ello es de lo que trata la norma, en la regulación de cada una de las escalas, sin olvidar que alegaciones similares, sobre la falta de preparación, ya se han hecho ante esta Sala, en supuesto similares, como pueden ser los Electricistas de edificios, y también han sido, por similares razones desestimadas, sentencias de 10 de febrero de 1999 y 13 de julio de 1999.Por último aduce los recurrentes, en relación con la alegación anterior, los peligros que para la seguridad en el mar, puede ello comportar, y aparte de que, como refiere el Abogado del Estado, no se alega infracción de norma alguna en la materia, es de significar, nuevamente que se trata de mecánicos, preparados y con experiencia para su profesión, y que para ello se ha de valorar la evolución de la tecnología, la seguridad de la misma y la simplificación en el manejo de los equipos propulsores. Debiéndose recordar que también esta Sala en el caso de Títulos Profesionales de electricistas de edificios, en la sentencia de 13 de julio de 1999 ha llegado a similar conclusión en las alegaciones sobre peligrosidad y riesgo de la profesión.

Sin que en fin, se pueda estimar la alegación que sobre la Disposición Transitoria, se hace, porque, aparte de que en ello, también se ha de valorar la falta de profesionales y la necesidad que en el sector existe, no hay que olvidar, que la Disposición Transitoria citada, tras las modificaciones respecto a su primitiva redacción, se limita a confirmar en sus derechos laborales, a quienes ya estuviesen desempeñando sus funciones pues obviamente si conforme a la normativa anterior, mas exigente, ya estaban desempeñando unas funciones determinadas, no hay ciertamente obstáculo, al menos en principio para reconocerle esos derechos laborales que en buena medida se pueden estimar adquiridos en base a la nueva norma que reduce las exigencias para desempeñar el puesto de trabajo, además de que, la norma se limita, cual se ha dicho, a confirmar sus derechos laborales.

Se denuncia en fin, el agravio que supone el reducir las exigencias de titulación entre los profesionales de buques pesqueros y los de buques mercantes y el solo hecho de que sean distintas profesiones y no se refieran a los mismos buques ya justifica un distinto tratamiento y sobre todo impide la aplicación de la desigualdad que denuncia al amparo del artículo 14 de la Constitución, pues como es sabido y ha reiterado el Tribunal Constitucional, su aplicación exige la existencia de supuestos iguales y además aún siendo iguales, la existencia de razones objetivas puede justificar un distinto tratamiento, y ello en el caso de autos, no solo lo posibilita la diversidad de los buques en que desempeñan la misión, sino también, el estar acreditada la existencia en el sector de una gran necesidad, derivada entre otros de la falta de personal y de la cantidad importante de puestos de trabajo con la necesidad de cubrirlos.

Las valoraciones anteriores y además el hecho de que el resto de las alegaciones no tengan trascendencia jurídica para justificar la pretensión de nulidad que sobre la norma impugnada las partes interesan, obliga a desestimar el recurso contencioso administrativo, por aparecer la norma impugnada, en los particulares que aquí se denuncian, ajustada a Derecho. Sin que haya lugar a expresa condena en costas a ninguna de las partes, conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.