STS, 30 de Septiembre de 1997
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| Número de Recurso | 1712/1991 |
| Fecha de Resolución | 30 de Septiembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Recurso de Apelación nº 1712/91 interpuesto por la representación procesal de Ferrovial S.A. contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Primera, de fecha 25 de octubre de 1990, recaída en el recurso contencioso administrativo 454/89, que desestima el recurso jurisdiccional interpuesto contra el Acuerdo de la Consejería de Economía y Comercio de la Comunidad de Madrid de fecha 25 de julio de 1989 que desestimaba el recurso de alzada seguido contra la Resolución de la Dirección General de Comercio y Consumo de fecha 15 de noviembre de 1988, que impone a la entidad apelante una sanción de 700.000 pesetas por infracción de la Ley 26/84 de 19 de julio General para la defensa de Consumidores y Usuarios, habiendo sido parte apelada el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid.
Por Resolución de fecha 15 de noviembre de 1988 de la Dirección General de Comercio y Consumo de la Comunidad de Madrid se acordó imponer a la entidad mercantil Ferrovial S.A. una sanción de 700.000 pesetas como autora de una infracción tipificada en el artículo 3.1.4 del Real Decreto 1945/83, al constatarse la existencia de deficiencias en un conjunto de 36 viviendas construidas por la empresa sancionada. Contra el Acuerdo recaído se interpuso recurso de alzada que fue desestimado por Resolución de 25 de julio de 1989 de la Consejería de Consumo y Comercio de la Comunidad de Madrid.
Frente a los Acuerdos recaídos se interpuso recurso jurisdiccional por la representación procesal de la entidad mercantil Ferrovial, S.A. ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Primera, alegándose por la parte actora en el trámite de demanda que los hechos enjuiciados tiene su origen en una relación de naturaleza civil, sin que se encuentren tipificados en el Real Decreto 1945/83, de 23 de julio, así como que la empresa sancionada quedó en situación de indefensión al no haberse practicado la prueba propuesta.
Con fecha de 25 de octubre de 1990 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Madrid, dictó sentencia en cuya parte dispositiva se establecía literalmente lo siguiente: "FALLAMOS que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén, actuando en nombre y representación de la compañía mercantil FERROVIAL, S.A., contra resolución de la Consejería de Economía de la Comunidad de Madrid, de 25 de julio de 1989, en cuanto desestimatoria del recurso de alzada deducido contra el acuerdo de la Dirección General de Comercio y Consumo de dicha Comunidad, de 15 de noviembre de 1988, por la que se impuso a la sociedad recurrente una sanción pecuniaria en la cuantía de setecientas mil pesetas por infracción en materia de consumo, declaramos que los referidos actos administrativos son ajustados a Derecho, sin hacer expresa condena en costas".
La fundamentación jurídica de la Sentencia impugnada es la siguiente: "
Lasalegaciones formuladas por la sociedad actora obligan a examinar las tres siguientes cuestiones: a) la posibilidad de ser sancionados administrativamente los hechos denunciados; b) la subsunción de los mismos en el artículos 3.1.4 del Real Decreto 1945/1983; y c) la indefensión que alega haber padecido la sociedad actora como consecuencia de no haberse practicado las pruebas que propuso en el expediente administrativo.
La Constitución Española de 1978, en su artículo 25.3, ha admitido la existencia de una potestad sancionadora de la Administración, si bien sometiéndola a las necesarias cautelas que preserven y garanticen los principios de legalidad (en su doble dimensión material y formal), de respeto a los derechos de defensa y de subordinación a la autoridad judicial cuando ésta ejercita el ius puniendi del Estado.
