STS, 11 de Diciembre de 2006
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 11 Diciembre 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Diciembre de dos mil seis.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que con el número 8.666/03 ante la misma pende de resolución interpuesto por el Procurador D. Luis Fernando Granados Bravo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid contra Sentencia de 6 de junio de 2.003 dictada en el recurso 899/99 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Comparece como recurrido el Procurador D. Gumersindo Luis García Fernández, en nombre y representación de Dª Remedios, Dª María Esther y D. Carlos Francisco
La Sentencia recurrida contiene el fallo del siguiente tenor literal:
La recurrida en vía casacional resuelve, estimándolo, el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Dª Remedios, Dª María Esther y D. Carlos Francisco contra resolución de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid de 22 de julio de 1.999 que desestimó el recurso interpuesto contra la anterior, denegatoria de expropiación de finca sita en la Avda. Real de Pinto del Camino de Villaverde a Getafe.
La sentencia recoge en su fundamento de derecho segundo los hechos relevantes para la resolución del proceso, que considera acreditados, en los términos siguientes: artículos 202 de la Ley del Suelo de
1.992, coincidente con el 69 del Texto Refundido de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto de 9 de abril de 1.976, que entiende aplicable ante la anulación del anterior artículo 202 por la sentencia 31/87 del Tribunal Constitucional, llegando a la conclusión de que artículos 202 y 69 antes mencionados, y es desde este momento donde nace por su ejercicio el derecho concedido. Y no es obstáculo a ello el que en el P.G.O.U de 1987 se fijase como causa de obtención de los bienes la compensación ya que el derecho a la iniciación del expediente expropiatorio se ejercitó dentro de la ampliación del P.G.O.U. de 1985 y antes de la aprobación del de 1987 y en aquel plan se establecía el sistema de expropiación que fue el que aceptaron los propios recurrentes.
Por último, la sentencia recurrida desestima la pretensión indemnizatoria de daños y perjuicios causados tanto por el retraso en la tramitación del expediente como por la posible disminución del valor de la finca, anulando la resolución objeto del recurso y declarando el derecho de los actores a la iniciación del expediente de justiprecio de la finca de su propiedad.
Frente a dicha sentencia se interpone este recurso de casación por la representación del Ayuntamiento de Madrid con fundamento en un único motivo en el que, y al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia infracción de lo dispuesto en el artículo 56, 57 y 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976, así como de la jurisprudencia que, en opinión de la recurrente, otorga a la Administración el "ius variandi" en materia de planeamiento, entendiendo, en el desarrollo del motivo, que habiéndose aprobado la modificación del planeamiento por el Ayuntamiento de Madrid dentro del plazo de dos años siguientes a la advertencia formulada por los recurrentes al amparo del artículo 69 de la Ley del Suelo de 1.976, fijándose un sistema de gestión para la finca de los recurrentes por vía de compensación, no resultaba aplicable la previsión expropiatoria contenida en el citado precepto que, en modo alguno, podía enervar el derecho de la Administración a realizar dicha modificación del planeamiento acogiendo un sistema de actuación que permitía la distribución de beneficios y cargas.
Dado que la sentencia recurrida cuestiona, aun después de afirmar la plena aplicación al caso de lo dispuesto en el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976, la posible aplicación de lo dispuesto en el artículo 202 de la anterior texto de 1.992, resulta necesario comenzar por afirmar, conforme hemos hecho en Sentencia de 4 de octubre de 2.006, la plena aplicación al caso de lo dispuesto en el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976 en función de la anulación del artículo 202 de la anterior Ley del Suelo de 1.992 por sentencia del Tribunal Constitucional 61/97. El indicado precepto permite, como declaramos en esa sentencia, que, una vez transcurridos cinco años desde la entrada en vigor del Plan o programa de actuación urbanística, se lleve a efecto la expropiación de los terrenos que con arreglo a su calificación urbanística no sean edificables por sus propietarios ni hayan de ser objeto de cesión obligatoria por no resultar posible la justa distribución de beneficios y cargas en el polígono o unidad de actuación, siempre que el titular de los bienes o sus causahabientes adviertan a la Administración de su propósito de iniciar la tramitación del expediente de justiprecio, pudiendo llevarse a cabo por ministerio de la ley si transcurrieren otros dos años más.
Tiene por objeto el precepto indicado salvaguardar los derechos de los afectados que ven mermadas sus facultades edificatorias o restringida la posibilidad de participar en la justa distribución de beneficios y cargas del planeamiento a los que, ante tal posibilidad la ley les otorga el derecho a advertir a la Administración de su voluntad de acogerse al derecho de que por ésta se expropian los terrenos, derecho que se materializa, una vez transcurrido dos años, con la posibilidad de presentar su hoja de aprecio ante la Administración y, transcurridos tres meses, acudir para la determinación del justiprecio al Jurado de Expropiación.