Siendo ello así, nada impide que, en cumplimiento del mandato contenido en el art. 51 de la Constitución, el legislador regule la defensa y protección de los consumidores y usuarios (Ley 26/1984) y que en el seno de tal regulación tipifique infracciones de índole administrativa en dicho ámbito y fije las sanciones correspondientes (Capítulo IX de la referida Ley). Tampoco existe obstáculo alguno, por lo ya dicho, para que la Administración, con la necesaria cobertura legal, ejerza su potestad sancionadora. Pues bien, en el caso debatido, tal exigencia se encuentra plenamente satisfecha dado que, teniendo en cuenta la fecha en que se produjeron los hechos enjuiciados, el Real Decreto 1945/1983 cumplía con el requisito de la necesaria cobertura legal por virtud de lo dispuesto en la disposición final segunda de la Ley 26/1984 (véase STS, antigua Sala 4ª, de 19 de febrero de 1988). En suma, con independencia de las relaciones estrictamente privadas surgidas entre FERROVIAL, S.A. y aquellas personas que con ella contrataron la ejecución de una obra y las respectivas acciones que de ellas puedan derivarse, existe una legítima potestad de la Administración para sanciona aquellas conductas que, por atentar contra los intereses, en este caso económicos y sociales de los consumidores y usuarios, son merecedoras, según la legislación aplicable y su desarrollo reglamentario, de un reproche administrativo en el seno de lo que doctrinalmente se ha venido en llamar relaciones de supremacía general. Así lo viene a reconocer el artículo 32.1 de la Ley 26/1984.
El artículo 34.4 de la citada Ley 26/1984, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, tipifica como infracción administrativa "la alteración, adulteración o fraude en bienes o servicios susceptibles de consumo por adición o sustracción de cualquier sustancia o elemento; alteración de su composición o calidad, incumplimiento de las condiciones que correspondan a su naturaleza o la garantía, arreglo o reparación de bienes duraderos y en general cualquier situación que induzca a engaño o confusión o que impida reconocer la verdadera naturaleza del producto o servicio". El artículo 3.1.4 del Real Decreto 1945/1983 a su vez tipifica como infracción administrativa, reiterando parcialmente el transcrito artículo 34.4, "el fraude en la prestación de toda clase de servicios, de forma que se incumplan las condiciones de calidad, cantidad, intensidad o naturaleza de los mismos, con arreglo a la categoría con que éstos se ofrezcan". Con fundamento en ambos preceptos, la resolución sancionadora combatida impuso a la sociedad recurrente una sanción pecuniaria en cuantía de setecientas mil pesetas.
La representación de FERROVIAL, S.A., alega no haber quedado acreditada su intención "fraudulenta", ni en el expediente administrativo haber sido probada la gravedad de los defectos, ni las causas que lo motivaron (mala ejecución o defectos del proyecto técnico). El derecho fundamental a la presunción de inocencia, consagrado en el artículo 24.2 de la Constitución y cuyo ámbito de aplicación se extiende a la adopción de cualquier resolución, tanto administrativa como jurisdiccional, que se base en la condición o conducta de las personas y de cuya apreciación se derive un resultado sancionatorio o limitativo de sus derechos (SSTC 13/1982, 36/1985 y 52/1989), exige que nadie pueda ser sancionado sin una cumplida prueba de la realidad de los hechos constitutivos de la infracción sancionada. Tal presunción, que lo es iuris tantum y que impone la carga de la prueba de aquéllos a la autoridad que ejerce la potestad sancionadora, puede, sin embargo, ser desvirtuada mediante la prueba de presunciones, esto es, a través de unos hechos probados a partir de los cuales, mediante presunciones basadas en la lógica y la razón humana así como en el común entendimiento y experiencia, se llegue a considerar acreditados los que constituyen la infracción (SSTC 174/1985, 175/1985, 169/1986 y 150/1987).
Pues bien, en el expediente administrativo (documentos 2, 3, 7 y 11) han quedado acreditadas numerosas deficiencias (humedades en diversas zonas de las viviendas, mala instalación de aparatos sanitarios, carencia de remates en escaleras, sónatos y parquet, manchas en moquetas, llagas en las fachadas y paredes interiores, entre otras muchas), cuya realidad no ha discutido la sociedad actora ni ha pretendido desvirtuar en esta sede jurisdiccional mediante la prueba oportuna al efecto, las cuales, por lo demás, motivaron la no redacción del acta de recepción definitiva. La realidad, naturaleza e índole de las referidas deficiencias constructivas acreditan la comisión de la infracción tipificada en el artículo 3.1.4 del Real Decreto 1945/1983, cuyo elemento subjetivo -la existencia de intención fraudulenta- que, dada su naturaleza interna, es imposible que sea objeto de una prueba directa, puede deducirse lógica y razonablemente de la existencia de aquellas deficiencias, cuya naturaleza, finalmente, pone de manifiestoque son imputables a la ejecución del proyecto y no a éste mismo. No existe la menor duda, por lo demás, de la condición de consumidores y usuarios, a los efectos de la Ley 26/1984, de aquellos que integran la comunidad de propietarios que contrató con FERROVIAL, S.A., tal y como se constata de una simple lectura del artículo 1.2 de dicha Ley.