La primera cuestión que la norma plantea consiste en determinar el momento en que surge el derecho a ser expropiado, momento que los recurrentes en instancia y la sentencia recurrida han fijado en aquél en que se realiza la advertencia a que se refiere el artículo 69, lo que está en contradicción con la postura mantenida por el Ayuntamiento de Madrid que alega, por el contrario, el derecho a la modificación del planeamiento con lo que, implícitamente, no admite la interpretación de la sentencia de instancia, coincidente con el criterio de los afectados en el presente caso, conforme al cual la iniciación del expediente se llevó a efecto el 2 de diciembre de 1.996 en cuya fecha se presentó el escrito de advertencia que la Sala considera como momento claro y determinado que determina el nacimiento del derecho que a los particulares concede el artículo 69 de la Ley del Suelo, por lo que la sentencia recurrida consideró irrelevante el hecho de que se alterara el sistema de obtención de terrenos para permitir el de compensación, puesto que el derecho a la iniciación del expediente expropiatorio se ejercitó antes, durante la vigencia del Plan General de 1.985, y antes de la aprobación del de 1.987, y en aquel Plan se establecía el sistema de expropiación que fue el que aceptaron los propios recurrentes.
En la antes mencionada sentencia de 4 de octubre de 2.006 hemos precisado ya, para enjuiciar la posibilidad de la modificación del planeamiento para atribuir una nueva calificación al terreno, enjuiciando, como alega el recurrente, el ius variandi que corresponde a la Administración competente en materia de urbanismo, que dicha facultad de modificación no puede verse afectada ni impedida por el hecho de que el dueño de una finca haya formulado la advertencia a que se refiere el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976, dado que la misma no supone ni determina el inicio del expediente de expropiación ni del de justiprecio, trámites que, en el especial supuesto contemplado en el artículo 69, debe entenderse que se producen simultáneamente cuando, transcurridos dos años más y ante la inactividad de la Administración, el interesado acude, formulando su hoja de aprecio, al Jurado de Expropiación para obtener la valoración del terreno. Y que nada impide que la Administración urbanística proceda, en ese período de dos años siguientes a la formulación de la advertencia, a realizar una modificación del planeamiento que, en el caso entonces enjuiciado, comportaba clasificar el terreno en cuestión de no edificable en edificable, puesto que no nos encontramos en este caso frente a ningún expediente expropiatorio iniciado sino con una mera advertencia para tutelar los derechos de quienes se ven afectados por una merma de las facultades edificatorias que tenían antes del planeamiento y que en modo alguno pueden entenderse restringidas cuando, como en el caso contemplado por dicha sentencia, los terrenos pasan de una calificación de no edificables a la de edificables.
Como resulta de lo allí declarado por esta Sala en aquella sentencia, el nacimiento del expediente expropiatorio no surge de la formulación de la advertencia, contrariamente al criterio mantenido por el Tribunal de instancia, sino que el inicio del expediente expropiatorio, en el especial supuesto a que se refiere el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976, se produce, junto con el inicio del expediente de justiprecio por así determinarlo la ley, cuando, transcurridos dos años más y ante la inactividad de la Administración el interesado, formula su hoja de aprecio.
En el presente caso ocurre que en ese intervalo de dos años la Administración había procedido a una modificación del planeamiento pasando del sistema de expropiación al sistema de compensación lo que en principio permitiría la equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento, posibilidad derivada de la propia naturaleza del sistema de compensación. Sin embargo, en el presente caso alegó el particular afectado tanto en su escrito de demanda como ahora en vía de oposición a la casación que la finca se ha incluido en un ámbito de gestión que no está definido, denominado A.P.R (Area de Planeamiento Remitido) 17.03 . Y se alega por el recurrente que las normas urbanísticas del nuevo Plan General de 1.997, y concretamente su artículo 3.2.11 específican que "en este tipo de Areas, el Plan General no define la ordenación pormenorizada del suelo, sino que remite su resolución a la redacción posterior de un planeamiento de desarrollo que particularice los objetivos que el Plan General le fija".
Concluye el expropiado que en ese ámbito A.P.R. 17.03 la gestión es de iniciativa pública, porque está en manos del Ayuntamiento definir en qué momento y cómo delimitar a la unidad de ejecución o unidades de ejecución en el que el particular materialice su aprovechamiento, precisando que aún no se ha llevado a cabo, al formularse incluso la oposición al presente recurso de casación, la equidistribución de beneficios y cargas de la finca de los afectados al no estar incluida en ninguna unidad de ejecución y figurando en el registro de la propiedad sin nota marginal al nombre de sus primitivos dueños.
En definitiva, en el presente caso nos encontramos con una modificación del sistema de gestión urbanística, que en principio permitiría la asignación de un aprovechamiento a la finca de los recurrentes, lo que excluiría la posibilidad de la aplicación del artículo 69 de la Ley del Suelo de 1.976, pero que sin embargo, por vía de las previsiones establecidas en el propio planeamiento, tal sistema de gestión por vía de compensación exige la redacción posterior de un planeamiento de desarrollo que particularice los objetivos fijados por el Plan General, supuesto que en el presente caso la Administración no ha cumplimentado estando privado, por lo tanto, el expropiado de la posibilidad de obtención de aprovechamiento por decisión de la Administración urbanística, lo que hace que en el presente y particular caso, y pese a que el derecho de los recurrentes se ha visto afectado por la modificación del planeamiento al establecer un sistema de actuación por compensación sobre el terreno de su propiedad, resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley del Suelo como en similar y particular supuesto hemos resuelto en sentencia de esta Sala de 7 de febrero de 1.987 donde dijimos que no se puede permitir que quede indefinidamente al arbitrio de la Administración el adoptar su decisión, manteniendo "sine die" a los propietarios afectados de inedificación pendientes de que se realice la consiguiente definición, no siendo lícito que cuando los propietarios hacen uso de sus legítimas facultades advirtiendo al Ayuntamiento de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio una vez ya han transcurrido los cinco años que marca la ley, la Administración les conteste que siendo posible la distribución de beneficios y cargas si se delimita un polígono o unidad de actuación, el Ayuntamiento ya lo delimitará "cuando proceda", sin concretar ni aún ahora cuándo; pues esta actuación ha de considerarse contraria a los imperativos de la buena fe que impone el artículo 7 del Código Civil, además de que conculca los artículos 9.3 y 106.1 de la Constitución . Afirmamos en aquella sentencia, que debe proclamarse que no está a merced de la arbitrariedad de la Administración el aplazar indefinidamente su decisión sobre si delimitará o no un polígono o unidad de actuación para la ejecución del Plan para hacer posible la justa distribución de los beneficios y cargas impuestos por el mismo cuando hay propietarios afectados por él de inedificación, propietarios que, una vez transcurrido el plazo legal del expresado artículo 69.1 de la Ley del Suelo, si la Administración ni siquiera ha procedido a delimitar un polígono o unidad de actuación que haga posible dicha justa distribución, tienen el perfecto derecho a formular el aviso del repetido artículo 69.1 y de advertir a la Administración de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, no pudiendo la Administración eludir el ejercicio de ese derecho ni impedir su aplicación con la señalada inconcreta manifestación porque el simple transcurso del referido plazo de cinco años desde la vigencia del Plan basta para que estos propietarios tengan derecho a hacer la advertencia si antes no se ha procedido a delimitar un polígono o unidad de actuación y fijado el correspondiente plazo para su ejecución, debiendo la Administración soportar este legítimo ejercicio del derecho dominical en los términos prevenidos en aquel precepto. Y añadíamos en aquella sentencia que la repetida falta de delimitación del polígono o unidad de actuación, base indispensable para poder llevar a la práctica la justa distribución de los beneficios y cargas por reparcelación o compensación, implica que la carga no ha de ser objeto de reparto entre los propietarios y que en su consecuencia procede la expropiación.
Los citados argumentos resultan de aplicación en el presente caso en el que, formulada la advertencia cuando el terreno resultaba inedificable y clasificado por la nueva modificación del planeamiento como sistema general y por lo tanto, inedificable, se ha asignado por la Administración urbanística un sistema de gestión sobre el terreno por vía de compensación que resulta, según sostiene el recurrente y no resulta contradicho por la Administración personada en el recurso, absolutamente inoperante hasta que por la misma se efectúe la correspondiente delimitación de la unidad de ejecución que permita al propietario materializar su aprovechamiento, concurriendo, por lo tanto, los requisitos establecidos en el artículo 69 de la Ley del Suelo.
En consecuencia, pese a que contrariamente a lo sostenido por el Tribunal de instancia el artículo 69 no permite deducir que el derecho a la expropiación y con ello el expediente expropiatorio se inicia con la formulación de la advertencia, en el presente caso procede confirmar la sentencia recurrida, desestimando el único motivo casacional invocado por la representación del Ayuntamiento de Madrid, toda vez que la modificación del planeamiento, que conserva la clasificación de los terrenos como inedificables asignando un sistema de actuaciones sobre los mismos por vía de compensación, no permite la justa distribución de beneficios y cargas y hace aplicable, en consecuencia, como en definitiva así lo entendió la sentencia recurrida, lo dispuesto en el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, lo que imponía la estimación del recurso en los términos efectuados por la sentencia recurrida cuya doctrina, en lo necesario en cuanto se oponga a lo expresado sobre el nacimiento del derecho de expropiación en el supuesto del artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976, ha de entenderse rectificada.
En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, procede la condena en costas de la recurrente, con el límite, en lo que se refiere a los honorarios del Letrado, de la cantidad de 2.000 #.
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid contra Sentencia de 6 de junio de 2.003 dictada en el recurso nº 899/99 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid; con condena en costas de la recurrente, con la limitación establecida en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, doy fe.
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