La prueba que propuso la sociedad recurrente en el expediente administrativo fue admitida y ordenada su práctica. La circunstancia de que el oficio dirigido al Ayuntamiento de Alcobendas no fuera cumplimentado no es imputable a la Administración sancionadora. Pero es que además, se practicaron pruebas no propuestas por aquélla de cuya práctica quedó acreditada la realidad de los hechos denunciados. En consecuencia, no puede afirmarse con seriedad, como se hace en la demanda, que FERROVIAL, S.A., haya quedado indefensa por no practicarse la prueba por ella propuesta, porque, con independencia de no ser ello cierto, puedo en esta sede jurisdiccional solicitar la práctica de la prueba que quedó frustrada en la vía administrativa y, sin embargo, no lo hizo y bien sabido es que no puede alegar indefensión quien por su propia negligencia y comportamiento procesal es la causa de la misma.
De conformidad con lo razonado, procedente será, en consecuencia, desestimar el presente recurso y confirmar los actos administrativos impugnados.
No concurren en el presente caso, dadas las circunstancias examinadas y las conclusiones a que se ha llegado, los requisitos imprescindibles para hacer una expresa condena en costas, según el tenor del artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción".
Frente al fallo recaído se ha interpuesto recurso de apelación por la representación procesal de la entidad mercantil Ferrovial S.A., en el que ha figurado como parte apelada el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid.
Por la parte apelante se alega, sustancialmente, lo siguiente:
-
) Los hechos imputados no constituyen infracción del artículo 3.1.4 del Real Decreto 1945/83 ni de la Ley 26/84.
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) El expediente administrativo se incoó exclusivamente contra Ferrovial S.A. no contra los Arquitectos del Proyecto ni contra la Dirección de la obra.
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) Los hechos relacionados se deben considerar una relación civil en cuyo ámbito la empresa sancionada ostenta un derecho a reparar.
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) En el expediente incoado no se ha desvirtuado la presunción de inocencia.
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) La infracción no se encuentra tipificada en ninguna de las normas vigentes.
Por el Letrado del Servicio Jurídico de la Comunidad de Madrid se dan por reproducidos los fundamentos de la Sentencia de instancia y se alega sustancialmente lo siguiente:
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) El procedimiento sancionador tramitado ha respetado el Real Decreto 1945/83 en el que se tipifica la falta y la sanción, resultando procedente su aplicación.
-
) La posibilidad legal de sancionar en el ámbito de la vivienda queda fijada en varios preceptos constitucionales citados en la Sentencia de instancia, actuación que resulta compatible con las acciones de índole civil, sin que puedan considerarse fundadas las alegaciones que cuestionan la falta de tipicidad de la infracción imputada de acuerdo con lo previsto en el artículo 3.1.4 del Real Decreto 1945/83.
Cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo la audiencia del día veintitrés de septiembre de mil novecientos noventa y siete, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan en lo sustancial los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida y además,
La Sentencia de 25 de octubre de 1990 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestimaba el recurso de jurisdiccional interpuesto por la entidad Ferrovial S.A., contra la Resolución de la Consejería de Economía y Consumo de la Comunidad de Madrid de 25 de julio de 1989 que confirma en alzada la Resolución de 15 de noviembre de 1988 de la Dirección General de Comercio y Consumo de la Comunidad de Madrid de fecha25 de julio de 1987, sobre sanción por infracción del Real Decreto 1945/83 de 23 de julio.
Tal y como tiene declarado el Tribunal Constitucional a partir de sus Sentencias de 30 de enero y 8 de junio de 1981 y continuando fundamentalmente en las de 3 de octubre de 1983, 83/84, 87/85, 2/87 y 42/87, los principios penales del artículo 25 de la Constitución son aplicables con ciertos matices al procedimiento administrativo sancionador, destacando el principio de legalidad y el de tipicidad. El cumplimiento de las exigencias de que la infracción se encuentre debidamente incluida en una norma con rango legal, en la que se prevea la sanción correspondiente, se lleva a cabo en el caso presente mediante el Real Decreto 1945/83 de 22 de junio cuya cobertura legal le ha sido atribuida por la Ley 26/84 de 19 de julio, que en su disposición final segunda declara aplicable en materia de infracciones y sanciones tal Real Decreto 1945/83, conforme a diversas Sentencias de esta Sala, así en la de 16 de diciembre de 1991; 10 de octubre de 1992 (3ª, 6ª); 14 de octubre de 1992 (3ª, 6ª); 22 de octubre de 1992 (3ª, 6ª); 24 de noviembre de 1992 (3ª, 6ª); 2 de diciembre de 1992 (3ª, 6ª); 10 de enero de 1993 (3ª, 6ª) y 16 de marzo de 1993 (3ª, 6ª).
En el caso presente ha quedado probado que el Servicio de Consumo de la Dirección General de Comercio y Consumo de la Comunidad de Madrid verificó, a partir de la oportuna denuncia la existencia de diversas deficiencias en la construcción de 35 viviendas integrantes del conjunto residencial Altavista II, y que aunque tales viviendas habían sido objeto de recepción, por la incidencia de la deficiencias advertidas, no se pudo extender el acta de recepción definitiva.
A la vista de lo anterior, procede confirmar la sentencia apelada, por sus propios fundamentos, que han dado respuesta adecuada no ya a las alegaciones aducidas en Primera Instancia, sino incluso a las vertidas en este recurso de apelación, pues en efecto, de una parte no cabe desconocer la condición de consumidores y usuarios, como reconoce la sentencia apelada en su fundamento tercero, a los denunciantes en cuanto adquirientes de viviendas, a luz de la definición que al respecto da en sentido positivo, el apartado 1 apartado 2 de la Ley 26/84 de 19 de julio y en sentido negativo el apartado 3, y siendo ello así, podían instar la actuación de la Administración en defensa de los derechos básicos, que define el artículo 2 y que incluye entre otros los económicos y sociales, como también ampliamente ha valorado la sentencia apelada, y ello prescindiendo, de que la construcción estuviere en periodo de garantía y que se podría entender que tenían expedita la vía civil, pues esta garantía y protección que establece la Ley 26/84 citada, lo es a más y al margen de las acciones civiles o penales que procedan, como señaló la sentencia apelada y aparece expresamente descrito en el artículo 32 de la citada Ley; de otra, porque es también obligado estimar que los hechos acreditados en el expediente, aparecen tipificados en el artículo
3.1.4 del Real Decreto 1945/83, más atrás citado, que sanciona el fraude en la prestación de otra clase de servicios, de forma que se incumplen las condiciones de realidad, calidad, intensidad o naturaleza de los mismos....., pues, en ese concepto se han de incluir las deficiencias o defectos en la construcción
advertidos, en cuanto afectan a las condiciones de calidad e impiden o dificultan el uso a que por su naturaleza están destinados, como adecuadamente había valorado la sentencia apelada, sin que a ello afecte la falta de prueba que se dice existe sobre la intención fraudulenta, pues el fraude a que la norma se refiere, como elemento interno que es, se ha de deducir a partir del resultado y por la prueba de presunciones, como adecuada y ampliamante valoró la sentencia apelada, fundamento tercero; y por último porque la alegación sobre la falta de prueba de que de esos hechos era responsable la Constructora, no altera las valoraciones de la sentencia apelada, pues además de que era la Constructora la obligada a entregar el bien en las condiciones de uso y habitabilidad, inherentes a su naturaleza, ya la Sala de Instancia valoró adecuadamente las pruebas practicadas y el efecto de las que no lo fueron, y en todo caso, respecto a las no practicadas, no se ha hecho aquí petición alguna, cuando la Ley de la Jurisdicción lo permitía, artículo 100 y era obligado su petición para que se pudieran valorar.
Por todo lo expuesto procede la desestimación del recurso y la confirmación de la Sentencia de instancia por sus propios fundamentos. Sin que proceda hacer expresa imposición en costas, al no concurrir las circunstancias previstas en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación número 1712/91 interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Ferrovial S.A. contra la Sentencia dictada en el recurso contencioso administrativo 454/89, con fecha 25 de octubre de 1990 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Primera, que se confirma, en todos su términos. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el MagistradoPonente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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